CC BY
68
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ
УДК 355.58
А.И. Кузьмин, Д.И. Иванченко УПРАВЛЕНИЕ ЛИКВИДАЦИЕЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
В статье рассматривается анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Ключевые слова: управление ликвидацией чрезвычайных ситуаций; анализ нормативных правовых актов; полномочия руководителей территориальных органов власти.
A. Kuzmin, D. Ivanchenko MODERN VIEWS ON THE EVACUATION OF THE POPULATION
The article deals with the analysis of legal acts regulating activities in the field of population and territories from emergency situations of natural and manmade.
Keywords: manage disaster management; analysis of normative legal acts; powers of the heads of territorial authorities.
Количество ЧС и тяжесть их последствий на территории РФ, к сожалению, не снижается. Более того, мы - свидетели того, что в последние годы, если даже говорить только о природных ЧС, масштабы их последствий огромны.
Успех ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС), минимизация их последствий зависят от множества факторов. Но, наверное, можно согласиться с тем, что определяющим среди них будет эффективность управления.
К сожалению, и это отмечается при проведении значительного количества операций по ликвидации ЧС, работа органов управления и руководителей оставляет желать лучшего.
Как известно, управление представляет собой целенаправленную деятельность органов управления, руководителей с целью достижения определённого результата. Основой управления является работа того руководителя и того органа управления, на которых данная задача возлагается.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения ЧС межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.
Анализ нормативных правовых актов в области предупреждения и, особенно, ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) показывает, что полномочия руководителей территориальных органов власти определены недостаточно конкретно.
В частности, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (статья 11) определено, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации: .. .организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях
--3
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'2
межмуниципального и регионального характера». Как мы видим, полномочия определены для органов государственной власти в целом, но не конкретизированы для руководителя данного органа власти.
Кроме того, целесообразно вспомнить, что «систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации» в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации». Там же: «Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации».
Таким образом, по логике вещей, задачи по ликвидации ЧС (проведению АСДНР) возлагаются и на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Но почему это не определено конкретно в тексте федерального закона?
Может сложиться впечатление, что такие положения нет необходимости включать в текст федерального закона. Но в том же законе в отношении других положений в области ликвидации ЧС присутствует значительно большая конкретика. Например, в ст. 4.1 соответствующий уровень реагирования, региональный, вводится решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). То есть, определены полномочия не органа власти в целом, а конкретного должностного лица.
В соответствии с той же статьёй данного федерального закона (п. 5.) «при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил РСЧС орган государственной власти или должностное лицо, определённое этим же законом - напомним, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - может определять руководителя работ по ликвидации ЧС, который несёт ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Необходимо обратить внимание на то, что ответственность за проведение работ по ликвидации ЧС несёт руководитель этих работ, но не высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Руководителю работ по ликвидации ЧС принадлежит и прерогатива определения по согласованию с исполнительными органами государственной власти границы зон чрезвычайных ситуаций. Кроме всего прочего, здесь имеют место и не вполне понятные взаимоотношения: руководитель работ по ликвидации ЧС назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, но своё решение об установлении границ зоны ЧС он согласовывает с исполнительными органами государственной власти.
Может определять руководителя работ по ликвидации ЧС - в данном случае, полномочия руководителя субъекта Российской Федерации определены также достаточно чётко. Но опять ни слова о личной, персональной ответственности первого лица субъекта Российской Федерации. Кроме того, в данной статье не вполне понятен механизм назначения руководителя работ по ликвидации ЧС органом государственной власти.
Аналогично, не вполне конкретно определены полномочия в области руководства ликвидацией ЧС и на уровне муниципальных образований.
Организации, в соответствии со статьёй 14 того же федерального закона обязаны обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах.
Руководитель организации, при необходимости, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил РСЧС и принимает решение об установлении уровня реагирования и о введении дополнительных мёр по защите от ЧС работников данной организации.
Руководитель организации и назначенный им руководитель работ по ликвидации ЧС несут ответственность за проведение работ по предотвращению и ликвидации чрезвычайной ситуации на территории данной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Здесь также, в отличие от примеров, приведённых выше, введено положение об ответственности руководителя за ликвидацию чрезвычайно ситуации, но, как и для территориальных образований, конкретные обязанности в области управления ликвидацией ЧС руководителю организации не определены.
Целесообразно рассмотреть с точки зрения определения обязанностей руководителей в области ликвидации ЧС и другие нормативные правовые акты.
В частности, Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» определено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления.
Напомним, что на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) координационными органами являются комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (КЧС) и обеспечению пожарной безопасности (ОПБ) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Постоянно действующими органами управления являются главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации. Органами повседневного управления единой системы являются центры управления в кризисных ситуациях главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Среди задач КЧС и ОПБ, относящихся к задачам управления определены, задачи по координации деятельности органов управления и сил единой системы, а также по обеспечению согласованности действий органов управления различного уровня при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Как видно из данного положения, задачи по непосредственному руководству ликвидацией ЧС постановлением Правительства для КЧС и ОПБ не определены.
В соответствии со статьёй 15 данного постановления правительства, координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют в установленном порядке главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации.
Привлечение аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется по решению федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Постановлением определено, что решениями руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться режим повышенной готовности или режим чрезвычайной ситуации. Определена структура данного решения. Определены и обязанности руководителей по информированию населения о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования.
--5
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'2
Задачи, решаемые при ликвидации ЧС, можно разделить на два блока. Первый -непосредственное проведение аварийно-спасательных работ, второй - выполнение мероприятий по защите населения и территорий от поражающих факторов ЧС.
