CC BY
590
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2016
Е.С. ЧАРКИНА кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
С.Н. МИРОШНИКОВ кандидат физико-математических наук, доцент, заместитель директора экспертно-аналитического центра региональных исследований Института «Высшая школа государственного управления»
ФГБОУ ВО «РАНХиГС»
ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
В статье рассмотрены особенности различных форм взаимодействия власти и бизнеса в Российской Федерации в современных условиях, с учетом последних изменений в законодательстве. Особое внимание уделено территориально-региональному аспекту данного вопроса. Подробно рассмотрены особенности концессионных соглашений и новые аспекты ГЧП после вступления в силу с 2016 г. федерального закона о государственно-частном партнерстве, а также подходы к оценке эффективности инвестиционных проектов на основе ГЧП и концессий.
Ключевые слова: ГЧП, концессионные соглашения, инвестиционная привлекательность, регионы России, взаимодействие власти и бизнеса, эффективность инвестиционных проектов.
1БЬ: Н80, О18, О20, М20.
Одной из приоритетных социально-экономических задач, стоящих на повестке дня в РФ, является развитие регионов и отдельных территорий, выравнивание уровней их экономического развития, повышение качества жизни населения. В течение последнего десятилетия значительно возросло внимание к региональному аспекту в социально-экономической жизни страны. Решение этих давно назревших проблем требует не только привлечения значительных финансовых средств, но и поиска новых форм взаимодействия власти и бизнеса, новых схем и методов управления, внедрения эффективных механизмов в систему управления, совершенствования правового поля для обеспечения взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнес-структур.
Влияние региональных и местных органов власти на социально-экономические процессы, происходящие на подведомственных им
территориях, а следовательно, и в государстве в целом, становится особенно заметным. В результате разграничения полномочий регионы и муниципалитеты приобрели большую самостоятельность действий по многим направлениям, при этом, правда, не обеспеченную финансово в необходимых объемах. Возросла ответственность региональных и муниципальных органов власти за результаты их деятельности за создание стабильных условий жизни и хозяйствования, за повышение качества жизни.
Социально-экономическое развитие российских регионов и муниципальных образований осуществляется на основе стратегий, планов и программ, которые предопределяют будущее и настоящее экономики территорий. При этом наиболее сложной задачей является выбор способов и механизмов реализации данных программ [10]. На основе стратегии для каждого отдельного сектора экономики должны быть определены приоритеты развития, механизмы достижения целей, объемы необходимых ресурсов и потребность в частных инвестициях.
В то же время сегодня становится очевидным, что развитие не может обеспечиваться только самими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями за счет собственного экономического и налогового потенциала, даже с учетом их взаимодействия между собой и с федеральным центром, - социально-экономический рост требует инвестиций [5].
Исследования, проведенные учеными Института экономики РАН, четко показывают, что экономические реформы последнего десятилетия не привели к выравниванию регионов по уровню развития экономики и социальной сферы [1], [2]. При этом не только сохранилась разница между развитыми и отсталыми регионами, но и появились депрессивные территории, которые ранее имели относительно высокий уровень социально-экономического развития. Яркий пример тому - моногорода, большинство из которых в прошлом отличались высоким уровнем и темпом развития, а в настоящее время нуждаются в федеральной поддержке [7].
Обеспечение экономического развития отстающих территорий требует инновационной и структурной перестройки их экономики в целом. Поэтому в качестве приоритетной задачи региональной и муниципальной политики, которая в обязательном порядке должна учитываться при подготовке стратегий и планов развития, выступает повышение инвестиционной привлекательности территорий, привлечение значительных частных инвестиций и сотрудничество с частным бизнесом.
В условиях ограниченного предложения инвестиций и жесткой конкуренции между территориями за их привлечение региональные органы власти и органы местного самоуправления вынуждены приме-
нять максимально возможное количество инструментов обеспечения благоприятного инвестиционного климата. Именно инвестиционная политика должна являться важнейшим показателем эффективности работы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления [6].
Сотрудничество власти и бизнеса реализуется в разных формах -от прямых контрактов на представление услуг и выполнение работ до государственно-частного партнерства (ГЧП). В инвестиционной сфере это взаимодействие выступает как организационный и институциональный союз между государством, местными властями и бизнесом в целях реализации приоритетных проектов и программ во всех сферах экономики, затрагивающих широкие общественные интересы [3]. При недостатке бюджетных средств использование долгосрочных частных инвестиций при реализации инновационных проектов в разных секторах экономики позволяет развивать территорию, не снижая размеры социальных выплат, что особенно важно в кризисных условиях.
