CC BY
60
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Функция обвинения и ее реализация
в деятельности органов дознания
This article is devoted to some aspects, which are connected with procedural criminal functions and their realization in the activity of inquest services.
Берова Д.М.*
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
В рамках проводимой в настоящее время в России реформы правоохранительной системы особенно важным для разрешения является вопрос об уголовно-процессуальных функциях и субъектах уголовного судопроизводства, наделенных полномочиями для реализации той или иной функции. В юридической литературе уже давно отмечается, что учение об уголовно-процессуальных функциях содействует лучшей организации расследования и рассмотрения уголовных дел, а потому дальнейшее исследование проблем, связанных с реализацией уголовно-процессуальной функции, является важной задачей процессуалистов1. Вместе с тем, четкого ответа на данный вопрос нет. Поэтому в рамках настоящей работы сделана попытка внести свой вклад в формулирование ответа на вопрос об определении функции обвинения с позиций компетенции, правового статуса и пределов полномочий органов дознания.
Традиционно в науке под уголовно-процессуальными функциями понимаются отдельные направления, отдельные виды уголовно -процессуальной деятельности2, различающиеся по своей направленности, то есть главной цели, на достижение которой направлен данный вид деятель-ности3, «вокруг которых складывается деятельность всех участников уголовного судопроизводства» 4.
Это частное по отношению к уголовному процессу понятие, так как оно является одной из сторон, одним из направлений деятельности компетентных органов и лиц по осуществлению непосредственно или опосредованно задач уголовного
судопроизводства. В то же время это понятие общее по отношению к отдельным процессуальным действиям и решениям, так как функция есть объединенная единством цели совокупность процессуальных действий и, в соответствующих случаях, решений5.
Причем понятие процессуальной функции распространяется не на любые, а лишь на основные виды процессуальной деятельности. Конечно, функцией в буквальном смысле можно назвать каждый вид процессуальной деятельности: производство экспертизы, составление протокола принятия устного заявления о преступлении, исполнение поручений следователя и т.д. Однако распространение понятия уголовно-процессуальной функции на такого рода действия лишило бы эту категорию самостоятельного процессуально-правового содержания, сделало бы ее равнозначной понятию процессуального действия6.
Не менее спорным является вопрос определения количества уголовно-процессуальных функций участников уголовного судопроизводства. Традиционной считается концепция существования в уголовном судопроизводстве трех основных функций: обвинения, защиты и разрешения дела. В рамках указанной концепции некоторые процессуалисты под процессуальными функциями понимают всю деятельность одного или нескольких субъектов процесса, осуществляемую в силу того положения, которое данный субъект занимает в процессе. Исходя из этого, они считают, что каждый субъект процесса осуществляет только
Заместитель начальника Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
одну процессуальную функцию7. Такое понимание уголовно-процессуальной функции позволяет в концентрированном виде отразить место и роль субъекта процесса в выполнении задач уголовного судопроизводства, а также в системе органов, осуществляющих противодействие преступности.
Другие ученые говорят о нескольких функциях каждого из субъектов уголовного процесса. Они, по мнению А.П. Гуляева, являются определенными направлениями деятельности субъекта, предусмотренными уголовно-процессуальным законом, различающимися по своим ближайшим целям8.
Обе позиции имеют право на существование и в принципе не противоречат друг другу. Теоретически и практически значимо выделение свойственных органам дознания как общей уголовно-процессуальной функции, так и ее элементов — подфункций. При этом количество уголовно-процессуальных подфункций следует определять, исходя из природы уголовного процесса, из реального наличия в его содержании важнейших видов уголовно-процессуальной деятельности, различающихся по своей направленности и поэтому имеющих достаточно четкие границы9.
Характеризуя общую уголовно-процессуальную функцию органов дознания, важно отметить, что у органов дознания — двуединая задача и, соответственно, общая (обобщенная) функция, которая способна (а только в этом случае можно говорить о назначении, и тем более направлении реальной практики) как обеспечивать государственную, общественную, и т.п. безопасность, так и, как минимум, способствовать быстрому и полному расследованию преступлений и т.д10.
