CC BY
97
УДК 342.51:35.08
Т. Є. Кагановська,
д-р юрид. наук, доцент Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна
ФУНКЦІЇ Й МЕТОДИ У СТРУКТУРІ КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
У статті розглянуто умови ефективності й перспективи кадрового забезпечення органів державного управління на прикладі функцій і методів як його правової бази. Наведено існуючі класифікації функцій і методів у структурі комплектування цих органів, роз’яснюється їх місце в адміністративно-правовому регулюванні.
Ключові слова: функція, метод, кадрове забезпечення, органи державного управління, державна служба, правове регулювання.
Оптимальність функціонування системи державного управління знаходиться у прямій залежності від того, наскільки ефективно, з урахуванням перспектив розвитку здійснюється кадрове забезпечення його органів. Від якості комплектування державних службовців залежить забезпечення не лише сьогодення України, а й її майбуття.
Функції - це спеціальні напрямки діяльності органу державної влади, його кадрової служби з реалізації цілей, завдань і принципів кадрової політики; це сукупність напрямів, форм і технологій роботи з персоналом. Правомірно виділяти функції універсальні, придатні для будь-якого процесу управління останнім, і специфічні, що стосуються кадрових служб державних органів, їх управлінського впливу на персонал.
До перших (управління персоналом) можемо віднести прогнозування, регулювання, координацію, аналіз, контроль, мотивацію персоналу.
До других належать нижченаведені функції кадрового забезпечення в системі державного управління:
1. Адміністративна, яка віддзеркалює діяльність органів управління на засадах законодавства в галузі праці й нормативних актів, що регламентують державну службу. Її зміст становлять дії, пов’язані з веденням штату і штатного розпису: прийом, звільнення, пересування кадрів, дотримання трудового й соціального законодавства.
2. Планування, на підставі якої формується потреба в кадрах державної служби. Змістом цієї функції є оцінка наявного кадрового складу, з’ясування необхідності в них у майбутньому. Вона передбачає наявність планів, прогнозів, програм.
3. Соціальна, вимагає визначення рівнів грошового утримання, соціальних гарантій і пільг державних службовців, зі створенням умов, що спонукають співробітників до активної службової діяльності.
4. Підвищення якості службової діяльності включає розроблення й реалізацію пропозицій з удосконалення організації праці (її обсягу і змісту) за організаційними змінами у структурних підрозділах. Завданням цієї функції є робота з персоналом на більш високому якісному рівні із застосуванням сучасних методик і технологій, а також організація навчання персоналу, включаючи питання підготовки й перепідготовки кадрів.
5. Виховна пов’язана зі зростанням вимог до особистості державного службовця, його моральних якостей, уміння виконувати завдання, покладені на державні органи в громадянському суспільстві.
6. Інформаційно-аналітична дозволяє своєчасно забезпечувати суб’єктів управління персоналом потрібною інформацією й аналітичними матеріалами про існуючі кадрові процеси й кадрові відносини в соціумі.
Отже, під функціями кадрового забезпечення державного управління розуміються окремі напрямки роботи з кадрами (персоналом) органів державного управління. До таких функцій, на нашу думку, слід віднести:
- залучення (комплектування) органів державного управління висококваліфікованими, морально стійкими кадрами;
- вивчення й аналіз становища з відбору, розстановки, зміцнення і збереження професійних кадрів, навчання й виховання співробітників, опрацювання заходів з удосконалення цієї діяльності;
- запровадження новітніх методів і форм роботи з кадрами;
- вивчення ділових і моральних якостей державних службовців, створення резерву персоналу;
- проведення службового атестування державних службовців;
- планування потреб органів державного управління;
- організацію й реалізацію заходів щодо профілактики порушень законності в діяльності органів державного управління;
- організацію ведення обліків порушень законності й надзвичайних подій серед особового складу, аналіз та узагальнення такої інформації;
- організацію роботи наставників у середовищі молодих працівників;
- вирішення соціально-побутових проблем працівників, питань надання встановлених чинним законодавством пільг і допоміг.
