CC BY
102
УДК 342.537.383(470+571)
Л. Ю. Свистунова
Функции парламентских слушаний как организационноправовой формы деятельности законодательных (представительных) органов в Российской Федерации
В статье характеризуются различные виды функций, реализуемых парламентскими слушаниями как одной из основных организационно-правовых форм деятельности парламента. Помимо функций парламента (законодательной, представительной и контрольной), выделяются собственные функции парламентских слушаний. Виды функций парламентских слушаний проанализированы на основании практики деятельности Г осударственной Думы Российской Федерации.
Article focuses on the characteristics of different types of functions realized by the parliamentary hearings as one of the main legal forms of the parliament. In addition to the functions of the parliament (legislative, representative and control) are analyzed the own functions of parliamentary hearings. Types of functions of parliamentary hearings were analyzed on the basis of the practice of the State Duma of the Russian Federation.
Ключевые слова: парламент, формы действий парламента, функции, типы функций, парламентские слушания.
Key words: parliament, forms of activities of the parliament, function, types of functions, parliamentary hearings.
Правовое регулирование парламентских слушаний как одно из основных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации должно осуществляться с учетом выполняемых ими функций, являющихся важнейшими характеристиками парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа. Лишь в этом случае данная форма деятельности будет действительно эффективной и получит возможность своего применения в полном объеме. Имея непрерывный и длительный характер действия, функции отражают существенные черты явления (в нашем слу-
© Свистунова Л. Ю., 2013
чае - парламентских слушаний) и их предназначение. Заметим, что функциональный подход к исследованию парламентских слушаний раскрывает аспекты не только внутренней структуры (деятельности депутатов в ходе проведения парламентских слушаний), но и внешних взаимодействий (например, в парламентских слушаниях с участием должностных лиц иных органов государственной власти или представителей гражданского общества). Именно функциональный подход позволяет рассмотреть парламентские слушания с точки зрения их целесообразности и эффективности, а также выявить основные направления совершенствования парламентских слушаний как одной из организационно-правовых форм работы парламента.
Исходя из положений современного структурно-функционального анализа, необходимо помнить, что «функция обусловливается, порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа»1. Следовательно, функция государственного органа рассматривается как определенное направление деятельности, в рамках которого выделяют конкретные виды деятельности.
Законодательный (представительный) орган осуществляет возложенные на него функции в соответствии с компетенцией, которой он наделен. Эти функции законодательного (представительного) органа реализуются посредством существования конкретных форм деятельности, с использованием предусмотренных законом правовых средств. Каждая организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа реализует собственные функции, обусловленные ее назначением. Через функции парламентских слушаний раскрывается их роль в качестве организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа власти и реализуется компетенция данного органа.
Необходимо отметить, что парламентские слушания как организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа реализуют все функции самого парламента (представительную, законодательную, контрольную). С другой стороны, функциональная характеристика парламентских слушаний отличается многообразием их видов.
Исходя из целей и назначения функций парламентских слушаний, помимо представительской, законодательной и контрольной, можно выделить следующие их функции: аналитическую (эвристическую), прогностическую (программно-координационную), организационную, общественно-
1 Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. С. 69.
157
политическую, коммуникативную, ориентационную (информационную), инновационную.
В зависимости от того, на какую сферу общественной и государственной жизни направлено воздействие законодательного (представительного) органа в ходе проведения парламентских слушаний, функции делятся на внешние и внутренние.
К внешним функциям, по нашему мнению, всегда относятся представительская, инновационная, ориентационная, контрольная, к внутренним - законотворческая, аналитическая, общественно-политическая. Остальные функции парламентских слушаний выступают внешними или внутренними в зависимости от предмета слушаний, состава приглашенных лиц и принятых по итогам парламентских слушаний рекомендаций (например, в адрес Г осударственной Думы РФ или иного государственного органа эти рекомендации были направлены).
Аппарат комитета законодательного (представительного) органа осуществляет правовое, организационное, информационное, документационное обеспечение подготовки и проведения парламентских слушаний, готовит и рассылает необходимые для участников слушаний и приглашенных лиц материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов. Таким образом, организационная функция может выступать как внутренняя (подготовка плана мероприятий, проводимых комитетом), так и внешняя (рассылка документации приглашенным на слушания лицам). В частности, в ходе проведения парламентских слушаний на тему «Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров»2, организованных 23 сентября 2010 г. Комитетом Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, организационная функция была реализована и как внешняя, и как внутренняя. В слушаниях приняли участие не только депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и представители лесного бизнеса, специализированных научных и общественных организаций (в этом реализована внешняя организационная функция). Внутренняя организационная функция реализовалась на подготовительной стадии проведения парламентских слушаний - подготовке до-
2 Информационно-аналитический бюллетень Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ИАБ). 2010г. № 2 (осенняя сессия).
