CC BY
421
© Слеженков В.В., 2010
УДК 340.1(091) ББК 67.3(4Фра)5
ФРАНЦУЗСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: СУЩНОСТЬ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
В.В. Слеженков
Принцип разделения властей традиционно играет значительную роль в политико-правовом развитии Франции и признается неотъемлемым элементом правовой государственности. Современная модель его реализации возникла вследствие разочарованности в практике парламентаризма, отмеченного неэффективностью исполнительной власти и чередованием демократических и авторитарных режимов. Составившие ее основу идеи Ш. де Голля (всеобщее избирательное право как источник власти, разделение исполнительной, законодательной и судебной властей при усилении первой, ответственность правительства перед парламентом), отраженные в Конституционном законе от 3 июня 1958 г.1, и М. Дебре («рационализированный парламентаризм») обусловили конституирование особой формы правления, «полупрезидентской республики», ряд элементов которой был впоследствии воплощен и во многих других странах, в том числе и в России.
Смешанная модель, сочетающая черты президентской (избираемый народом Президент, обладающий полномочиями исполнительной власти) и парламентарной (парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром) республик, была введена по нескольким причинам: из-за исторических опасений, связанных с бонапартизмом, конституционных ограничений при приходе Ш. де Голля к власти и в целях недопущения политического раскола между Президентом и парламентом 2. В зависимости от расстановки политических сил, она может приобретать формы либо мощной партийной власти во главе с Президентом, либо (если Президент и парламентское большинство при-
надлежат к разным партиям, что имело место в 1986-1988, 1993-1995, 1997-2002 гг.)3 дуалистической властной системы.
Центральное место в системе власти Франции занимает Президент. В Конституции отражена идея «арбитражной роли» главы государства (разработанная в начале XIX в. Б. Констаном применительно к парламентской монархии)4, согласно которой Президент обеспечивает своим арбитражем функционирование публичных властей и преемственность государства, но также он возглавляет и исполнительную власть 5.
Ряд важнейших полномочий осуществляется Президентом самостоятельно - роспуск нижней палаты парламента, введение чрезвычайного положения с особым режимом власти Президента, назначение премьера, министров (при обязательном последующем одобрении правительственной программы парламентом), высших военных и гражданских должностных лиц, передача на референдум законопроектов по ряду вопросов, председательство в Совете министров. Среди полномочий, требующих контрасигнатуры премьера или членов правительства, стоит отметить принятие ордонансов, имеющих силу закона и не нуждающихся в последующем утверждении парламента (это право есть и у правительства), причем они контрассигнуются независимо от расклада политических сил и могут затрагивать любые вопросы за пределами предметов парламентского законотворчества, указанных в Конституции.
Статус премьера и правительства дополняет идею сильной исполнительной власти: стоит указать такие права премьера, как требование созыва парламента, законодательная
инициатива, требование делегирования правительству законодательных полномочий, а кроме того, приоритет правительства в определении парламентской повестки дня 6.
Конституция 1958 г. ввела «бицефаль-ную» («двуглавую») модель исполнительной власти, разделенной между Президентом и премьером, но их отношения не получили четкого регулирования, предполагая две возможные интерпретации разграничения полномочий: разделение при сохранении Президентом превосходства, вытекающего из его статуса, и особой легитимности, а премьером - свободы действий в руководстве правительством, влиянии на администрацию и парламентскую работу, либо оценку правительства как группы исполнителей управленческих задач. На разных этапах доминировали различные прочтения Конституции. Так, если при Ш. де Голле полномочия делились «по горизонтали» (Президент руководил вооруженными силами и внешней политикой, премьер - социально-экономическими вопросами под надзором Президента), то впоследствии было избрано деление «по вертикали», в результате чего в компетенции премьера остались только вопросы оперативного управления 7.
Вопрос о праве Президента на смещение премьера решался вначале положительно, при этом ключевую роль имело наличие союзного Президенту парламентского большинства. Однако с принятием конституционных поправок и развитием конкуренции в партийной среде произошла эволюция в направлении расширения полномочий премьера за счет ослабления президентских. Таким образом, формальная ответственность премьера перед парламентом заменила реальную ответственность перед Президентом 8.
