CC BY
184
дарственную службу. Оперативный и руководящий состав УВР, как правило, подвергается постоянной ротации; такие сотрудники служат на одном месте не более трех лет.
Кроме этого, в состав УВР входит Авиационный исследовательский центр (АИЦ) со штаб-квартирой в Дели. Этот центр создан первым руководителем УВР Рамешваром Натх Као в 1971 г., который убедил правительство создать АИЦ для ведения воздушной разведки4. В 1987 г., в дополнение к самолетам и вертолетам советского производства, АИЦ был усилен тремя самолетами «Гольстрим-3». Помимо фотографирования территории с больших высот и мониторинга границ, АИЦ отвечает также за радиоэлектронную борьбу: осуществляет радиоперехват, слежение и создание помех в системах связи5.
Хотя деятельность центра строго засекречена, в СМИ появилась информация о существовании пяти авиационных баз АИЦ: 1) Чарбатия в Катаке (штат Орисса); 2) в Чакрата возле Дехрадун на границе штатов Уттаранчал и Химачал-Прадеш; 3) возле Тинсукия (штат Ассам); 4) в делийском аэропорту Палам6; 5) в Фаркоте и на авиабазе в Айни в Таджикистане7.
В 2004 г. на основе Радиоисследовательского центра и сверхсекретной Национальной организации технических исследований (National Technical Research Organisation) в составе УВР был создан Национальный центр радиоэлектронной разведки (National Technical Intelligence Communications Centre (NTICC). Решение об этом было принято правительством страны еще в 2001 г., однако реализация его откладывалась из-за ведомственных разногласий между гражданскими и военными спецслужбами, претендовавшими на обладание указанным центром.
Новый центр, помимо УВР, был призван обслуживать Разведывательное бюро и образованное при ми-
нистерстве обороны Индии Агентство военной разведки (Defense Intelligence Agency (DIA).
Через эти организации добываемая NTICC информация поступает к политическому и военному руководству страны, а также направляется для ориентировки в органы федеральной и местной полиции и в другие заинтересованные структуры. Так, в 1999 г. на начальном этапе вторжения пакистанских войск и формирований исламских боевиков в индийскую часть Кашмира в районе Каргилл, УВР сумела наладить перехват переговоров по спутниковой телефонной связи между находившимися в Пекине начальником генштаба Вооруженных сил Пакистана генералом П. Мушаррафом (в последствии президентом этой страны) и его заместителем М. Азизом, остававшимся в Исламабаде.
1 См.: Research and Analysis Wing [RAW]. Intelligence. India // GlobalSecurity.org (26.04.2005) - http://www. globalsecurity.org/intell/world/india/raw.htm
2 См.: Research and Analysis Wing [RAW] // Federation of American Scientists (FAS). Intelligence Resource Program — http://www.fas.org/irp/world/india/raw/index.html; Sagarika Ghose. Spies Left Out...
3 См.: Hali, S.M. RAW at War..
4 См.: Hali, S.M. RAW at War-Genesis of Secret Agencies in Ancient India (RAW at War-II) // Defence Journal. — 1999. February-March — http://www.defencejournal.com/feb-mar99/ raw-at-war.htm.
5 См.: Isha Khan. RAW: An Instrument of Indian Power // Global Politician — 2006. June 08 — http://www.globalpolitician. com/articledes.asp?ID=2022&cid=6&sid=20.
6 См.: Chandan Nandy. Spy Planes Damaged // The Telegraph. 05.11.1999.
7 См.: Aviation Research Centre // Directory > Reference > Wikipedia — http://www.answers.com/topic/aviation-research-centre.
ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В. С. ЧЕТВЕРИКОВ,
доцент кафедры конституционного и административного права РГСУ, кандидат технических наук, доцент по кафедре административного права и научной организации
управления органами внутренних дел kafedra507@mail.ru
Аннотация. Исследуются функции государственного управления как фактор повышения эффективности функционирования системы исполнительной власти.
Ключевые слова: функция, государство, управление, актуальная проблема, эффективность, функционирование, глобализация, система, исполнительная власть, правовой механизм, правовые акты.
FUNCTION OF PUBLIC ADMINISTRATION AND LEGAL HGULATE IN ACTIVITIES OF EXECUTIYE POYER
V.S. CHETVERIKOV,
associate professor of the department of constitutional and administrative law at the Russian State Social University (RSSU), candidate of technical sciences, associate professor for the department of administrative law and scientific
organization of management of authorities of internal affairs
The summary. In this article the teaching is studied about the of the institute of public administration as one of basic elements of socio-legal system of functioning of public power.