Универсальность партнерства власти и бизнеса и его широкая применимость для строительства и реконструкции объектов транспортной и коммунальной инфраструктур, связи, объектов культуры, здравоохранения, спорта, туризма, образования, на большей части территории России являются важнейшим качеством этого вида сотрудничества. Совместная деятельность власти и бизнеса в реализации проектов, осуществляемых в рамках государственно-частного партнерства, способствует развитию проектного планирования, предпринимательской инициативы, внедрению передовых методов управления в работу региональных и местных органов власти.
Инженерная и производственная инфраструктура - автомобильные и железные дороги, порты, коммунальное хозяйство, аэропорты, электроэнергетика, трубопроводный транспорт - уязвимое звено российской экономики, потенциальный источник техногенных катастроф и причина значительных экономических потерь. Основные фонды этой производственной инфраструктуры либо изношены, либо недостаточно развиты [4]. Без привлечения дополнительных инвестиций решение этих проблем невозможно. До 2020 г., согласно данным Российской торгово-промышленной палаты, для устойчивого развития регионов необходимо реализовать инфраструктурные проекты общей стоимостью около 50 трлн руб., что является непосильным как для государства, так и для бизнеса, если пытаться осуществить их в одиночку1.
При рассмотрении вопросов реализации партнерства власти и бизнеса необходимо учитывать, что чрезвычайно важным является
1 Режим доступа: Ьйр://рспп.рф.
эффективное исполнение основных властных функций: обеспечение имущественных прав, создание устойчивой инженерной, коммунальной и дорожной инфраструктуры, обеспечение общественных интересов и финансово-налоговой стабильности, гарантия действенности правосудия, поддержание законности и правопорядка, борьба с коррупцией. Только при обеспечении реализации указанных функций сотрудничество власти и бизнеса из схемы привлечения инвестиций становится эффективной формой управления инвестиционными проектами при надлежащем сохранении государственного или муниципального контроля за ними2.
Конкретные формы партнерства государства или местной власти и частного бизнеса различаются по используемым методам организации и по правовому статусу, оставаясь при этом частью единой правовой системы, определяемой соответствующими федеральными и региональными законами.
Основные формы такого сотрудничества перечислены в таблице, а также указаны их преимущества и недостатки [9].
Контрактные отношения как форма взаимодействия власти и негосударственных организаций или физических лиц регулируются Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе), а также некоторыми другими законами и нормативными актами.
Наиболее распространенной формой контракта являются договора подряда или контракты на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Такие контракты, как правило, не предполагают софинансирование реализации проекта частной стороной, поскольку деятельность частного партнера в рамках контракта осуществляется за счет бюджетных средств и детально определена условиями контрактного договора и сметами. Поэтому в данном варианте сотрудничества власти и бизнеса в тексте контрактов, в соответствии с законодательством, четко прописаны требования к деятельности
2 В Российской Федерации законодательное определение понятия «государственно-частное партнерство (ГЧП)» было установлено лишь в 2015 г. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ«О государственно-частном партнерстве, муни-ципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». При этом, если ранее термин «государственно-частное партнерство» применялся в широком смысле для описания различных форм взаимодействия власти и бизнеса, то теперь это лишь отдельная форма инвестиционного соглашения, в котором собственность на объект инвестиций принадлежит инвестору. Поэтому в качестве общего термина мы используем более широкое понятие - «взаимодействие власти и бизнеса».
Таблица
Преимущества и недостатки различных форм взаимодействия органов власти и бизнес-структур
Форма взаимодействия власти и бизнеса Распространенность в РФ Преимущества Недостатки
Контракт Большая Простота реализации. Применимость в любой сфере деятельности. Не стимулирует инвестиционную активность частного бизнеса.
Аренда Большая Применима в условиях ограниченности ресурсов у частного капитала. Снижает бюджетные расходы. Не стимулирует инвестиционную активность частного бизнеса.
Совместные предприятия Средняя Отработанность правовой документации. Требует значительных бюджетных расходов для сохранения управляемости. Трудности согласования интересов. Создает риск незапланированной приватизации.
