CC BY
291
В. О. Тімашов, здобувач БЮРОКРАТИЗМ ЯК ЯВИЩЕ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
Розглянуто поняття бюрократизму в державному управлінні. Запропоновано шляхи вдосконалення управлінсько-адміністративної діяльності з метою усунення цього негативного явища.
Ключові слова: державне управління, бюрократизм, бюрократія, державна влада, державні службовці, державна служба.
Актуальність проблеми. Проблема бюрократизму завжди була в центрі уваги науковців. Свідчення цьому - численні спроби дослідити феномен бюрократії. Бюрократична проблематика є актуальною й сьогодні. Це підтверджують, зокрема, процеси реформування адміністративної системи у багатьох країнах світу.
Аналіз останніх джерел і публікацій. За часів Радянського Союзу ця проблема з наукової точки зору була чимось на кшталт табу. Її обговорювали на рівні газетних і журнальних публікацій і лише з кінця 80-х років минулого століття й донині помітний стійкий прогрес щодо розроблення та дослідження цього питання.
Метою статті є аналіз сутності феномена бюрократизму, його ролі та функцій у державно-правових інституціях, політичній та правовій системах, вивчення їх взаємозв’язку, визначення специфіки функціонування бюрократичного апарату, а також шляхів і механізмів протидії бюрократизму.
Виклад основного матеріалу. Термін «бюрократизм» у тлумачному словнику пояснюють як систему управління країною, котрій притаманна відірваність від народу і котра здійснюється кастою урядовців, що захищає інтереси пануючої верхівки [1, с. 111].
В значення слова «бюрократизм» у повсякденному житті вкладають розуміння «канцелярщини», коштовної адміністративної неефективності, обтяжливих процедур і байдужих до потреб громадян державних службовців.
У ситуації, коли безпосередній результат діяльності не впливає на становище посадових осіб, яким офіційно доручено відповідати за справи, зростає кількість скарг і заяв громадян з приводу неефективної діяльності органів виконавчої влади. Система стає ізольованою, вона працює сама на себе. У такий спосіб бюрократизм досягає бажаного: розривається зв’язок між результатами діяльності, становищем і доходами чиновництва.
Що сутності понять бюрократії та бюрократизму, слід відрізняти бюрократичний спосіб організації управління і власне бюрократизм. Сама по собі бюрократія не має негативного відтінку, який підсвідомо вкладається в це поняття, а являє собою структуру пірамідального типу: вершина - це керівник (посадова особа чи керівний орган), і далі униз - всі нижчі ланки. За умови, що кожна ланка сумлінно, швидко та якісно виконує свої функції, бюрократія - це ідеальна форма організації у межах будь-якої адміністративної чи керівної одиниці. На жаль, така практика майже відсутня. Що стосується бюрократизму, то за обсягом заподіяної ним шкоди його можна порівняти хіба що із забрудненням довкілля. Паперова тяганина, яка виникає внаслідок невиконання чи затягування виконання власних обов’язків, призводить до ступору в роботі цієї організації чи органу [2, с. 23].
На початку 90-х років XIX ст. німецький соціолог Макс Вебер (18641920) сформулював концепцію «раціональної бюрократії», яка стала основою для сучасного вивчення адміністративно-державного управління. Аналіз М. Вебера базувався на бюрократичній моделі Німеччини, в якій концепція раціональної бюрократії зводиться до таких положень:
- адміністративні установи організовані за принципом ієрархії;
- кожна установа має власну сферу компетенції;
- цивільних службовців призначають, а не вобирають на основі професійної кваліфікації за дипломами або результатами іспитів;
- цивільні службовці одержують заробітну плату відповідно до рангу;
- для цивільного службовця ця робота є професією чи, принаймні, основним заняттям;
- службовець не володіє установою, в якій працює;
- службовець підкоряється дисципліні та перебуває під контролем;
- зняття з посади ґрунтується на рішенні вищих інстанцій.
