CC BY
253
ПРАВО
УДК 349.6
ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ОТРАЖЕНИЕ В НИХ БОРЬБЫ С СОВРЕМЕННЫМИ ГЛОБАЛЬНЫМИ ЭКОЛОГИЧЕСКИМИ ВЫЗОВАМИ ЧЕЛОВЕЧЕСТВУ
© Александр Вячеславович ЗАХАРОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой истории государства и права, e-mail: [email protected]
Статья посвящена исследованию современных функций российского государства и влиянию на них современных глобальных экологических вызовов человечеству. Автор анализирует различные подходы к понятию и значению функций государства, приводит различные классификации данных функций, а также исследует различные факторы, влияющие на содержание и реализацию функций. Особое внимание уделено исследованию экологической функции. Автор приходит к выводу, что наличие современных глобальных экологических вызовов человечеству усиливает влияние экологического фактора на содержание функций государства и предопределяет необходимость отражения в функциях государства борьбы с данными вызовами.
Ключевые слова: функции государства; современные глобальные экологические вызовы человечеству; экологическая функция; окружающая среда.
Термин «функция» имеет множество значений. Применительно к государству термин «функция», а вместе с ним и понятие, приобретает особенный смысл и значение.
Наиболее распространено понимание функции государства как основного (главного) направления его деятельности, в котором выражается сущность и социальное назначение государства. Так, Н.В. Черноголовкин отмечает: «Разумеется, отдельные определения функций государства имеют особенности и различия в частностях. Однако они совпадают в главном - в понимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства» [1, с. 7-8].
Из данной формулировки следует, что деятельность государства представляет собой определенные направления реализации политики государства. При этом при анализе функций любого государства необходимо выявлять не все направления его деятельности, а только такие из них, без которых данное государство на данном историческом этапе либо на всем протяжении своего развития обойтись не может. Таким образом, под-
черкивается, что термин «функция государства» обозначает лишь основные, главные направления деятельности государства, в которых проявляется его социальное назначение.
Понятие функции иногда ограничивается представлением об основных направлениях деятельности государства лишь по «управлению обществом» или, наоборот, расширяется за счет включения в их содержание «механизма государственного воздействия на развитие общественных процессов». При таком подходе в первом случае невольно упускается из поля зрения возможность и реальность воздействия государства на общественные отношения не только в плане управления обществом, но и в связи с управлением и регулированием экономики, его влиянием на международные экономические, политические и иные отношения. Во втором случае предпринимается ничем не оправданная попытка смешения функций государства в целом с функциями его механизма, нередко понимаемого как система государственных органов, как аппарат государства.
Наличие различных точек зрения и подходов к определению функций государства
является вполне естественным и понятным, имея в виду сложность и многогранность рассматриваемого понятия. В настоящее время весьма популярно следующее определение: «Функции государства - это основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами» [2, с. 98].
В различных источниках данное определение может встречаться в несколько интерпретированном виде, но основная идея сохранена.
В юридической науке существует множество классификаций функций государства:
1) в зависимости от важности и социальной значимости определенных направлений деятельности государства: основные и неосновные;
2) по сферам реализации общезначимых целей: внутренние и внешние;
3) по продолжительности действия: постоянные и временные;
4) по принципу разделения властей: законодательные (правотворческие), управленческие и судебные.
В разное время приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные его функции. В процессе исторического развития государства в его функциях происходят изменения: одни из них отпадают, другие - углубляются и видоизменяют свое содержание, третьи - возникают вновь. Но во всех случаях они обусловливаются свойственной определенной исторической эпохе экономической и социально-классовой структурой общества, сущностью государства и его социальным назначением. Поэтому функции конкретного государства должны рассматриваться с учетом его принадлежности к определенному типу государства.
Каждая функция имеет свое содержание, которое изменяется под влиянием различных факторов. Тесная связь функций государства с его сущностью и назначением означает, что в содержании функций любого общества присутствуют как классовые, так и общесоциальные начала.
Престиж государства, политической власти, их поддержка народом непосредственно зависят от демократического содержания
функций государства, умения и желания считаться и учитывать в своей деятельности многообразные интересы общества, опираться на общечеловеческие ценности.