Головною функцією кадрового забезпечення державного управління є залучення кадрів, що дає можливість добирати найбільш висококваліфікованих фахівців. Ця функція є провідним складником кадрового забезпечення, який безпосередньо впливає на майбутній потенціал державної служби, адже від цього залежить якість державного управління. Зазначимо, що на сьогодні залучення кадрів спрямовано на укомплектацію державної служби фахівцями, які мають відповідні знання, навички. При цьому їх професійні можливості не прогнозуються, що зумовлено тим, що головна мета процесу залучення - це отримання відповідного результату від діяльності претендента, адже доволі складно визначити наперед, чи буде він працювати ефективно.
Одним з доволі поширених способів залучення працівників на державну службу в Україні є публікації в засобах масової інформації оголошень щодо відкриття вакансії й основних вимог до фахівця. Відповідно до Типового порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 15 березня 2012 р. за N° 43 (набрання чинності відбудеться 1 серпня 2014 р. - Т. К.) [11], основним шляхом залучення фахівців на державну службу є публікація в пресі оголошення державного органу про проведення конкурсу або поширення його через інші засоби масової інформації.
В управлінській практиці кадрового забезпечення державного управління методи виступають взаємодоповнюючими вимогами в роботі з персоналом державної служби. За загальною класифікацією їх можна розподілити на: (а) економічні, покликані стимулювати діяльність персоналу, підвищувати матеріальну заінтересованість в ефективності роботи; (б) соціально-психологічні, впливаючі на свідомість і поведінку службовців з метою формування у них ініціативи створення ділової обстановки у трудових колективах; (в) правові, що ґрунтуються на регулюючій ролі правових норм, установлених для певних видів діяльності, при керівництві або у службовій діяльності.
Особливе місце в кадрово-управлінській діяльності посідають адміністративні методи, що містять способи, прийоми й дії прямого й обов’язкового визначення поведінки й діяльності людей з боку відповідних державних органів. З-поміж них вирізняють імперативний і диспозитивний - загальні методи, характерні для всіх галузей права, особливість яких полягає у їх пріоритетності у справі регулювання управлінських суспільних відносин у сфері кадрового забезпечення органів державного управління.
Основним для адміністративного права був і залишається імперативний метод як метод владних приписів, коли в об’єкта управління немає вибору варіанта поведінки і він повинен діяти лише так, як йому наказано. Разом із цим необхідно відзначити, що цей метод постійно, так би мовити, «віддає» частину свого впливу методу диспозитивному, який метод характеризується тим, що об’єкт управління має певну свободу вибору варіанта поведінки з урахуванням зі своїх інтересів.
Зазначені методи реалізуються шляхом:
а) використання приписів, що становить собою прямий обов’язок учиняти певні дії, як-от процедура конкурсного відбору, атестація тощо;
б) установлення заборон як прямий обов’язок не вчиняти певних дій, провокуючих конфлікт інтересів і корупційні діяння, а також заборона отримувати подарунки;
в) надання дозволів як право здійснювати певні дії на власний розсуд, право на професійний розвиток і кар’єрне зростання. Цей метод діяльності може бути використаний службовцями в межах здійснення ними управлінської діяльності, коли вибір того чи іншого варіанта управлінської поведінки визначатиме ефективність усієї адміністративної роботи;
г) можливого вибору одного з варіантів належної поведінки, передбачених в адміністративно -правовій нормі. У цьому випадку державний службовець може обрати на свій розсуд, але в суворій відповідності з закону один з декількох методів чи одну з форм діяльності.
Крім загальних методів правового регулювання кадровому забезпеченню притаманні й методи спеціальні - субординації, координації, реординації, стимулювання. Метод субординації - один з провідних в адміністративно-правовому регулюванні, без застосування якого в упорядкуванні суспільних відносин
неможливо налагодити чітку життєдіяльну систему управління. За його допомогою у відносинах між керованим об’єктом і керівним суб’єктом закріплюється положення підлеглості. Досить важливе місце в адміністративно-правовому регулюванні посідає метод координації, що полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між декількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети. Відносно новим є метод реординації, що полягає в тому, що керованому об’єкту надається право вимагати від керівного суб’єкта створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, організаційних, фінансових).
Аналіз літератури з питань управління персоналом організації дозволяє виділити методи залучення кадрів на державну службу: (а) активні - коли здійснюється пошук працівників через засоби масової інформації, центри зайнятості тощо й (б) пасивні - коли люди самі шукають собі роботу і серед цієї маси обираються відповідні фахівці [10, с. 55; 14].