Споры ученых о количестве уголовно-процессуальных функций в некоторой мере разрешил УПК РФ, где в ч. 2 ст. 15 говорится об уголовно-процессуальных функциях обвинения, защиты и разрешения уголовного дела. Исходя из этого, представляется возможным утверждать о закреплении в уголовно-процессуальном законе именно традиционной концепции трех процессуальных функций, а любые предложения о расширении числа функций (а значит, и сторон), противостоящих друг другу, не вполне согласуются с принципом состязательности сторон11.
Органы дознания включены законодателем в число участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения,
следовательно, можно сделать вывод, что их уголовно-процессуальной функцией является функция обвинения. Данную функцию принято рассматривать как процессуальную деятельность уполномоченных на то органов и лиц, направленную на изобличение лица в совершении преступления с тем, чтобы обеспечить в конечном счете осуждение виновного и применение к нему справедливого наказания.
Уголовно-процессуальный закон определения функции обвинения не дает: в п. 22 ст. 5 УПК РФ обвинение рассматривается как правовой институт, заключающийся в утверждении о совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое в порядке, установленном УПК РФ. У должностных лиц органов дознания, как правило, отсутствует полномочие на привлечение лица в качестве обвиняемого. Исключением являются лишь случаи невозможности в ходе производства расследования в форме дознания составить обвинительный акт не позднее 10 суток со дня заключения подозреваемого под стражу. Тогда ему предъявляется обвинение в порядке, установленном главой 23 УПК РФ, либо данная мера пресечения отменяется (ч. 2 и 3 ст. 224 УПК РФ). Однако они вправе осуществлять уголовное преследование.
Согласно п. 55 ст. 5 УПК РФ под уголовным преследованием понимается процессуальная деятельность, осуществляемая в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
При этом нет однозначного мнения, следует ли отождествлять функции «уголовное преследование» и «обвинение». Закон, исходя из смысла п. 45 ст. 5 УПК РФ, функции обвинения и уголовного преследования отождествляет. Однако ч. 1 ст. 20 УПК РФ упоминает об осуществлении «... уголовного преследования, включая обвинение в суде».
Одним из распространенных взглядов на проблему, высказанным еще И.Я. Фойницким, а затем — М.С. Строго-вичем, является отождествление понятий «уголовное преследование» и «обвине-ние»12. Данная позиция подвергалась критике не только за то, что нет необходимости обозначать разными терминами одну и ту же деятельность, но также и за то, что при подобном подходе за рамками обвинительной функции остается, в частности, деятельность по изобличению лица до предъявления ему обвинения13.
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ol
Z
0) о о сч
о о о
CL
ce
CQ s
H
о о z о я с о
m ф
VO >5
о *
о ф
у s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
Как указал Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 27 июня 2000 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Маслова», «... факт уголовного преследования и, следовательно, направленная против конкретного лица обвинительная деятельность могут подтверждаться актом о возбуждении в отношении данного лица уголовного дела, проведением в отношении него следственных действий (обыска, опознания, допроса и др.) и иными мерами, предпринимаемыми в целях его изобличения или свидетельствующими о наличии подозрений против него (в частности, разъяснением в соответствии со статьей 51 (часть 1) Конституции РФ права не давать показания против себя самого) . Под обвинением в смысле статьи 6 Конвенции Европейский суд по правам человека понимает не только официальное уведомление об обвинении, но и иные меры, связанные с подозрением в совершении преступления, которые влекут серьезные последствия или существенным образом сказываются на положении подозреваемого (решение от 27 февраля 1980 г. по делу Deweer, Series A, no. 35, para 44, 46; решение от 15 июля 1982 г. по делу Eckle, Series A, no. 51, para 73; решение от 10 декабря 1982 г. по делу Foti, Series A, no. 56, para 52), то есть считает необходимым исходить из содержательного, а не формального понимания обвинения»14.
В связи с этим представляется обоснованной точка зрения, поддержанная многими процессуалистами15, о том, что понятия «уголовное преследование» и «обвинение» соотносятся как общее и частное.
Данный подход предельно полно отражен в определении, предложенном А.С. Александровым: «Процессуальное обвинение или уголовное преследование — это деятельность, осуществляемая прокурором, следователем, органом дознания, дознавателем, оперуполномоченным с целью изобличения на основе собранных доказательств подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления либо запрещенного уголовным законом общественно опасного деяния в состоянии невменяемости как в суде, так и в досудебный период»16.