Технопарк Малая Привлекательность для внедрения инноваций. Повышение занятости. Требует значительных бюджетных расходов на создание инфраструктуры. Риск ухода инвесторов при неблагоприятных условиях.
СРП Малая Привлекательность для инвесторов, включая иностранных. Ограниченная применимость в сферах экономики (добыча, переработка природных ресурсов). Сложный процесс согласования интересов государства и частного бизнеса. Трудность контроля.
Концессия Средняя Положительное влияние на развитие территории и смежных секторов экономики при минимуме бюджетных затрат. Долгий период окупаемости. Чувствительность к экономическим параметрам и рискам.
Окончание табл.
Форма взаимодействия власти и бизнеса Распространенность в РФ Преимущества Недостатки
Инвестиционные контракты (ГЧП) Малая Привлекательность для бизнеса, более простая возможность кредитования под залог построенного или реконструированного объекта. Отсутствие федерального регулирования (до 13.07.2015). Применяется с 1.01.2016.
Специальный инвестиционный контракт (СПИК) Малая Значительные налоговые льготы. Возможность при определенных условиях заключать контракты с инвестором как с единственным поставщиком. Данная норма вступила в силу 1.09.2016. Применяется с 31.12.2014. Неопределенность в объеме финансовых преференций до подписания СПИК.
Источник: составлено авторами по данным Росстата и Минэкономразвития РФ. http:// www.gks.ru;http://economy.gov.ru.
частного партнера: характеристики продукции или предоставляемых услуг, перечни используемых и закупаемых материалов и оборудования, организация рабочего процесса, порядок ведения журнала работ, проведение оперативных совещаний и т.д. Для данного вида контрактов не характерны сложные схемы распределения, перераспределения рисков между сторонами, их страхование.
Законодательство о закупках товаров и услуг построено таким образом, что не предполагает частного софинансирования и, соответственно, не содержит регламентации методов привлечения средств бизнеса в реализацию договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также механизмы возврата таких инвестиций частному сектору. При подготовке контракта оговариваются всевозможные условия от формализации временных, объемных и структурных рамок проекта до финансовых обязательств, качественных показателей проекта, механизма разделения рисков и разрешения споров. Однако многообразие форм государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров и услуг, возможность сочетания различных условий таких контрактов, в частности, без оплаты авансовых платежей, с
привлечением для их выполнения средств частного бизнеса на условиях софинансирования, иногда стирают грань между ними и инвестиционными формами сотрудничества власти и бизнеса.
Повышение в последние годы требовательности органов власти к добросовестности частных партнеров, своевременности и полноты исполнения контрактных условий привело не только к увеличению объема заключаемых договоров подряда или контрактов на поставку товаров и услуг, включению в них описания применяемых стандартов, норм и регламентов, штрафных санкции за несоблюдение условий и положений контракта, но и наличие банковских гарантий, страхования неисполнения контракта или договора, внесение залогов в обеспечение добросовестности частного партнера. В результате этого от частного партнера требуется вложение собственных средств, что частично сравнивает данный вид взаимодействия власти и бизнеса с инвестиционными формами.
Одним из особых видов партнерства, требующих вложения частных инвестиций, являются контракты жизненного цикла, которые, в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, определяют не только закупку товаров или работ, но и последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работ объекта [8]. Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1087 утверждены Перечень случаев заключения контрактов жизненного цикла и Перечень случаев, когда заказчик вправе применять для оценки заявок участников закупки критерий стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта.
Следует подчеркнуть, что одной из основных особенностей договоров подряда или контрактов на поставку товаров и услуг является то, что контрактная система как форма взаимодействия власти и бизнеса, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, функционирует в рамках гражданско-правового поля, а инвестиционная и концессионная - и в контексте публично-правового законодательства. Однако в ряде стран не делается различий между гражданской и публичной сферами, вследствие чего отсутствуют различия между любыми контрактами и инвестиционными соглашениями, включая и концессии. В соответствии с правовыми нормами развитых стран концессия - это «глобальный контракт». В Европейском союзе в области развития инфраструктуры концессия выступает в качестве разновидности административного контракта, на основании которого публичный партнер (органы власти) предоставляет частному партнеру определенные права на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию объекта в течение определенного периода.