Концепция «рационализированного парламентаризма», лежащая в основе Конституции 1958 г., нацелена на установление между парламентом и правительством равновесия прерогатив, которое, не нарушая суверенитета представительства, должно уменьшить правительственную нестабильность 9. Соответственно, сфера деятельности парламента во Франции является ограниченной: помимо рамочного регулирования законодательных пол-
номочий и влияния правительства на парламентскую повестку дня, этому способствуют ограничение права законодательной инициативы депутатов и цензорство парламентского законотворчества со стороны Конституционного совета.
Парламентский контроль исполнительной власти на практике затруднен. Отказ в доверии правительству возможен в случае постановки премьером в нижней палате парламента (Национальном собрании) вопроса об ответственности правительства, либо при внесении не менее чем 1/10 частью депутатов резолюции порицания, причем для отказа в доверии требуется абсолютное большинство голосов. Резолюция порицания принималась лишь единожды - 4 ноября 1962 г. при голосовании против попытки использования Ш. де Голлем по предложению правительства референдума для изменения Конституции, что повлекло роспуск Собрания Президентом 10.
Создание верхней палаты парламента -Сената было обусловлено идеями формирования противовеса Национальному собранию в целях политической стабилизации. В отличие от Собрания, Сенат не может быть распущен, а в случае вакантности поста президента председатель Сената временно исполняет его обязанности (так было в 1969 и 1974 гг.). Важно отметить, что Сенат может тормозить принятие законопроектов и способствовать осуществлению правительственной политики, прибегая к практике «законодательного челнока», причем преодоление сенатского вето при ситуации незаинтересованности в этом правительства крайне затруднительно 11.
Необходимо подчеркнуть, что последние поправки Конституции несколько изменили баланс властей. 2 октября 2000 г. был сокращен срок полномочий Президента с 7 до 5 лет, а 19 февраля 2007 г. установлено право объявления импичмента Президенту 2/3 депутатов обеих палат парламента (ранее это было возможно лишь в ситуации государственной измены, и вопрос после голосования должен был передаваться в Высокую палату правосудия).
Однако оценки нововведений неоднозначны. Сокращение срока полномочий рассматривается не только как ограничение статуса Президента, но и с позиций уменьшения воз-
можных периодов дуализма власти 12. Другая же поправка явила собой политический компромисс, «компенсировав» подтверждение абсолютного иммунитета Президента во время пребывания в должности (оспариваемого в связи с подозрениями в допущении Ж. Шираком финансовых злоупотреблений на посту мэра Парижа). Ее действенность пока вызывает вопросы в свете итогов парламентских выборов 2007 г., ставших индикатором эволюции политической системы Франции в направлении двухпартийности 13 при незыблемости позиций правящей партии (из 577 мест в Национальном собрании 310 получила СНД и 186 - социалисты) 14.
Противостоять такому варианту консолидации партийной власти могут неполи-тизированная бюрократия (однако, по большинству оценок, французское чиновничество таковым не является), а также независимые судебная власть и конституционный контроль.
Вопрос о реальности независимости судебной власти и четкости определения ее места в системе разделения властей вызывает во Франции дискуссии 15. Во многом это обусловлено тем, что Президент является «гарантом независимости судебной власти» и возглавляет Высший совет магистратуры (вице-председателем является министр юстиции) - орган, от которого зависят кадровая политика в рамках судебной системы и вопросы применения дисциплинарной ответственности. В целом, однако, независимая судебная власть в стране сформирована и успешно функционирует (важно отметить, в частности, позитивный опыт развития административной юстиции).
Конституционный контроль, осуществляемый квазисудебным органом - Конституционным советом, имеет во Франции особое значение. Конституционный совет обладает полномочиями в основном предварительного нормоконтроля, но на практике им принят ряд решений прецедентного характера, выводящих его деятельность за рамки полномочий, изначально предусмотренных Конституцией (этому способствовала и поправка 1974 г., расширившая круг субъектов, имеющих право обращения в Совет). В результате этот орган превратился в цензора
над законодателем, проверяющего в отдельные периоды до 50 % принимаемых законов 16 (в рассматриваемом контексте показательно, в частности, его решение от 23 января 1987 г., подтвердившее разграничение компетенции общих и административных судов в силу его обусловленности принципом разделения административной и судебной властей) 17. В то же время статус Совета не позволяет эффективно контролировать президента и правительство.
Особенности французской модели разделения властей обусловливают различие взглядов на ее характер, в том числе отрицающих разделение властей на законодательную и исполнительную: при опоре Президента на парламентское большинство выделяются «партийная», административная и судебная власти, а разделение признается лишь при системе политического дуализма, предполагая власти «парламентско-правитель-ственную» и президентскую 18.