На содержание функций оказывают большое влияние национальные аспекты. Это особенно характерно для многонациональных государств. В таких государствах их функции также имеют определенное национальное содержание, что связано с сохранением и развитием национальной культуры, национальных традиций, самобытности и т. д.
Среди факторов, воздействующих на функции государства, велико влияние научно-технического прогресса, оказывающего, по мнению Л.А. Морозовой, двойственное воздействие на деятельность государства: с одной стороны, государство должно способствовать развитию фундаментальной науки, разработке открытий и изобретений, а с другой - законодательно ограничивать негативные последствия от использования научных достижений [3, с. 99].
На функции государства воздействуют также процессы информатизации общества, создание общепланетарного информационного пространства. Развитие этих процессов диктуется потребностями формирования свободного общества, участием широкой общественности в управлении делами государства, необходимостью контроля и т. п.
Существование современных глобальных экологических вызовов человечеству также проявляется в различных факторах. Изучив многообразие подходов, сложившихся в юридической науке, мы предлагаем в качестве основных факторов, влияющих на функции государства в контексте исследуемой проблемы современных глобальных экологических вызовов человечеству, выделять: политический фактор (выражается, в первую очередь, в коренных политических изменениях в государственной и общественной жизни; нормативном закреплении научной экологической концепции как основы экологической политики государства и т. д.); международная обстановка (или внешнеполитический фактор); идеологический фактор (выразившийся, в т. ч. в распространении либеральных идей и переориентации граждан с позиции потребительского отношения к природе на охрану окружающей среды); состояние законодательства; экологический фактор.
В контексте исследуемой проблемы особое внимание уделим экологическому фактору.
Каждое государство обязано обеспечить реализацию права граждан на благоприятную для жизни окружающую среду. При этом состояние окружающей среды в условиях научно-технического прогресса приобретает, по существу, глобальный характер, поскольку речь идет о выживании человечества и сохранении цивилизации. В этой связи необходимо, в первую очередь, упомянуть именно современные глобальные экологические вызовы человечеству.
Экологический фактор оценивается по нескольким основным позициям:
А) Состояние окружающей среды и динамика ее изменения. В современных условиях учеными отмечается ухудшение состояния окружающей среды и констатация ее кризисности. Вопрос кризисности окружающей среды является важным и дискуссионным. Так, сложилось 3 основных позиции.
1. Современная экологическая ситуация представляет глобальный экологический кризис, который вскоре приведет к катастрофе (Н.Ф. Реймерс, Н.Н. Моисеев, Г.С. Голицын, В.А. Зубаков и т. д.).
2. Мир уже вступил в глобальную экологическую катастрофу (В.Г. Горшков, В.И. Да-нилов-Данильян, К.Я. Кондратьев, К.С. Лосев, В.П. Казначеев и др.).
3. Существуют лишь локальные экологические кризисы (С.Б. Лавров, Ю.П. Селиверстов и т. д.).
Состояние окружающей среды в России во второй половине 80-х гг. XX в. характеризовалось как кризисное, что нашло отражение в законодательстве, например, в Приказе Минприроды РФ от 16 ноября 1993 г. № 228 «О разработке механизмов природопользования и вывода территорий из экологического кризиса», Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 4 апреля 1991 г. «О политическом и социально-экономическом положении в РСФСР и мерах по выходу из кризиса».
Ухудшение окружающей среды и развитие ее кризисности объяснялось Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» такими причинами, как:
- отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны природы и рационального использования природных ресурсов;
- просчеты и ошибки в определении главных задач в области охраны природы и использования природных ресурсов;
- развитие производительных сил в различных регионах страны без должного учета экологических последствий и проведения единой природоохранной политики;
- дублирование деятельности различными государственными органами, осуществлявшими контроль за состоянием окружающей среды, их неэффективная работа, принятие управленческих решений исходя из ведомственных и местнических интересов и субъективистских подходов;
- раздробленность природоохранных функций в существовавшей системе управления природопользованием, несоответствие современным требованиям хозяйствования, что явилось серьезным фактором, сдерживающим интенсификацию производства в условиях растущей взаимозависимости между состоянием окружающей среды и развитием экономики;
- недооценивание экономических методов управления;
- разрыв между научными достижениями и практической деятельностью, вследствие чего не учитывались достижения научно-технического прогресса (недостаточно внедрялись малоотходные и безотходные технологические процессы, комбинированные производства, обеспечивающие полное, комплексное использование природных ресурсов, сырья и материалов и т. п.);
- отсутствовала целостная система природоохранных нормативов;
- существование остаточного принципа выделения материальных и финансовых ресурсов на реализацию задач охраны природы;
- низкая исполнительская дисциплина по осуществлению природоохранных мероприятий [4].