Key words: function law, state, public administration, actual problem, purpose, task, function, system of management, legitimacy, globalization of security management, functioning, public power, socio-legal system, legal mechanism, subjects of law.
В юридической литературе можно столкнуться с различными определениями понятия «функция государства». Основные положения о функциях государства освещены в работах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельско-го, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Л.И. Спиридонова, Ю.Н. Старилова, В.Н. Хропаню-ка, Н.В. Черноголовкина и др.1
При рассмотрении понятия «функция государства», как правило, исходят из следующих позиций:
1) юридическое понимание категории «функция»;
2) установление сфер общественных отношений, которыми управляет государство;
3) выражение социально-классовой сущности государства;
4) раскрытие назначения функций в обществе;
5) определение законодательной базы, на основе которой должна осуществляться деятельность государства.
Исходя из этого, функциями государства можно назвать законодательно регламентированные, основные виды деятельности государства, выражающие его сущность и социальное назначение в обществе. Функции государства — категории объективные и их выявление предшествует разработке организационно-правовых форм государственных органов власти, способных эффективно их осуществлять. Конкретная реализация функций воплощается в жизнь с учетом сложившихся на данном историческом этапе социальных и политических условий и существующего политического режима.
Тем не менее, до сих пор отсутствует однозначное определение понятия функций государства из-за различного подхода к перечисленным выше позициям.
Наиболее точное, емкое определение функций государства дано Л.И. Спиридоновым: «Функции государства — это основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью и объединенными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества»2. Единственное уточнение следует сделать по поводу термина «направление деятельности», вместо него следует употреблять
более определенный термин «виды деятельности», так как направления деятельности характеризуют вектор направленности совокупности многих видов деятельности, например, внешняя или внутренняя деятельность.
Другой не менее важный вопрос, на котором сосредоточено внимание ученых, — вопрос о классификации функций государства, и их обоснования.
По поводу критериев классификации видов функций государства учеными высказываются различные точки зрения. Многие авторы вполне аргументировано обосновывают необходимость выделения только основных и не основных функций государства3. При этом под основными понимаются наиболее общие, важнейшие направления его деятельности, охватывающие ряд отдельных, однородных направлений государственной работы в определенный исторический период4, а под не основными подразумеваются относительно более узкие направления его деятельности, входящие в состав основных функций как элемент их внутренней структуры.
Можно согласиться с мнением М.Н. Марченко, утверждающим, что «данное представление об основных и не основных функциях государства... сохраняет свою общетеоретическую значимость и поныне»5.
Функция — широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. Ашсйо) — это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности.
По поводу соотношений понятий цели и функции весьма образно высказался Г.В. Атаманчук: «Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые — «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что»»6.
Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.
Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает
осуществление непрерывных взаимосвязанных действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к разрешению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечный результат.
Применительно к государственному управлению под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные направления властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. По мнению профессора А.П. Коренева, содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами. В функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления7. Некоторые авторы считают, что функции управления вытекают из задач, стоящих перед государственным органом8. Мы не можем согласиться с этим, потому, что функции имеют объективный характер, а задачи — субъективный и связаны с конкретными исполнителями и сроками их решения при осуществлении той или иной функции (вида деятельности).
По утверждению Г.В. Атаманчука, функция управления — это «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют»9. К функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.
Перечисленные функции в научной литературе, как правило, называют общими функциями управления, т.е., как точно заметил профессор Д.Н. Бахрах, «это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно специализированные виды административной деятельности вообще»10.
К общим функциям управления, как правило, относятся:
1) сбор и обработка (анализ) социальной информации;
2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;
5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей
и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.
Профессор К.С. Бельский к функциям государственного управления относит планирование, организацию, подбор кадров, распорядительство, координирование, составление бюджета, надзорно-контрольную функцию11.
Профессор Д.Н. Бахрах предлагает различать три группы общих функций:
1. ориентирования системы — прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, методического руководства;
2. обеспечения системы — кадрового, материально-технического, финансового, организационно-структурного, информационного, правоприменительного;
3. оперативного руководства системой — непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и
др.)12.