Одними з основних методів підвищення ефективності кадрового забезпечення державного управління можуть стати: (а) додаткові функціональні навантаження за окрему оплату, (б) перерозподіл завдань, (в) внутрішній конкурс, (г) суміщення посад і (д) ротація кадрів. Кожен із цих методів має свої переваги. Наприклад, суміщення професій надає кадровій службі можливості краще оцінити людину з точки зору виконання як своїх звичайних функціональних обов’язків, так і нових функцій. У той же час суміщення дозволяє спеціалістові оцінити свої майбутні посадові обов’язки й порівняти їх зі своїм власним потенціалом [Див.: 1; 4; 10; 12-14].
Метод ротації кадрів на державній службі може реалізовуватися шляхом періодичного планового переведення працівників з однієї посади державної служби на іншу в межах однієї підгрупи посад, якщо інше не передбачено законом. Цей метод знайшов закріплення в п. 6 ст. 32 нової редакції Закону України «Про державну службу» № 4050-УІ від 17 листопада 2011 р. (набрання чинності відбудеться 1 січня 2014 р. - Т. К.).
Досить ефективним, з нашого погляду, є залучення до державної служби випускників, які закінчили вищі навчальні заклади за відповідною спеціальністю, проходили виробничу практику в органах виконавчої влади, займалися проблемами, що будуть вирішуватися (приміром, написання курсових і дипломних робіт за темою, що безпосередньо стосується майбутньої діяльності).
Визначимо, що залучення осіб на державну службу має свої особливості. Посади держслужбовців поділяються на політичні, адміністративні й патронатні. Ступінь відповідальності по кожній з них має різні аспекти. Так, у процесі залучення персоналу на посади, віднесені до патронатних, можна користуватися опосередкованими методами - через посередників, оскільки ці фахівці займаються виконанням (реалізацією, супроводженням) наказів, розпоряджень керівника органу виконавчої влади, а до їх функціональних обов’язків формування політики в певній галузі не входить. Тому цей метод у такому випадку заощадить час кадровій службі [5]. Принципи й механізми формування окремих специфічних видів державної служби (наприклад, «силових міністерств», правоохоронних органів, митниці) мають суттєві особливості. У цих відомствах діє система контрактів, постійно і для всіх застосовуються атестація, професійне тестування [3].
Порядок відбору кадрів на державну службу ґрунтується на положеннях Конституції, Закону України «Про державну службу» (втратить чинність 1 січня 2014 р. - Т. К.), Положенні про роботу з кадрами в центральних та місцевих органах державної виконавчої влади, інших нормативних документів, що закріплюють правила й порядок відбору і прийому на роботу державних службовців, їх переміщення, організацію атестації, роботу з резервом кадрів тощо [Див.: 6; 9; 11].
О. А. Воронько зазначає, що необхідною передумовою успішного кадрового забезпечення державного управління повинні стати: (а) активізація профорієнтації з боку органів виконавчої влади,
(б) урахування цими органами порівняння можливостей внутрішнього й зовнішнього залучення працівників,
(в) врахування профілю відповідних вакансій, (г) знання вимог до вакантних посад, (д) глибокий об’єктивний аналіз заяв, усіх пропозицій, що надійшли, особових справ претендентів, (е) продумана організація підготовки і проведення засідань конкурсної комісії [2, с. 45].
Відповідно до Типового порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби добір на посади державних службовців в Україні відбувається декількома етапами:
1) утворюється конкурсна комісія для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад;
2) оголошення державного органу про проведення конкурсу публікується в пресі або поширюється через інші засоби масової інформації;
3) від осіб, які бажають узяти участь у конкурсі, приймаються документи, їх попередньо розглядають на відповідність установленим кваліфікаційним вимогам до певного рівня посади;
4) кадрова служба державного органу перевіряє подані документи на відповідність їх установленим вимогам, передбаченим для кандидатів на посаду державного службовця;
5) відбираються кандидати після проведення іспиту, порядок якого регламентується наказом Головдержслужби від 8 липня 2011 р. за № 164, зареєстрованим Міністерством юстиції України 28 липня 2011 р. за № 930/19бб8 [8]);
6) на підставі розгляду поданих документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, конкурсна комісія на своєму засіданні відбирає осіб для зайняття вакантних посад державних службовців [11].