Б) Исчерпаемость природных ресурсов и разрушение экосистем. Как замечает А.Г. Бусыгин, «если в 1900 г. естественные экосистемы были нарушены на 20 % суши, то к концу XX в. они разрушены на 63 % суши, и человек все активнее вторгается в естественные экосистемы океана, разрушая их, в пер-
вую очередь, в полузамкнутых морях и в прибрежной зоне» [5, с. 44].
К основным причинам разрушения экосистем и истощения природных ресурсов ряд авторов относят:
- загрязнение окружающей среды превышает возможности биосферы к самоочищению и саморегуляции;
- емкость природной среды не позволяет перерабатывать все отходы хозяйственной деятельности человека, накопление которых создает угрозу глобального загрязнения окружающей среды и деградации естественных систем;
- накопительный характер вредных воздействий на экологические системы. Результаты разрушительной деятельности людей часто имеют долговременные последствия, которые не прослеживаются одним поколением. Кроме того, воздействие на природу в одном регионе может сказываться в отдаленных от этого региона местах. Это создает ложное представление о безвредности той или иной деятельности [6, с. 486].
Угроза исчерпаемости природных ресурсов заставляет активизировать государственную политику в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
В) Оценка экологических проблем как санитарных. Это означает, что при регулировании охраны природных ресурсов учитываются преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Основной акцент делается на установление и соблюдение нормативов качества окружающей среды (что осуществлялось в рамках санитарного законодательства). Данный подход был в большей степени характерен для советского периода развития нашего государства.
Наличие современных глобальных экологических вызовов человечеству как наиболее опасных явлений современности усиливает влияние экологического фактора на содержание функций государства и предопределяет необходимость отражения в функциях государства борьбы с данными вызовами.
В соответствии с этим все функции государства необходимо разделить на 2 группы.
1. Функции государства, затрагивающие борьбу с современными глобальными экологическими вызовами человечеству. Как пра-
вило, эти функции создают общие условия для подобной борьбы. К таким функциям относятся: экономическая; налогообложения; социальной защиты; культурная; правовая; функция интеграции России в мировую экономику; функция внешнеэкономического сотрудничества и широкого привлечения иностранных инвестиций и др.
Так, например, экономическая функция государства зависит от того, осуществляется ли она в условиях распределительной или рыночной экономики. В условиях распределительной экономики, господства государственной собственности государство монопольно регулирует экономические отношения, непосредственно определяя объемы производства, товарооборота, распределения ресурсов, устанавливая строго централизованную систему управления экономикой. При рыночных отношениях, свободе предпринимательской деятельности, многообразии и равенстве всех форм собственности, добросовестной конкуренции экономика развивается преимущественно на основе самоуправления, дополненного целенаправленным регулированием со стороны государства. В любом случае в рамках экономической функции обеспечивается согласование экономических и экологических интересов, создается экономическая основа для осуществления планомерной борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.
Социальная функция призвана обеспечивать удовлетворение социальных потребностей людей, поддержания необходимого уровня жизни населения, обеспечению надлежащих условий труда, быта, в т. ч. на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан, что предполагает борьбу с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.
Функция налогообложения также важна, ввиду того, что налоги используют в качестве инструмента экономической, социальной, экологической и любой иной политики. Реализация мер по борьбе с современными глобальными экологическими вызовами человечеству осуществляется, в т. ч. и за счет бюджета государства, формируемого из налогов.
Культурная функция государства направлена на создание условий для удовлетворения культурных потребностей населения, на приобщение их к достижениям мировой культуры, возможности самореализации. Экологическая культура является частью общей культуры и ее развитие необходимо в целях борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.
Правовая функция государства включает в себя обеспечение правопорядка, установление правовых норм, которые регулируют общественные отношения и поведение граждан, охрану общественного строя. Нормы права закрепляют права и обязанности граждан и государственных органов в области охраны окружающей среды, устанавливают правовой режим природопользования, определяют экологические требования, условия и порядок использования природных ресурсов, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, нерациональное природопользование, что способствует устранению причин современных глобальных экологических вызовов человечеству, а также условий и факторов их порождающих.