Соглашение о разделе продукции (далее - СРП), в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», является формой инвестиционного контракта. Указанный закон определяет, что СРП - это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности - на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этими правами работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.
По контракту на управление собственностью государство оплачивает услуги частного партнера, тогда как, например, по арендному договору государство получает арендную плату с арендатора, а операционный риск ложится на частную структуру.
Арендные отношения при аренде государственного и муниципального имущества регулируются Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и иными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 606 ГК РФ, по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
В соответствии с гражданским законодательством обязанностью арендатора является только надлежащая эксплуатация объекта, при этом капитальный ремонт, модернизация и развитие арендуемых объектов осуществляются их собственником. Следует подчеркнуть, что практика осуществления арендных договоров зачастую расходится с данными правовыми нормами. Под видом содержания на арендатора зачастую возлагаются расходы по капитальному ремонту, перестройке и благоустройству объекта.
Договор лизинга, в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», является особой формой арендного договора, в рамках которого лизингополучатель имеет право выкупа имущества, передаваемого ему в рамках договора.
Привлечение в реальный сектор народного хозяйства нашей страны инвестиций в объеме, необходимом для обеспечения регионального развития, требует активизации сотрудничества власти и бизнеса, наиболее эффективной формой которого являются, по мировому опыту, соглашения, реализуемые с использованием концессионного механизма (концессионные соглашения).
Важнейшим качеством таких соглашений является их применимость в рамках инвестиционных проектов в большей части отраслей экономики: для строительства и реконструкции объектов транспортной и коммунальной инфраструктур, связи, объектов культуры, здравоохранения, спорта, туризма, образования. Механизм концессионных соглашений позволяет государству сохранить за собой собственность на объект и эффективный контроль над его эксплуатацией при значительных объеме и доле частных инвестиций, обеспечивая в то же время и активное участие бизнес-структур в качестве партнеров, соин-весторов крупных инфраструктурных проектов.
Государство при реализации инфраструктурных проектов, как правило, не заинтересовано в получении прямой коммерческой выгоды. Выгода государства от проекта формируется за счет генерируемых дополнительных налоговых поступлений и сборов, а также формируемых социальных и экономических эффектов от развития и улучшения состояния инфраструктуры, повышения уровня жизни граждан и более полного удовлетворения их потребностей.
Как отмечено в работе [11], увеличение частных инвестиций в строительство или модернизацию инфраструктуры при условии, что данные объекты переходят в частную собственность, может приводить к возникновению рисков ослабления или к полной потере государственного управления территориями.
Требования сохранения как управляемости территорией, так и государственной собственности на инфраструктурные объекты приводит к варианту реализации инвестиционных проектов на основе концессионных соглашений.
Концессионные соглашения как особая форма взаимодействия власти и бизнеса применимы, если для государства необходимо сохранить за собой собственность на объект, в строительство или реконструкцию которого направляются частные инвестиции, что особенно важно для крупных инфраструктурных проектов: строительства автомобильных и железных дорог, портов, аэропортов, электростанций, объектов коммунальных систем.
Наличие концессионного соглашения позволяет органам государственной власти и местного самоуправления оказывать существенное воздействие на деятельность концессионера, используя механизм возврата инвестиций и определяя размер денежных или иных отчислений в зависимости от эффективности концессий, регулируя уровень налогообложения концессионеров и, наконец, опираясь на собственность федеральных и местных властей на землю, недра и иные объекты, переданные в концессию.
Основанием, фундаментом полноценного концессионного законодательства в Российской Федерации послужил разработанный и при-
нятый в 2005 г. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - ФЗ № 115).
Обязательными критериями для реализации проектов на основе концессионных соглашений являются их экономическая эффективность и целесообразность, а также возможность привлечения финансов. В этой связи при выработке мер государственной поддержки для концессионных соглашений необходимо предусмотреть наличие экономических и финансовых механизмов, гарантирующих возврат инвестиций и финансово-экономическую эффективность проектов.
Для крупных проектов представляется весьма желательной независимая комплексная экспертиза реализуемых концессионных договоров и инвестиционных проектов, с привлечением консалтинговых, юридических и страховых, экологических служб, как государственных, так и частных, а также общественная экспертиза, которая может проводиться в различных формах.