В рамках концепции трех уголовно-процессуальных функций следует выде-
лять, прежде всего, уголовное преследование. Не случайно ч. 2 ст. 6 УПК РФ подразумевает уголовное преследование как одно из средств реализации назначения уголовного судопроизводства. Содержание этой функции образует деятельность определенных субъектов — участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения. В зависимости от этапа уголовного судопроизводства функция уголовного преследования реализуется сначала в изобличении лица, совершившего преступление, затем приобретает форму подозрения и, наконец — обвинения17.
Как отмечалось выше, п. 55 ст. 5 УПК РФ устанавливает понятие «уголовное преследование», исходя из которого возможно сделать вывод, что, во-первых, уголовное преследование, как деятельность, включает систему любых действий и решений, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, осуществляемых стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Следовательно, те же действия и решения, принимаемые судом или стороной защиты проявлениями уголовного преследования не являются. Во-вторых, указанная деятельность предпринимается в отношении конкретного лица, уже поставленного в положение подозреваемого или обвиняемого.
Представляется, что положения рассматриваемой нормы не вполне согласуются с положениями ч. 2 ст. 21 УПК РФ, предусматривающей в каждом случае обнаружения признаков преступления принятие мер по установлению события преступления, а также по изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Очевидно, эта деятельность также осуществляется в рамках уголовного преследования.
Однако понятие уголовного преследования, изложенное в п. 55 ст. 5 УПК РФ, следует рассматривать наряду с другими положениями, закрепленными в нормах уголовно-процессуального закона, в частности, определяющими процессуальное положение подозреваемого и обвиняемого. Исходя из такого толкования, уголовное преследование начинается с момента: 1) возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица; 2) задержания лица по подозрению в совершении преступления; 3) применения к лицу меры пресечения до предъявления обвинения; 4) привлечения лица в качестве обвиняемого.
Безусловно, заслуживает внимания мнение ученых о том, что уголовное преследование начинается с момента возбуждения уголовного дела и завершается вступлением приговора в законную силу18. На досудебном производстве уголовному преследованию присущи несколько форм: возбуждение уголовного дела; принятие мер по установлению события преступления, а также по изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления; выдвижение в отношении лица подозрения в совершении преступления; формулирование и предъявление обвинения в совершении преступления; доказывание обвинения; направление уголовного дела в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом.
Таким образом, уголовное преследование, по мнению ряда процессуалистов — это уголовно-процессуальная функция уполномоченных законом участников судопроизводства, заключающаяся в обязанности в каждом случае обнаружения признаков преступления принять меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Функция обвинения — это форма уголовного преследования, реализуемая с момента привлечения лица в качестве обвиняемого (или вынесения обвинительного акта при производстве предварительного расследования в форме дознания)19.
Поэтому представляется обоснованным в целях исключения двойственного понимания обвинения (как уголовно-процессуальной функции и как утверждения о совершенном лицом преступлении), а также для отграничения этого понятия от «уголовного преследования», и в законе, и в теории уголовного процесса именовать данную функцию уголовным преследованием и внести соответствующие изменения в п. 55 ст. 5 и ст. 15 УПК РФ.
Таким образом, основной уголовно-процессуальной функцией органов дознания на досудебном производстве является обвинение, понимаемое нами как функция уголовного преследования. Содержание данной функции образует деятельность органов дознания как участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, направленную на установление события преступления, изобличение лица, совершившего преступление, выдвижение в отношении него подозрения.
При этом включение законодателем органов дознания, дознавателей, а также
и следователей в число участников уголовного процесса со стороны обвинения, а, следовательно, выполняющих в нем функцию обвинения, вызывает многочисленную критику у процессуалистов, так как говорить о функции данных субъектов как о функции обвинения, — значит анализировать деятельность заинтересованного в исходе уголовного дела лица.
По мнению А.П. Рыжакова, функции обвинения нет ни у следователя, ни у органа дознания. Следователь расследует уголовное дело, орган дознания помогает ему — обеспечивает возможность установления истины. А концепция трех основных функций — обвинения, защиты и разрешения дела — не может быть распространена на деятельность органов дознания, так как оставляет за пределами их уголовно-процессуальных функций реализацию важных, возложенных на органы дознания обязанностей, которые в целом и характеризуют назначение в уголовном процессе рассматриваемых органов 20.