2. Функции, в которых борьба с современными глобальными экологическими вызовами человечеству отражаются непосредственно:
- обеспечение безопасности. Данная функция предполагает обязанность государства обеспечить национальную безопасность, одной из составляющих которой является экологическая безопасность. Современные глобальные экологические вызовы человечеству являются прямой угрозой экологической безопасности, следовательно, борьба с ними является непосредственной задачей в рамках данной функции;
- функция совместного разрешения с другими государствами глобальных энергетических, экологических, демографических и иных проблем современности. Осознавая реальность угрозы для жизни человека современных глобальных экологических вызовов человечеству и необходимость сотрудничества при их устранении, все развитые демократические государства принимают согласованные меры по охране окружающей среды. Большую роль в международном сотрудничестве государств по вопросам охраны окружающей среды играют ООН, а также Все-
мирная организация здравоохранения, Международное агентство по атомной энергии, Межправительственная океанографическая комиссия и другие международные специализированные учреждения и т. д.;
- экологическая функция, являющаяся сравнительно новой для государства, необходимость которой обусловлена, в первую очередь, негативными последствиями хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.
В юридической литературе встречаются различные точки зрения на понятие экологической функции государства, но существование самой экологической функции вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с этой нормой любой субъект, осуществляющий использование природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды. С учетом значимости природы в общественном развитии как основы жизни и деятельности человека, а также с учетом сущности государства как политического суверена и субъекта права обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды - задача не только при-родопользователя, но и государства.
Функции государства обусловливаются объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В Российской Федерации эта потребность связана с необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды. С учетом тенденции ухудшения состояния окружающей среды в мире в целом, и в России, в частности, такая потребность еще более важна. Даже при создании благоприятной окружающей среды необходимо будет поддерживать ее в таком состоянии. Не случайно Р.Х. Гиззатуллин в качестве основания существования функции государства называет признание самим государством необходимости осуществления действий, направленных на решение экологических проблем [7].
По мнению Н.Д. Вершило, экологическая функция должна быть не только одной
из приоритетных функций, но и основополагающей, т. к. она призвана оказывать влияние на другие функции государства и в конечном итоге сохранить окружающую природную среду для настоящих и будущих поколений [8, с. 11].
Изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте показывает, что экологическая функция не является функцией лишь современного государства. Функции государства - категория объективная как по содержанию, так и по методам осуществления. Чтобы существовать и эффективно развиваться в соответствии с целями и задачами этого развития, государство должно осуществлять общественно значимую деятельность в конкретных направлениях. Потребность в осуществлении экологической функции государства появляется тогда, когда возникает общественная потребность или потребность классов, отдельных социальных групп в решении задач природопользования и охраны окружающей среды. При этом важно иметь в виду динамику ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления. Содержание функции определяется практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Она была второстепенной и несамостоятельной функцией. Однако на современном этапе экологическая функция становится основополагающей, она находится в тесном контакте со всеми иными функциями государства.
Экологическая функция государства -это деятельность государства, направленная на охрану, воспроизводство и оздоровление окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, охрану и защиту экологических прав человека [9, с. 44].
Осуществление функции есть не что иное, как практическая деятельность по решению определенных общих задач, стоящих перед обществом и государством. Хотя экологическая функция российского государства характеризуется как основная и постоянная, но, судя по состоянию окружающей среды в
стране и наличию современных экологических вызовов человечеству, она недостаточно эффективно реализуется. Поэтому, наряду с выделением экологической функции в качестве самостоятельной и основной, для ее оценки с точки зрения эффективности важно выработать и использовать соответствующие критерии.
Наиболее приемлемым представляется критерий обеспечения государством соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду. Достижение этой задачи экологической функции любого государства напрямую связано с устранением современных глобальных экологических вызовов человечеству.