Можна констатувати, що нині основним методом професійного відбору на державну службу є іспит кандидатів на заміщення вакантних посад. Однак за таких умов під час прийому на державну службу можна виявити лише знання державним службовцем законодавства України (зокрема Конституції, Законів України «Про державну службу» [6] і «Про засади запобігання і протидії корупції» [7]), а також приписів нормативно-правових актів з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного центрального органу виконавчої влади та його структурного підрозділу. При цьому моральний, культурний та управлінський потенціал державного службовця, звичайно ж, залишається поза увагою. Таким чином, можемо констатувати, що методи добору на державну службу на нинішньому етапі не відповідають потребам сьогодення, оскільки не виконують свого основного завдання - відбору належних кадрів.
Список літератури: І. Беляцкий Н. П. Управление персоналом: учеб. пособ. / Н. П. Беляцкий, С. С. Велесько, П. Ройш. - Мн.: Интерпрессервис, Экоперспектива, 2002. - 352 с. 2. Воронько О. А. Керівні кадри: державна політика та система управління: навч. посіб. / О. А. Воронько. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 15б с. 3. ОлуйкоВ. М. Кадрові процеси в державному управлінні України: стан і перспективи розвитку: дис. ... д-ра наук з держ. управління: 25.00.03. / Олуйко Віталій Миколайович. - К., 2005. - 424 с. 4. Основы управления персоналом: учебник / под ред. Б. М. Генкина. - М.: Высш. шк., 1996. - 383 с. 5. Пархоменко-Куцевіл О. І. Механізм формування кадрового потенціалу державної служби в Україні: дис. ... канд. наук з держ. управління: 25.00.03. / Пархоменко-Куцевіл Оксана Ігорівна. -Дніпропетровськ, 2005. - 19б с. б. Про державну службу: Закон України № 3723-XII від 16.12.1993 р. (втратить чинність 1 січня 2014 р.) [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3723-12/Dage. 7. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України № 3206-VI від 07.04.2011 p. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3206-17. S. Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців: наказ Голов. управління держ. служби України № 164 від 08.07.2011 р. (зареєстр. М-вом юстиції України 28.07.2011 р., № 930/19668) [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/z0930-11. 9. Про затвердження Програми підготовки та залучення молоді до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, створення умов для їх професійного зростання: пост. КМУ від 05.08.2009 р., № 813 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://www.uaDravo.net/akty/ministerstva-resolution/akt5qqtz5f.htm. І0. Роль підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців в удосконаленні державного управління // Вісн. держ. служби України. -1997. - № 4. - С. 54-59. ІІ. Типовий порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби: наказ Нац. агентства України з питань держслужби від 05.03.2012.. № 43 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0709-12. І2. Управление персоналом: учебник для вузов. - [2-е изд., перераб. и доп.] / под ред. Т. Ю. Базарова, Б. Л. Еремина. - М.: ЮНИТИ, 2002. - 560 с. ІЗ. Щекин Г. В. Организация и психология работы с кадрами управления: учеб.-метод. пособ. - [В 2-х ч. - Ч. I.] / Г. В. Щекин. - К.: МЗУУП, 1989. - 127 с. І4. Яцюк В. Удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні: організаційно-правовий аспект: дис. ... канд. наук з держ. управління: 25.00.03 / Яцюк Володимир Андрійович. - К., 2001. - 214 с.
ФУНКЦИИ И МЕТОДЫ В СТРУКТУРЕ КОНЦЕПТУАЛЬНОЙ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Кагановская Т. Е.
В статье рассмотрены условия эффективности и перспективы кадрового обеспечения органов государственного управления на примере функций и методов в качестве его правовой базы. Приведены существующие классификации функций и методов в структуре комплектования этих органов, разъясняется их место в административно-правовом регулировании.
Ключевые слова: функция, метод, кадровое обеспечение, органы государственного управления, государственная служба, правовое регулирование.
FUNCTIONS AND METHODS IN THE CONCEPTUAL FOUNDATIONS LEGAL REGULATION
STAFFING GOVERNMENT
Kaganovska T. E.
In this article the terms of Derformance and DrosDects of staffing government on the examDle functions and methods as its legal basis. given the existing classification of functions and methods in the structure of the acquisition of the administration. exDlained their Dosition in administrative and legal regulation.
Key words: function. method. staffing. government. Dublic service. legal regulation.
Надійшла до редакції 12.12.2012 р.