К сожалению, даже такой подход к подготовке, заключению и реализации концессионных соглашений не дает возможности ликвидировать и устранить все возможные проблемы и их нежелательные последствия, однако позволяет уменьшить трудности взаимоотношений сторон и риск незавершения проекта [9].
Законы о концессионных соглашениях и государственно-частном партнерстве приняты в России сравнительного недавно, но уже позволили создать эффективно работающий инструмент для привлечения инвестиций, а также сформировать новую систему управления реализацией инвестиционных проектов, в особенности крупных и связанных с развитием инфраструктуры. С 2005 г., когда был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях», по данным Министерства экономического развития Российской Федерации, заключено около 600 концессионных соглашений, из них 78 - в 2013 г. и 435 - в 2014 г. При этом более половины заключенных до 2012 г. соглашений не реализуется, а остальные на 70% представляют из себя разновидности арендных договоров или контрактов с рассрочкой платежа с минимальным объемом привлеченных частных инвестиций, то есть являются концессиями только по названию3. Таким образом, концессионные соглашения, способные в потенциале принести огромную выгоду при реализации инфраструктурных проектов в российских регионах, не используются в полной мере и осуществляются неэффективно.
Вступивший в силу с 2016 г. закон о государственно-частном партнерстве, давая весьма общую характеристику ГЧП, в действительности описывает не широкий спектр возможных форм взаимодействия власти и бизнеса, а только довольно узкую сферу таких отношений.
3 http://economy.gov.ru.
В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 6 обязательным элементом соглашения о ГЧП между публичным и частным партнерами является «возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом»4.
Это принципиально отличает соглашения о ГЧП от концессионных соглашений, в которых право собственности на построенный или реконструированный объект всегда остается в собственности конце-дента - публичного партнера, то есть государства или муниципалитета. Данное положение концессионных соглашений всегда ограничивало как возможность их применения, так и заинтересованность инвесторов в участии в реализации инвестиционных проектов на основе концессий. Отсутствие у концессионера прав собственности не давало возможности использовать возводимые объекты в качестве залога при привлечении заемных, прежде всего банковских средств. Закон о ГЧП снимает это ограничение. Вместе с тем, безусловно, наличествуют ограничительные нормы закона, предусматривающие, что частный партнер вправе передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению только в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения. При этом в случае обращения взыскания на предмет залога публичный партнер имеет право преимущественной покупки предмета залога по цене, равной задолженности частного партнера перед финансирующим лицом, но не более чем стоимость предмета залога (части 6,7 статьи 7 Закона).
Следует подчеркнуть, что в Законе о ГЧП перечень публичной инфраструктуры, которая может являться объектом соглашения о государственно-частном партнерстве, расширен по сравнению с законом о концессионных соглашениях - в него включены имущественные комплексы, предназначенные для производства промышленной продукции и (или) осуществления иной деятельности в сфере промышленности, подводные, подземные технические сооружения, специализированные порты, системы мелиорации, объекты сельского хозяйства, воздушные суда и другие, что увеличивает возможности сотрудничества власти и бизнеса и представляет интерес для инвесторов.
Для обеспечения управляемости территорией и интересов публичного партнера в Законе о ГЧП предусмотрена возможность передачи объекта соглашения в собственность государства или муниципального образования по истечении определенного соглашением срока.
4 http://pppcenter.ru.
Существенным законодательным новшеством является введение в Законе о ГЧП возможности заключения прямого соглашения - новой формы гражданско-правового договора, сторонами которого являются не только публичный партнер и частный инвестор, но и финансирующая организация, средства которой на заемной основе привлекает частный партнер. Преимуществом такого соглашения является возможность замены частного партнера в случае его отказа от выполнения своих обязанностей по соглашению о ГЧП, либо банкротства, причем без проведения нового публичного конкурса, а только на основании согласованного решения публичного партнера - органа государственной власти или местного самоуправления - и финансирующей организации. Без прямого соглашения это было бы сделать невозможно и потребовалось повторно организовывать инвестиционный конкурс с затратой времени и средств.
Чтобы упростить взаимодействие частных инвесторов и участников соглашений о ГЧП с органами власти в Закон о ГЧП введены положения об обязательности создания специализированного органа, уполномоченного на оценку проектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на подготовку документации, проведение конкурсов и контроль за реализацией проектов. При этом важнейшим полномочием является, конечно, оценка. Следует подчеркнуть, что ГЧП не является универсальным механизмом, который должен применяться всегда и для всех инвестиционных проектов.