Таким образом, борьба с современными глобальными экологическими вызовами человечеству является одной из задач экологической функции любого государства. Достижение этой задачи обеспечивается:
- закреплением благоприятности как критерия окружающей среды. Достижение благоприятного состояния окружающей среды предполагает устранение и предупреждение различного рода экологических угроз, проблем, в т. ч. и современных глобальных экологических вызовов человечеству;
- совершенствованием законодательства. Как мы отмечали ранее, одной их причин возникновения современных глобальных экологических вызовов человечеству является несовершенство экологического законодательства. Его пробельность и коллизион-ность создает условия для возникновения и распространения подобных вызовов;
- согласованием экологических и экономических интересов. Противоречие именно этих интересов является источником современных экологических вызовов человечеству. Главное назначение экологической функции государства выражается в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека природную среду. Возникновение крупного машинного производства открыло широкие возможности для удовлетворения потребностей человека. Все его современное материальное богатство основано на постоянно совершенствующейся научно-
технической базе. С самого начала индустриальной эпохи ей были присущи черты, содержащие в себе зародыши будущих негативных последствий: расточительное использование сырьевых и энергетических ресурсов, загрязнение почвы, атмосферы, рек и морей промышленными отходами. Противоречия между обществом и природой в настоящее время достигли своей кульминации. Однако, несмотря на это, продолжается жесточайшая эксплуатация природы со стороны людей, использующих для этого новейшие достижения науки и техники. В этом проявляется ее связь с экономической функцией;
- обозначением таких направлений деятельности государства, как: планирование и государственное нормирование качества окружающей среды; предотвращение экологически вредной деятельности, предупреждение и ликвидация аварий, стихийных бедствий, катастроф; государственное и общественное страхование граждан, образование резервных фондов помощи, возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения природы и иных вредных воздействий; государственный контроль за соблюдением природоохранного законодательства; привлекать к ответственности лиц и организации, виновные в нарушении экологических требований.
Выполнение государством экологической функции есть не что иное, как регулирование соответствующих общественных отношений. Значительная часть наиболее важных общественных отношений по поводу природы регулируется правом окружающей среды или экологическим правом. Следовательно, признание деятельности по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, обеспечению их рационального использования с целью предупреждения их истощения и охраны окружающей среды от загрязнения, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц в качестве одной из основных функций государства является важнейшей предпосылкой и основой борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.
Таким образом, экологическая функция Российского государства включает в свое
содержание деятельность государства по распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности в интересах общества; по охране окружающей природной среды; по обеспечению рационального природопользования; по соблюдению и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Другими словами, основное содержание экологической функции составляют государственное управление и координация деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, привлечение международного сообщества к участию в решении экологических проблем.
Итак, современные глобальные экологические вызовы человечеству являются фактором, влияющим на оптимизацию функционирования российского государства.
1. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.
2. Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6.
3. Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002.
4. О коренной перестройке дела охраны природы в стране (утратило силу): постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 г. № 32. Доступ из справ.-право-вой системы «Гарант».
5. Бусыгин А.Г. Десмоэкология или теория образования для устойчивого развития. Книга первая. Ульяновск, 2003.
6. Цветкова Л.И., Алексеев М.И., Кармазинов Ф.В., Неверова-Дзиопак Е.В., Усанов Б.П., Жукова Л.И. Экология. Москва; Санкт-Петербург, 2001.
7. Гиззатулин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. № 2.
8. Вершило Н.Д. Экологическая функция российского государства в контексте устойчивого развития // Экологическое право. 2005. № 4.
9. БринчукМ.М. Экологическое право. М., 1999.
Поступила в редакцию 15.11.2011 г.
UDC 349.6
FUNCTIONS OF STATE AND REFLECTION IN THEM OF STRUGGLE AGAINST MODERN GLOBAL ECOLOGICAL CALLS TO MANKIND
Aleksander Vyacheslavovich ZAKHAROV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Head of History of State and Law Department, e-mail: [email protected]
The article is devoted to the research of modern functions of the Russian state and influence on them of modern global ecological calls to mankind. The author analyzes various approaches to concept and to value of functions of the state, results various classifications of the given functions and as investigates the various factors influencing the maintenance and realization of functions. The special attention is given to the research of ecological function. The author comes to a conclusion that presence of modern global ecological calls to mankind strengthens influence of the ecological factor on the maintenance of functions of the state and predetermines necessity of reflection for functions of the state of struggle against the given calls.
Key words: state functions; modern global ecological calls to mankind; ecological function; environment.