Відповідно до своєї теорії М. Вебер висловив думку, за якою
з утвердженням раціональної бюрократії вирішення поточних управлінських справ перейшло до компетентних і неупереджених виконавців згідно з установленими нормами і процедурами. Бюрократія визначалася як організація з пірамідальною структурою влади, котра використовує силу дії універсальних і деперсоніфікованих правил для підтримання цієї структури, приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління. Основа раціональної бюрократичної організації вбачалася передусім у деперсоніфікованості її функціонування. Водночас наголошувалось й на інших перевагах бюрократичної організації: точності, швидкості, стабільності, компетентності, наступності, єдності, чіткій субординації, зменшенні конфліктів, матеріальних і людських затрат [3, с. 138].
Оскільки державні службовці як представники бюрократичної системи не мають тих стимулів, за яких їхня оплата праці була б тісно пов’язана з кінцевим результатом роботи, вони прагнуть максимізувати масштаби своєї установи. Бюрократ конкурує з іншими чиновниками за одержання фондів.
У цьому разі ринкова конкуренція заміщується бюрократичною [4, с. 271]. При цьому й виникає поняття «бюрократизм», яке (про що вже йшлося) частково збігається з поняттям «бюрократія», але не є тотожним з ним. За своєю сутністю бюрократизм означає хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування літери інструкції, наказу над сутністю справи. Бюрократизм є такою формою здійснення влади, за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб’єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення справ.
За визначенням російського вченого А. Оболонського, «бюрократизм -це деструктивний, суспільно небезпечний ефект, що виникає в процесі
функціонування бюрократичної організації». Підміна бюрократії бюрократизмом виникає внаслідок багатьох причин, а саме:
- нераціональної побудови державного апарату;
- відсутності або слабкого правового регулювання процесів владних відносин і управління;
- низького рівня контролю за дотриманням установлених процедур;
- недостатньої професійної підготовки державних службовців.
У політичній площині бюрократизм означає надмірне розростання і безвідповідальність виконавчої влади; у соціальному аспекті - відчуження влади від народу; в організаційному - підміну змісту роботи формою; в морально-психологічному - деформацію ціннісних орієнтацій у носіїв бюрократичної свідомості.
Спроби контролювати бюрократичний апарат з метою недопущення бюрократизму ускладнюються корпоративністю як атрибутом бюрократичної організації. Усі, хто входить до складу адміністративних органів, об’єднуються між собою, але відокремлюються від суспільства. Тому перетворене на самоціль «входження» у владу суттєво деформує свідомість працівників апарату управління. За висловом лорда Ектона, «усяка влада псує людину, а абсолютна влада - псує абсолютно» [3, с. 141]. Поширюється термін «користолюбний бюрократизм», в основі якого лежить свідоме прагнення за рахунок ускладнення формальних вимог процедури одержати відповідні дивіденди, що в свою чергу призводить до виникнення скарг від громадян на органи влади.
Особливу увагу розробленню цієї проблеми приділяли такі українські і російські вчені, як В. Горбатенко, В. Граждан, В. Маслов, Т. Нестик,
A. Оболонський, В. Пугач, В. Скрипнюк, В. Смольков, В. Спиридонова,
B. Цвєтков та ін. Незважаючи на значну кількість робіт попереднику, в сучасних умовах реформування системи державної служби постала необхідність по-новому поглянути на феномен бюрократизму з метою розроблення засобів протидії цьому явищу.
Б. Литов обґрунтував тезу про те, що в перебігу реформування бюрократичної системи простежується певна закономірність, сутність якої полягає у тому, що приблизно один раз на 25 років починається реформа, потім проходить період ще в 25 років, упродовж якого зміцнюються результати реформ [5, с. 46]. Дійсно, бюрократичний апарат, в руках якого знаходиться більша частина реальної влади, за таких умов діятиме виключно у власних інтересах, що, ймовірніше за все, стане гальмом на шляху реформістських проваджень.
Бюрократія являє собою чітко встановлену адміністративну організацію, що складається з низки офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються за формальними правами і обов’язками, що визначають їх дії та відповідальність. Існування бюрократії як цілком дієздатної організації (спільності) людей породжує явище бюрократизму.