Строительство и реконструкция объектов инфраструктуры, как описывалось ранее, может осуществляться на основе прямого государственного заказа, концессионного соглашения, иных форм взаимодействия власти и бизнеса либо по соглашению о ГЧП. Необходимо оценивать преимущества и недостатки тех или иных подходов, их финансово-экономическую эффективность. Поэтому в Законе о ГЧП предусмотрены нормы, согласно которым все муниципальные проекты в обязательном порядке должны проходить оценку в региональном уполномоченном органе, а субъекты Федерации вправе направлять свои проекты для оценки в федеральный уполномоченный орган.
В соответствии со статьей 16 Закона о ГЧП Приказом Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 утверждена Методика оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества (далее - Методика).
Следует подчеркнуть, что хотя это и не требуется законодательством, авторами статьи предлагается данную Методику использовать и для концессионных проектов и иных форм партнерства власти и бизнеса в реализации любых инвестиционных проектов. Так, для проектов Инвестиционного Фонда Российской Федерации аналогич-
ная методика оценки эффективности проекта использовалась Внешэ-конобанком в его работе в качестве инвестиционного консультанта.
Оценка эффективности проекта основана на таких критериях, как социально-экономический эффект от реализации проекта и финансовая эффективность проекта.
Социально-экономический эффект проекта признается достаточным в соответствии с оценкой социально-экономического эффекта проекта, если:
1) цели и задачи проекта соответствует не менее чем одной цели и (или) задаче государственных (муниципальных) программ;
2) показатели проекта соответствуют значениям не менее чем двух целевых показателей государственных (муниципальных) программ.
Вопросы эффективности концессионных проектов со стороны органов государственной власти являются ключевыми в текущей экономической ситуации, поскольку напрямую связаны с возможностью привлечения финансовых средств и получения банковских кредитов. Если экономический эффект от реализации проекта не может быть гарантирован или дивиденды от реализации настолько отдалены по времени от начала реализации проекта, что спрогнозировать их объем (или даже факт получения) весьма затруднительно, то российские банки или иные институциональные инвесторы не заинтересованы вкладывать свои средства. То есть для обеспечения доступа инвестора к кредитным ресурсам необходимо наличие гарантий и других видов государственной поддержки.
Именно поэтому необходим тщательный анализ финансово-экономической эффективности проектов. Авторам представляется целесообразным рекомендовать при подготовке и реализации концессионных проектов:
1. Использовать стандартную методику оценки финансово-экономической эффективности проекта только для анализа чувствительности его параметров.
2.При окончательной оценке проводить повторный расчет с использованием наиболее вероятных (не оптимальных) значений факторов, для которых определена высокая чувствительность главных финансово-экономических показателей, а также оптимальные (по расчету) параметры и условия возврата инвестиций.
3.Для обеспечения достижения расчетных параметров возврата инвестиций использовать институциональное установление льготных условий хозяйствования и особых условий налоговых режимов, включая механизм отложенных платежей.
Такая конструкция позволяет обеспечить надлежащую оценку эффективности проектов и избежать инициации слабо обоснованных предложений.
В отличие от правовой структуры инвестиционных соглашений, предусмотренных Федеральным законом «О концессионных соглашениях» и Федеральным законом «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства...», на основании которых осуществляется строительство или реконструкция объектов инфраструктуры, специфика специального инвестиционного контракта (далее - СПИК), в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» и принятым в его развитие Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2015 г. № 708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности», состоит в том, что государство не осуществляет вложение бюджетных средств или имущества в объект инвестиций. Вместо этого оно создает инвестору максимально благоприятные условия для реализации инвестиционного проекта путем осуществления мер стимулирования. Данный инструмент позволяет участнику СПИК в обмен на создание или модернизацию локализованного в РФ промышленного производства (объекта инвестиций) получить значительные льготы, преференции и иные преимущества в качестве мер стимулирования со стороны Федерации, регионов и муниципалитетов.