Поэтому в качестве основной уголовно-процессуальной функции органа дознания он выделяет функцию «обеспечения привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении конкретных видов преступлений», называя ее обеспечительной. Аргументирует А.П. Рыжаков свою позицию, основанную, в том числе, и на положительном историческом, зарубежном опыте предназначением органов дознания, которое заключается в их активном и эффективном участии в борьбе с преступлениями в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в подготовке для органов предварительного следствия и правосудия условий и материалов (данных) по установлению истины по уголовным делам и вынесению на этой основе законных и обоснованных процессуальных решений21.
Учитывая вышеизложенное, а также факт возложения действующим УПК РФ на органы дознания полномочий, обеспечивающих дальнейшее расследование по уголовному делу, к числу которых можно отнести производство неотложных следственных действий, выполнение поручений следователя и т.д., можно было бы согласиться с мнением А.П. Рыжакова относительно основной уголовно-процессуальной функции органов дознания.
Однако п. 24 ст. 5 УПК РФ содержит указание на полномочие органов дознания осуществлять дознание, которое по действующему законодательству являет-
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
ся формой расследования преступлений и в ходе которого уже с момента возбуждения уголовного дела осуществляется уголовное преследование. Тоже самое происходит и при осуществлении полномочий по производству неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно (ст. 157 УПК РФ), в ходе которых также осуществляется уголовное преследование. Следовательно, основной уголовно-процессуальной функцией органов дознания является функция уголовного преследования.
Могут также возникать вопросы о распространении на органы дознания функций защиты и разрешения уголовного дела. Вместе с этим, в п. 45-47 ст. 5 УПК РФ четко определено, какие участники уголовного судопроизводства относятся к стороне обвинения, а какие — к стороне защиты. Важно также учитывать и требование ч. 2 ст. 15 УПК РФ о том, что все уголовно-процессуальные функции отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо. Конечно, нельзя отрицать, что орган дознания (дознаватель) осуществляет на досудебном производстве несколько видов уголовно-процессуальной деятельности, которые можно обозначить как его уголовно-процессуальные подфункции: рассмотрение сообщений о преступлении; исследование обстоятельств дела; уголовное преследование; защита граждан от необоснованного обвинения в совершении преступления; принятие мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления и др. Однако все указанные виды деятельности выполняются в рамках какой-либо из трех основных процессуальных функций:
обвинения, защиты или разрешения уголовного дела.
Процессуальные функции на досудебном производстве образуют гармонично взаимосвязанную систему, что проявляется, с одной стороны, в обусловленности одной функции результатом реализации другой функции. Так, задержание лица по подозрению в совершении преступления, что является проявлением функции уголовного преследования, влечет за собой обязанность осуществления действий, направленных на обеспечение права подозреваемого на защиту, к примеру, по приглашению защитника. С другой стороны, на досудебном производстве параллельно могут осуществляться нескольких функций: в силу обязанности доказывания всех обстоятельств, перечисленных в ст. 73 УПК РФ, необходимо собирать как обвинительные, так и оправдательные доказательства.
Исходя из полномочий дознавателя по принятию решения о прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования в ходе дознания, можно сделать вывод о реализации им также функции разрешения уголовного дела, так как фактически производится «решение дела по существу». Тем более, что ни в законе, ни в процессуальной теории однозначного понимания категорий «решение дела по существу» и «функция разрешения уголовного дела» не выработано.
Тем не менее, учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что основной уголовно-процессуальной функцией органов дознания является функция уголовного преследования. В рамках данной функции они осуществляют несколько предусмотренных уголовно-процессуальным законом видов уголовно-процессуальной деятельности.
Литература и примечания
1. Нажимов В.П. Об уголовно-процессуальных функциях // Правоведение. 1973. № 5. С. 73.
2. Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. I. М., 1968. С. 88; Альперт С.А. Обвинение в советском уголовном процессе. Харьков, 1974. С.15; Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 30; Мотовиловкер Я.О. О принципах объективной истины, презумпции невиновности и состязательности процесса. Ярославль, 1978. С. 67-76 и др.
3. Нажимов В.П. Указ. ранее. С. 73.