За визначенням В. Спиридонової, бюрократизм як явище - це, власне, перекладання власних зобов’язань на посадову особу, яка стоїть нижче за рангом, що створює суттєві труднощі на шляху їх виконання. Тобто, йдеться не про чіткі накази, інструкції чи просто допомогу в межах ділового етикету: весь обсяг необхідної роботи (не дійсно необхідної, а необхідної за внутрішніми, перекрученими процедурними чи іншими бюрократичними правилами) все більше перекладається на «простих виконавців», бюрократичні низи. По суті бюрократичні низи - це «середні шари» («середній клас»), тобто недостатньо привілейовані (хоча все ж таки привілейовані) службовці, для яких статус, спосіб життя (більше паразитичний, ніж суспільнокорисний) і привілеї бюрократичної верхівки стають першочерговим предметом прагнення [6, с. 22].
Розрізняючи поняття «бюрократія» і «бюрократизм», зазначимо, що перше слугує для визначення певної організації, системи роботи апарату управління («раціональна бюрократія» за М. Вебером), друге вживається в негативному значенні як групова монополія управлінців на функції управління і засоби влади («ірраціональна бюрократія»).
В. Цвєтков, наприклад, вважає, що на відміну від бюрократії бюрократизм - це історико-політичне явище, специфічна форма реалізації управлінської функції за умов монополізації виробництва і розподілу, певного відокремлення управління від власності і праці. Бюрократизм є відображенням в суспільній груповій, індивідуальній свідомості і поведінці сутнісних рис та особливостей функціонування бюрократії. У широкому розумінні це поняття вживається для позначення сукупності негативних явищ у діяльності апарату управління, що викликають негативну оцінку, тобто це дисфункція практичної реалізації завдань організаційних структур [7, с. 24].
Фактично між бюрократією і бюрократизмом відбувається процес бюрократизації - відрив управлінського апарату від потреб суспільства і поставлених перед ним першочергових цілей.
На погляд О. Оболонського, бюрократія являє собою соціальну верству, яка здійснює повсякденне управління державою, а бюрократизм - це «притаманна управлінцям соціальна хвороба» [8, с. 21].
В. Граждан стверджує, що бюрократизм пов’язаний із викривленим розумінням і здійсненням державної влади. Державне управління перероджується на бюрократизм тоді, коли починає замикатися на самому собі. Воно втрачає орієнтацію на завдання конкретних соціальних організацій, суспільства в цілому, натомість зосереджуючись на задоволенні власних потреб [9, с. 42].
Підсумовуючи викладене, зазначимо, що аналіз феномена бюрократії, як і бюрократизму, передбачає дослідження його історичної значущості, адже це явище до нашого часу пройшло тривалий шлях у своєму формуванні. Слід також підкреслити, що об’єктивне розуміння сутності бюрократії, її ролі та значення в суспільстві неможливе без знання її історичних джерел, того, в яких умовах вона виникала. З метою об’єктивного аналізу та оцінювання бюрократії треба чітко розмежовувати явища (і поняття) «бюрократія» та «бюрократизм». Взаємозалежність та семантична близькість цих понять (як було показано) зовсім не виключають певну відмінність між ними, наявність
специфічних ознак. Отже, бюрократія - це адміністративна система організації, що складається з низки офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов’язками, що визначають їх дії і відповідальність, тобто бюрократія як утворення на соціальному рівні, в якому завдяки власним повноваженням посадова особа діє у власних інтересах задля збагачення чи досягнення інших важливих цілей. А бюрократизм у свою чергу є похідним від бюрократії і являє собою реалізацію принципів, засад та методів бюрократії в конкретних випадках.
Досліджуючи проблему бюрократії як в історичному контексті, так і в умовах сьогодення, можна констатувати, що бюрократія як ієрархічна структура наділена суттєвими повноваженнями, зосереджує в собі майже всі реальні владні важелі. Така ситуація зумовлює зловживання посадовими особами щодо невиконання чи неналежного виконання власних обов’язків і створює перешкоди на шляху нормального функціонування суспільства, елімінує його основні цінності. Проблема бюрократії є нині актуальною не тільки для українського суспільства, а й для інших країн як Заходу, так і Сходу. За такої ситуації державно-правові інститути, органи управління, інші державні органи потребують реформування. На нашу думку, це може бути розроблення спеціального регулятивного законодавства, «антиреклама» бюрократії як явища, що принижує особистість, залучення до роботи молодих, перспективних кадрів.