В частности, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», установлено, что Правительство Российской Федерации своим актом может определить сторону - инвестора СПИК или привлеченное такой стороной-инвестором иное лицо, осуществляющее создание или модернизацию и (или) освоение производства товара на территории Российской Федерации в соответствии с названным контрактом, единственным поставщиком такого товара в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Правительство Российской Федерации принимает такое решение при соблюдении ряда условий, в том числе если:
• объем инвестиций в создание или модернизацию и (или) освоение производства товара превышает 3 млрд руб.;
• производство товара на территории Российской Федерации осуществляется российским юридическим лицом;
• страной происхождения товара является Российская Федерация.
Совокупное количество товара, поставку которого производитель
осуществляет в течение календарного года в качестве единственного поставщика, не должно превышать 30% количества такого товара, произведенного им в течение данного календарного года.
Федеральный закон также устанавливает особенности заключения государственного контракта, предусматривающего встречные инвестиционные обязательства поставщика-инвестора по созданию или модернизации и (или) освоению производства товара на территории субъекта Российской Федерации.
Такой государственный контракт заключается по результатам проведения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации конкурса в целях поставки товара, производство которого поставщик-инвестор (российское юридическое лицо) создает или модернизирует и (или) осваивает на территории этого субъекта Российской Федерации.
После организации производства товара заказчики данного субъекта Российской Федерации, а также муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта Российской Федерации, вправе в период действия государственного контракта со встречными инвестиционными обязательствами заключать контракты с таким поставщиком-инвестором как с единственным поставщиком. Данный документ вступил в силу 1 сентября 2016 г.
В заключение можно отметить, что совокупность перечисленных правовых норм законодательства Российской Федерации практически полностью охватывает все возможные формы взаимодействия власти и бизнеса, что создает предпосылки для их успешного сотрудничества в решении актуальных проблем развития территорий.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бухвальд Е.М. Какой быть стратегии пространственного развития для России? // Экономическое возрождение России. 2016. № 1 (47).
2. Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Выравнивание регионов России: иллюзии программы и реалии экономики // Вестник Института экономики РАН. 2016. № 1. С. 76-91.
3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. В 2-х томах. Т. 1. М.: ИМЭМО РАН, 2009. - 312 с.
4. Косарева Н.Б., Полиди Т.Д., Пузанов А.С. Жилищная политика и экономика в России: результаты и стратегия развития. М.: НИУ ВШЭ, 2015.
5. Зельднер А.Г. Государственно-частное партнерство - мейнстрим современного этапа российской экономики // Мир перемен. 2014. № 1. С. 140-143.
6. Ленчук Е.Б., Власкин Г.А. Институциональные факторы стимулирования предпринимательской деятельности в российских регионах // Вестник Российского гуманитарного научного фонда. 2014.
С. 41-52.
№ 1 (74). С. 44-57.
7. Никоноров С.М. Моногорода - новый вектор территориального развития // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 11.
8. Смотрицкая И.И. Макроэкономические подходы к оценке интегральной эффективности системы государственных закупок // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2014. № 5. С. 70-79.
9. Чаркина Е.С. Совершенствование концессионного механизма реализации инфраструктурных проектов в российских регионах (на примере Удмуртской Республики): диссертация... канд. экономических наук. РАНХиГС при Президенте РФ. М., 2015.
10. Чаркина Е.С. К вопросу об опережающем социально-экономическом развитии отдельных территорий регионов России // Управленческое консультирование. 2015. № 9 (81). С. 105-111.
11. Чаркина Е.С. Реализация инвестиционных проектов на основе концессионных соглашений в российских регионах: преимущества и проблемы // Перспективы науки. 2015. № 6 (69). С. 143-145.
E.S. CHAKINA
Phd in economics, senior research fellow of the Institute of economics of the Russian
Academy of sciences, Moscow, Russia
charkinaelena@ya.ru
S.N. MIROSHNIKOV
Phd of Physico-Mathematical Sciences, associate professor, Deputy Director of the Expert-Analytical Center for Regional Studies Institute «Higher School of Public Administration» The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russian Federation) Institute of Business Studies snmir@lisr.ru
FORMS OF INTERACTION BUSINESS AND GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION IN MODERN CONDITIONS
In the article the peculiarities of the various forms of interaction between authorities and business in the Russian Federation in modern conditions, taking into account changes in legislation. Special attention is paid to the concession agreements and entered into force in 2016 of the Federal law on public-private partnership.
Keywords: PPP, concession agreements, investment attractiveness, regions of Russia, the interaction business
and government.
JEL: H80, О18, О20, М20.
С. 90-94.