4. Кокорев Л.Д. Участники правосудия по уголовным делам. Воронеж, 1971. С. 52.
5. Рыжаков А.П. Органы дознания в уголовном процессе. М., 1999. С. 24.
6. Якуб М.Л. О понятии процессуальной функции в советском уголовном судопроизводстве // Правоведение. 1973. № 5. С. 83-85.
7. Гусев Л.Н. Процессуальное положение следователя в советском уголовном процессе // Вопросы судопроизводства и судоустройства в новом законодательстве Союза ССР. М., 1959. С. 315-316.
8. Гуляев А.П. Совершенствование правового регулирования деятельности следователя: дис. ... докт. юр. наук. М., 1988. С. 85.
9. Рыжаков А.П. Указ.ранее. С. 27.
10. Там же. С. 27-28.
11. Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности: монография. М., 2003. С. 51.
12. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т2. СПб., 1912. С. 3-6; Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М., 1951. С. 65; Альперт С.А. Обвинение в советском уголовном процессе. Харьков, 1974. С. 25-26.
13. Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. М., 1951. С. 214-215; Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. М., 1961. С. 69-70.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 27. Ст. 2882.
15. Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г., Якубович Н.А. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. М., Кемерово, 1997. С. 38-40; Зеленецкий B.C. Функциональная структура прокурорской деятельности. Харьков, 1978. С. 26; Александров А.С. Прокурорский надзор. Н.Новгород, 2001. С. 34.
16. Александров А.С. Указ. соч. 34.
17. Химичева Г.П. Указ. соч. С. 53.
18. Павлов Н.Е. Уголовно-процессуальное законодательство и уголовный закон (проблемы соотношения и применения): монография. М., 1999. С. 68.
19. Химичева Г.П. Указ. соч. С. 54.
20. Рыжаков А.П. Указ. соч. С. 34.
21. Там же. С. 29-30.
Роль НКВД в управлении местным
хозяйством в 20-е годы XX века
Бубненкова О.В. *
The article deal with the matters concerning local economy management, submissed in 20-th years of XX century to the People Commission of the Interior of the Russian Soviet Federative Social Republic. It gives analyses of the main law acts to an organization local economy and shows their contexts.
В ноябре 1917 г. в соответствии с постановлением II съезда Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. С этого момента начался период централизации управления местным хозяйством НКВД1. В компетенцию местного хозяйства входили предприятия местной промышленности, управление жилым и нежилым фондом, коммунальные службы, городской транспорт и многое другое, т. е. вся система жизнеобеспечения страны.
Широкие полномочия в деятельности НКВД с точки зрения российской традиции отнюдь не случайны. Обратимся к началу XIX в. и вспомним Манифест «Об учреждении министерств»2. Согласно этому документу на министра внутренних дел возлагались обязанности: «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что сосредоточивало в МВД помимо руководства полицией исполнение большого объема внутренних функций государства. МВД руководило государственной промышленностью (кроме горной), государственным строительством, торговлей, почтой, здравоохранением, другими внутренними делами.
НКВД являлся правопреемником дореволюционного МВД как главного хозяйственного Министерства. Однако в
первое время деятельность Отдела местного хозяйства (ОМХ) развивалась слабо. Поворотным моментом в развитии коммунального хозяйства НКВД стали решения созванного в январе 1920 г. 1-го Всероссийского съезда заведующих губернскими, городскими и уездными отделами коммунального хозяйства. Отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел. Съезд разработал структуру органов управления коммунальным хозяйством и принял ряд основных положений по всем отраслям деятельности коммунального хозяйства.
Отдел коммунального хозяйства (ОКХ) НКВД получил возможность установить тесный контакт в текущей работе с оживившимися местными органами. С этого времени стали устраиваться (для большего согласования деятельности и обмена опытом) губернские съезды представителей уездных и городских коммунальных отделов. Особое внимание ОКХ НКВД обратил на урегулирование жилищного дела: боролся со сплошной муниципализацией жилищ, проявившей свою несостоятельность, принимал энергичные меры к сохранению от разрушения и восстановлению разрушающихся домов, пытался сохранить (и увеличить) жилищный фонд3.
За год до Нэпа, в 1920 г., НКВД удалось добиться принятия декрета4 о
Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин АЭБ МВД России.