Однако, думается, что наличие «партийной» власти, обусловливающее неполноту субъектного компонента разделения властей, не означает отсутствия разделения в принципе, так как подобная ситуация характерна для президентских режимов. Более того, можно отметить безусловное присутствие во французской системе других компонентов разделения властей: институционального (однако, при двойственной роли Президента), функционального (законотворческая компетенция парламента и исполнительной власти не пересекаются, полномочия Президента и премьера делятся на основании политических договоренностей), персонального (депутатский мандат несовместим с занятием иных государственных должностей).
С учетом изложенного, представляется более предпочтительным определить французскую модель как гибкую схему, допускающую, в зависимости от политической ситуации, различные варианты взаимоотношений главы государства с правительством и парламентом, при формальной неизменности его роли как «верховного арбитра» и главы исполнительной власти, обладающей приоритетным статусом в системе разделенных властей.
Наконец, в плане современных тенденций развития французской модели разделения властей необходимо отметить следующее.
Конституционные поправки 2000 г. и 2007 г. в нормативном смысле обозначили стремление к большей сбалансированности отношений ветвей власти, предполагающей усиление ответственности главы государства в сочетании с расширением полномочий парламента (ее необходимость подчеркивает и Президент Н. Саркози). Однако, учитывая особую роль исполнительной власти в кризисных условиях, а также то, что приближение политического спектра к системе двух-партийности при сохранении лидерства правящей партии СНД свидетельствует скорее
о проблемах многопартийной системы, нежели о стабилизации парламентаризма, значительное усиление законодательной власти за счет ослабления исполнительной, равно как и возвращение к практике политического дуализма, в ближайшей перспективе маловероятно. Стоит подчеркнуть, что вследствие специфики законодательной регламентации развитие модели разделения властей во Франции преимущественно определяется именно политическими аспектами (а также во многом и личными качествами главы государства), что позволяет обеспечивать ее гибкость и стабильность при различных вариантах трансформации - от авторитарной голлистской вертикали власти до сосуществования политически противостоящих Президента и премьера. В этой связи векторы дальнейшего изменения французской системы в значительной мере будут зависеть от успешных действий нынешней власти в сложной ситуации масштабного реформирования, проводимого на фоне социально-экономического кризиса.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Constitution française du 4 octobre 1958 : La Documentation française // Documents d’ Études. Droit constitutionnel et institution politique. N° 1.04. Édition 2000. - P 3.
2 Медушевский А. Н. Перспективы дуализма. Очерк политической трансформации // Вестн. Европы. - 2008. - № 24. - URL: http:// magazines.russ.ru/vestnik/2008/24/me7.html.
3 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран : учебник. - М. : Юристъ, 2005. - C. 469.
4 История политических и правовых учений: учеб. для вузов / под ред. О. Э. Лейста. - М. : ИКД «Зерцало-М», 2004. - C. 377.
5 Ардан Ф. Франция: государственная система. - М. : Юрид. лит., 1994. - С. 24.
6 Разделение властей : учеб. пособие / отв. ред. М. Н. Марченко. - М. : Изд-во МГУ : Юрайт-Издат, 2004. - С. 244.
7 Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. - М. : Юрид. лит., 1995. - С. 127.
8 Медушевский А. Н. Указ. соч.
9 Разделение властей. - С. 248.
10 Там же. - С. 246.
11 Чиркин В. Е. Указ. соч. - С. 466.
12 Конституции зарубежных государств : учеб. пособие / сост. В. В. Маклаков. - М. : Волтерс Клу-вер, 2006. - С. 49.
13 Мастер-класс профессора Ю. И. Рубинс-кого «Политические итоги президентских выборов во Франции». - URL: http://www.wpec.ru/text/ 200707231417.htm.
14 См.: http://www.assemblee-nationale.fr/13/ tribun/xml/effectifs_groupes.asp.
15 Turpin D. Droit constitutionnel. - Paris : Presses Universitaires de France, 1992. - P. 337-338.
16 Боботов С. В. Конституционная юстиция. -М. : Изд-во РПА МЮ РФ, 1994. - С. 91.
17 См.: http://www.conseil-constitutionnel.fr/ decision/1986/86224dc.htm.
18 Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве : дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2004. - С. 135-138.