Статьёй 32 постановления определены задачи руководителей работ по ликвидации ЧС, которые осуществляют «руководство силами и средствами, привлечёнными к ликвидации чрезвычайных ситуаций, и организацию их взаимодействия», «а также принимают решения по проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ».
Но самостоятельно принимать решение о введении дополнительных мёр по защите населения и территорий они не вправе. Это право принадлежит высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который принимает решение по предложению руководителя работ по ликвидации ЧС.
Таким образом, и в данном документе в прямой постановке обязанности руководителя территориального образования по руководству ликвидацией ЧС не определены.
Может быть, эти обязанности определены другими нормативными правовыми актами? Например, уставом территориально образования.
Анализ документов, конкретно определяющих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их руководителей, в частности, уставов субъектов Российской Федерации1, показывает, что какие-либо обязанности в области руководства ликвидацией ЧС на данные органы управления и должностные лица этими документами не возлагаются. В то же время, полномочия в других сферах определены достаточно конкретно. Например, в соответствии со статьёй 58 Устава Московской области «Правительство Московской области: осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью».
Более того, вопросы защиты жизни и здоровья людей трактуются только применительно к правоохранительной деятельности. Так, статьёй 115 раздела 8 «Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности» Устава Московской области «Защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности на территории Московской области осуществляются органами внутренних дел, организация и деятельность которых регулируется федеральным законодательством».
В качестве итога проведённого анализа можно сделать вывод о том, что нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного конкретные обязанности руководителям территориальных образований в области управления ликвидацией ЧС не определены. Что вызывает целый ряд проблем как при решении задач предупреждения ЧС, так и при их возникновении. Проблемы связаны, в первую очередь, с недопониманием руководителями степени их ответственности за данное, очень важное направление деятельности.
Кроме того, отсутствие в нормативных правовых актах чётких положений приводит периодически к появлению документов, с одной стороны, противоречащих законодательству, с другой - вносящих серьёзную неопределённость в определении полномочий в области руководства ликвидацией ЧС. Одним из таких документов является соглашение (далее - соглашение) между МЧС России и правительством субъекта Российской Федерации о передаче друг другу
1 Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ.
6 -
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'2
осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от ЧС природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Анализ текстов соглашений показывает, что всё они выполнены по единой форме и имеют практически одинаковое содержание.
Соглашениями, в частности, предусматривается передача МЧС России в лице Главного управления МЧС России по субъектам Российской Федерации от правительства субъекта следующих полномочий1:
организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера.
Возникает вопрос, так кто же отвечает за ликвидацию чрезвычайных ситуаций2 и кто ликвидацией ЧС руководит? Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации или главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации?
Для сравнения можно привести примеры нормативных правовых актов, в которых полномочия руководителей в области защиты населения и территорий определены намного более конкретно.
В частности, статья 11 «Руководство гражданской обороной» Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» определяет:
1. Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
2. Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.
3. Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.
4. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.
Статьёй 12 этого же закона определены и органы управления гражданской обороной, это МЧС России и его территориальные органы в виде региональных центров и главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, структурные подразделения (работники) федеральных органов исполнительной власти и организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны.
1 Соглашение между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Санкт-Петербурга о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2007 года № 899 (http://docs.cntd.ru/document/902081805).
2 В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" «Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций...».
В заключение хотелось бы привести пример ещё одного документа, очень чётко и конкретно определяющего обязанности руководителя. Документа, который можно считать своеобразным эталоном определения полномочий руководителя.
«Боевой устав сухопутных войск»:
Ст. 17. Основными принципами современного общевойскового боя являются: ... твёрдое и непрерывное управление войсками.
Ст. 26. Твёрдое и непрерывное управление войсками ... достигается: своевременным и единоличным принятием командиром решений и настойчивым проведением их в жизнь; личной ответственностью командира за свои решения, правильное использование подчинённых частей (подразделений) и выполнение поставленных задач.
Ст. 45. Управление войсками заключается в целенаправленной деятельности командиров, штабов, политических органов, начальников родов войск и служб по поддержанию боевой готовности частей и подразделений, подготовке их к бою и руководству ими при выполнении поставленных задач. Основой управления является решение командира.
Ст. 47. Командир дивизии (полка) управляет частями (подразделениями) лично и через штаб, а также через своих заместителей, начальников родов войск и служб.
Ст. 49. Штаб дивизии (полка) является основным органом управления частями (подразделениями). Свою работу он осуществляет на основе решения и указаний командира, а также распоряжений вышестоящего штаба.
Ст. 56. Решение командир принимает единолично на основе уяснения полученной задачи и оценки обстановки.
Эффективное управление ликвидацией ЧС зависит от многих факторов. При этом нужно признать, что определяющим среди них является деятельность руководителя, который должен принимать решения и добиваться претворения их в жизнь. И здесь очень многое зависит от осознания руководителем меры своей ответственности за данную сферу деятельности. Степень внутреннего осознания руководителя зависит, в свою очередь, от общего уровня знаний в данной области, и здесь речь идёт об организации и качестве подготовки руководителей как специалистов в области защиты населения и территорий от ЧС (это тема отдельного исследования). Степень внутреннего осознания зависит и от целого ряда внутренних психологических качеств данного индивидуума.
Но будет правильным признать, что отсутствие в законодательстве, других нормативных правовых актах чётких положений, определяющих обязанности руководителя руководить ликвидацией ЧС повышению эффективности управления этим процессом отнюдь не способствуют.
Представляется необходимым провести исследования в данной области с целью формулирования поправок, дополнений и изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в данной области и определяющие конкретные обязанности руководителя по руководству ликвидацией чрезвычайной ситуации.
Литература
1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
4. Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. № 55/96-ОЗ.
5. Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
6. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