Указанная классификация, на наш взгляд, усложняет и без того непростой процесс организации управления. Поэтому каждый субъект государственного управления должен обладать необходимым объемом знаний теории организации управления, чтобы качественно осуществлять организацию управления в предметных и обеспечивающих видах деятельности.
Профессор Ю.Н. Старилов предлагает рассматривать функции управления как функции управленческого права (права управления) и как функции органов исполнительной власти (государственного управления). При этом он считает возможным несколько расширить и уточнить общие функции государственного управления, выделив следующие десять функций: информационное обеспечение деятельности государственных органов; прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления; планирование; организацию; распорядительство; руководство; координацию; контроль; регулирование; учет. Под руководством имеется в виду «установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов»; под регулированием — «использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. «Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных
субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений...»13.
Однако, регулирование системы государственного управления не идентично правовому регулированию, осуществляемому конкретной федеральной службой по отношению к организационно не подчиненным им субъектов права. При этом федеральные службы, находящиеся в подчинении федеральных министерств не вправе устанавливать требования и процедуры с целью, например, обеспечения безопасности; они осуществляют только надзор за соблюдением норм и правил безопасности и привлекают виновных к административной ответственности.
Необходимо также учитывать, что процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий. Основными стадиями управленческого цикла являются: выработка и принятие решения, организация исполнения решения, контроль за исполнением и подведение итогов.
Г.В. Атаманчук различает семь стадий управленческой деятельности:
1) анализ и оценка управленческой ситуации;
2) прогнозирование и моделирование необходимых и возможных действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации;
3) разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий;
4) обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий;
5) организация исполнения принятых решений (правовых и организационных);
6) контроль выполнения и оперативное информирование;
7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации14.
В целом такой подход можно взять за основу. Но возникает вопрос о роли объединяющей цели первой и седьмой стадии как единого цикла управления. На наш взгляд, следует определиться в главном: для чего мы совершаем действия по анализу и оценке управленческой ситуации, в том числе и новой ситуации? Наверное, нас заставляет совершать эти управленческие действия что-то очень важное. По сути нас не удовлетворяют результаты нашей управленческой деятельности; наши желания в этой области не совпадают с реальной действительностью, т.е. мы имеем реально на практике множество проблем, которые хотели бы преодолеть полностью или частично с помощью определенных управленческих решений. Следовательно, первая стадия управленческого цикла должна включать в себя выявление и осмысление актуальных проблем управления. Актуальными они являются как по приоритету (важности), либо становятся таковыми при наличии
знаний, опыта и необходимого ресурса для их разрешения. Следующие стадии — формулирование целей и постановка задач; подготовка и принятие управленческих решений, их правовое закрепление; организация исполнения управленческих решений, контроль и учет; корригирование управленческого решения и регулирования системы управления15. Новый цикл управленческого решения, развивающийся как бы по спирали, свидетельствует об использовании позитивных результатов ранее принятого управленческого решения в осуществлении регулирования системы управления. С учетом не решенных задач и изменения условий и факторов внешней среды функционирования, мы опять выявляем и осмысливаем актуальную проблему и цикл управления повторяется, но уже на качественно ином витке организации деятельности.
1 См., напр.: АлексеевС.С. Теория государства и права. М., 1985; Лившиц Р.З. Государство и право в современном мире // Теория права: новые идеи. Вып. 1. М., 1991. С. 13— 16; Теория государства и права: Учебник / Под ред. Г.Н. Ма-нова. М., 1994; Общая теория права и государства / Под ред.
B.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994; Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3; Мелехин А.В. Теория государства и права (две части). М., 2000.
2 См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М.,
1998. С. 40.
3 См., напр.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 134.
4 См., напр., определение основных функций государства в книге: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997.
C. 62—63.
5 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 92—93.
6 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004. С. 179.
7 См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х частях. Ч. I. М., 2000. С. 175.
8 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография. М.,
1999. С. 31.
9 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. С. 124; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: Экономика, 2000. С. 56.
10 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2002. С. 166.
11 См.: БельскийК.С. Феноменология административного права. 1995. С. 57—61.
12 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 167—168.
13 См.: СтариловЮ.Н. Указ. соч. С. 169—186.
14 См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 178.
15 См.: подробнее ЧетвериковВ.С. Указ. соч. С. 30—35.