У контексті переходу до ринкових відносин відбуваються якісні зміни в характері державного управління. Зменшується вплив його владно-примусового характеру. Домінуючими стають заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської думки і свідомості, почуття відповідальності та обов’язку.
В умовах незалежної України боротьба з бюрократизмом вимагає посилення демократичних засад суспільного життя, в кінцевому результаті -побудову громадського суспільства. Необхідно розробити комплекс заходів, який насправді гарантував би соціальний захист діяльності державних
службовців. Найголовнішим є те, що державний службовець має розглядатися не як приватний власник посади, а найманий працівник, що утримується коштом платників податків з метою задоволення спільних інтересів [3, с. 143].
Висновки. З бюрократизмом важко, але необхідно боротися. Це тривала, копітка і часом невдячна робота, оскільки вона потребує змін у суспільстві не тільки на вищих щаблях державного управління, а й у свідомості кожного державного службовця. Слід встановити жорсткий контроль за результатами і наслідками роботи державної служби. У цьому аспекті потрібно постійно проводити відкритий моніторинг чисельності та структури управлінського апарату, реформувати управлінські процедури шляхом їх спрощення, прозорості та зрозумілості. При цьому важливими засобами протидії поширенню бюрократизму мають стати розвинена досконала законодавча база, забезпечення законності, переорієнтація суспільної свідомості державних службовців. Нагальними складовими правового забезпечення державної служби є вдосконалення інститутів юридичної відповідальності державних службовців, встановлення гарантій їхнього правового становища. Ця проблема вимагає скоординованих, комплексних, узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального та фінансового права.
ЛІТЕРАТУРА
1. Тлумачний словник української мови: понад 12 500 статей (близько 40 000 слів) / за ред. д-ра філолог. наук, проф. В. С. Калашника. - X. : Прапор, 2002. - 992 с.
2. Вебер, М. Политика как призвание и профессия / М. Вебер / Філософія політики : хрестоматія : у 4 т. / авт. -упоряд. : В. П. Андрущенко. - К. : Знання України, 2003. - Т. 3.
3. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади : навч. посібник /
Н. Р. Нижник, С. Д. Дубенко, В. І. Мельниченко та ін. ; заг. ред. Н. Р. Нижник. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 164 с.
4. Державне управління : навч. посібник / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський,
А. Ю. Расіна, Л. Ю. Гордієнко ; за ред. А. Ф. Мельник. - К. : Знання-Прес, 2003. - 343 с.
5. Лытов, Б. Полезен ли нам зарубежный опыт? / Б. Лытов // Служба кадров. -2002. - № 2. - С. 12-18.
6. Спиридонова, В. И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье) /
В. И. Спиридонова - М. : ИФРАН, 1997. - 314 с.
7. Цвєтков, В. В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект) / В. В. Цвєтков - X. : Право, 1996. - 164 с.
8. Бюрократия и государство. Очерки / А. В. Оболенский - М. : Изд-во ИГиП РАН,
1996. - 70 с.
9. Граждан, В. Антибюрократическая революция: возможна ли она? / В. Граждан // Власть. - 2004. - № 10. - С. 40-47.
БЮРОКРАТИЗМ КАК ЯВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Тимашов В. А.
Рассмотрено понятие бюрократизма в государственном управлении. Предложены пути совершенствования управленческо-административной деятельности с целью устранения этого негативного явления.
Ключевые слова: государственное управление, бюрократизм, бюрократия,
государственная власть, государственные служащие, государственная служба.
BUREAUCRACY AS A PHENOMENON IN PUBLIC MANAGEMENT
^mashov V. A.
We consider the concept of bureaucracy in government. Novano proposed ways to improve management and administrative activities in order to eliminate this negative phenomenon.
Key words: public administration, bureaucracy, bureaucracy, government authorities, civil servants, civil service