158
кументов, статистических отчетов. Заметим, что внутренняя организационная функция реализуется в любых парламентских слушаниях комитетом - организатором, поэтому она является универсальной.
В рассматриваемых слушаниях в полной мере была реализована также прогностическая функция как внешняя. Проанализировав возможные направления совершенствования правового регулирования охраны лесов от пожаров, участники парламентских слушаний рекомендовали Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в Правила пожарной безопасности, в части установления полного запрета на выжигание сухой травы в лесах и на землях, примыкающих к лесам; при определении основных параметров проекта федерального бюджета увеличить бюджетные ассигнования по подразделу «Лесное хозяйство» в части обеспечения пожарной безопасности в лесах.
Для иллюстрации внутренних и внешних функций, реализуемых в ходе проведения парламентских слушаний, приведем следующий пример: 10 февраля 2011 г. были проведены парламентские слушания на тему «Формирование семейных ценностей у молодежи. Нормативно-правовые аспекты»3. В работе парламентских слушаний приняли участие депутаты Государственной думы, представители Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ, Министерства образования и науки РФ, Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, Председатель Синодального отдела по взаимоотношениям церкви и общества, представители молодёжных общественных объединений. Как видно из перечня участников, организационная и коммуникативная функции проявились в данных слушаниях и как внутренние, и как внешние. В ходе проведения парламентских слушаний на основе свободного и всестороннего обсуждения проблемы морального и нравственного развития российской молодежи была реализована не только коммуникативная (она реализуется в любых мероприятиях законодательного (представительного) органа), но и прогностическая функция парламентских слушаний как внешняя (координация деятельности различных государственных и общественных структур в целях формирования семейных ценностей у молодежи). Участниками отмечалось, что в настоящее время общество, включая молодое поколение, продолжает находиться в состоянии духовно-нравственного кризиса, который необходимо преодолеть. Неслучайно в Послании Президента Россий-
3 Информационно-аналитический бюллетень Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ИАБ). 2011г. № 1 (осенняя сессия).
159
ской Федерации Д.А. Медведева к Федеральному собранию Российской Федерации (30 ноября 2010 г.) было отмечено: «Нам не должно быть стыдно за то, какую страну мы передадим нашим детям и внукам, но не менее важно, в каких руках будет находиться судьба России. Это задача номер один для всех нас»4. В этом проявилась ориентационная функция данных слушаний, которая в дальнейшем получила свое развитие в рекомендациях, принятых по итогам парламентских слушаний.
Аналитическая (эвристическая) функция была реализована в подробных статистических отчетах, представленных Федеральной службой государственной статистики (Росстат): более 70 % разводов приходится на молодые семьи. Ежегодно рассматривается около 35 тыс. заявлений о лишении родительских прав. На основе данных, представленных в отчетах, были сформулированы конкретные положения рекомендаций в адрес законодательных (внутренняя прогностическая функция) и исполнительных органов государственной власти (внешняя прогностическая функция). Например, Государственной думе, Комитету по делам молодежи с целью совершенствования законодательства в сфере молодёжной и семейной политики провести мониторинг законодательной базы по данному вопросу, подготовить и внести изменения в Семейный кодекс РФ по усложнению процедуры развода молодой семьи, состоящей в браке менее трёх лет; Правительству Российской Федерации разработать и принять федеральную целевую программу «Молодёжь России» на 2011-2015 гг., предусмотрев в ней комплексные меры по гражданскому образованию, патриотическому воспитанию, поддержке молодых семей, молодых учёных и специалистов, стимулированию рождаемости; Министерству спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации было поручено подготовить и внести на рассмотрение Государственной думы проект федерального закона «О государственной поддержке молодых семей в Российской Федерации». По нашему мнению, в данных рекомендациях была реализована и законотворческая функция. Хотя предметом парламентских слушаний не являлся конкретный законопроект, в ходе обсуждения была предложена конкретная законотворческая инициатива: усложнение процедуры развода молодой семьи, состоящей в браке менее трёх лет. Полагаем, что данный пример наглядно показывает необходимость проведения многофункциональных слушаний в целях повышения качества деятельности законодательного (представительного) органа.
4 URL:http://kremlin.ru/news/9637.
Инновационная функция в данных слушаниях была реализована направлением в адрес Министерства связей и массовых коммуникаций Российской Федерации - обеспечить стимулирование и государственную поддержку производства печатной, кино-, видео- и аудиопродукции, способствующей формированию и защите нравственности молодого поколения на основе традиционных семейных ценностей российского общества.
Таким образом, в ходе проведения парламентских слушаний как одной из основных организационно-правовых форм деятельности парламента реализуются как функции законодательного (представительного) органа государственной власти, так и собственные функции, направленные на достижение главной цели: выявления в ходе публичного, всестороннего обсуждения позиций и мнений участников слушаний для последующего решения вопросов компетенции законодательного (представительного) органа.
