CC BY
869
Раздел 8. Совершенствование правоохранительной практики
МАЙОРОВА С.А., кандидат юридических наук, plavalaguna@inbox.ru Кафедра административной деятельности органов внутренних дел;
Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации, 603950, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
MAYOROVA S.A.,
Candidate of Legal Sciences,
plavalaguna@inbox.ru
Chair of administrative activity
of the internal affairs bodies;
Nizhny Novgorod Academy of the Ministry
of the Interior of the Russian Federation;
Ankudinovskoe highway 3,
Nizhny Novgorod, 603600,
Russian Federation
ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Реферат. Добровольное участие граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности является важным компонентом гражданского общества. Актуальной научно-теоретической проблемой, связанной с этим, является классификация форм такого участия. Возможность классификации участия граждан по различным основаниям свидетельствует о разнообразии его форм. Законодатель выделяет следующие формы участия граждан в охране общественного порядка: 1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам; 2) участие в поиске лиц, пропавших без вести; 3) внештатное сотрудничество с полицией; 4) участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности. Критерием приведенной классификации выступает направление деятельности граждан по охране общественного порядка и формы их взаимодействия с правоохранительными органами. Анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики позволяет заключить, что помимо приведенного законодательного подхода возможны и многие другие классификации участия граждан в охране общественного порядка. Обосновываются следующие классификации форм участия граждан в охране общественного порядка: 1) в зависимости от числа граждан, участвующих в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, — индивидуальные и коллективные формы участия; 2) в зависимости от характера возложения полномочия — право участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности и обязанность участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности; в зависимости от практического осуществления участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности — фактическое и опосредованное участие граждан.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, граждане, полиция, правоохранительные органы, классификация, общественная безопасность.
FORMS OF PARTICIPATION OF CITIZENS IN MAINTAINING PUBLIC ORDER
AND ENSURING PUBLIC SAFETY
Abstract. Voluntary participation of citizens in maintaining public order and ensuring public safety is an important component of civil society. The topical scientific-theoretical problem related to this is the classification of forms of such participation. The classification of citizens' participation on various grounds testifies to the diversity of its forms. The legislator distinguishes the following forms of citizens' participation in public order maintenance: 1) assistance to internal affairs bodies (police) and other law enforcement agencies; 2) participation in the search of missing persons; 3) freelance cooperation with police; 4) participation in the activities of public associations of law enforcement focus. The criterion for this classification is the sphere of the activities of citizens for the protection of public order and forms of their interaction with law enforcement agencies. The analysis of normative legal acts and law enforcement practice allows to conclude that aside from the above mentioned legislative approach, many other classifications of citizens' participation in public order protection are possible. The following classifications of forms of participation are substantiated: 1) depending on the number of citizens participating in public order maintenance and ensuring public safety — individual and collective forms of participation; 2) depending on the nature of imposing authorities — the right of citizens to participate in protecting public order and ensuring public safety and the duty of citizens to participate in protecting public order and ensuring public safety; 3) depending on the practical implementation of participation in maintaining public order and ensuring public safety — actual and indirect participation of citizens.
© 2015 LS&LP. Open Access. This article is distributed under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 Internationa! License (http://creativecommons.Org/licenses/by-nc/4.0/legalcode).
Keywords: public order maintenance, citizens, police, law enforcement agencies, classification, public safety.
Добровольное участие граждан и их объединений в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности является неотъемлемым компонентом гражданского общества. Этот процесс носит характер двустороннего взаимодействия правоохранительных органов и представителей общества, не имеющих к ним отношения, но желающих в той или иной степени принять участие в охране общественного порядка. С одной стороны, граждане проявляют соответствующую инициативу. С другой стороны, правоохранительные органы должны обеспечить возможность практической реализации этой инициативы. Наконец, государство должно создать правовые гарантии для возможности указанного взаимодействия.
В связи с вышеизложенным изучение широкого спектра вопросов, связанных с участием граждан в охране общественного порядка, приобретает в настоящее время особую актуальность. Поскольку в рамках одной статьи невозможно охватить весь спектр вопросов данного проблемного поля, то мы сконцентрируем усилия только на одном из малоизученных аспектов проблемы участия граждан в охране общественного порядка, - целью данной работы является классификация по различным основаниям участия граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации.
Эффективное взаимодействие полиции и гражданского общества невозможно без доверия граждан к правоохранительным органам. Именно по этой причине законодатель в ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ «О полиции»* закрепил следующее положение: «Полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан».
Приведенная выше норма, на наш взгляд, имеет несколько абстрактный характер. Дело в том, что употребленное в тексте нормативного правового акта понятие «стремится» указывает не на конечный результат, а на процесс, не позволяет точно установить степень «должного» стрем-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.
ления и характер стремления (постоянное или временное) обеспечения общественного доверия и поддержки. Конечно, можно было бы вменить в обязанности полиции обеспечение общественного доверия к себе и поддержку граждан, но в данном случае возникает вопрос о критериях реализации этой обязанности.
Полагаем, что существует иной, более объективный, критерий, показывающий наличие или отсутствие поддержки гражданами, обществом деятельности полиции и правоохранительной системы в целом.
Речь идет о вовлеченности по собственной воле, а не по административному, идеологическому или иному принуждению граждан, общественных объединений к решению проблем обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Соотношение правовых, организационных, методических, стимулирующих и иных основ подключения граждан к совместной с полицией (либо самостоятельному помимо или наряду с государственным механизмом правоохраны) охране общественного порядка и общественной безопасности и реальная, действительная практика такого участия как раз и являются показателем фиктивности, формальности или, наоборот, объективности доверия и поддержки гражданами деятельности полиции.
Участие граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности означает, что они не отчуждены от проблем данной сферы, понимают, что для достижения законности и справедливости в обществе каждый должен, как минимум, поддержать, а лучше помочь государству в лице его органов правопорядка. В отрыве от гражданской поддержки, вне информационного и функционального контакта с гражданами, правоохранительные органы становятся замкнутым, малополезным для общества инструментом. Поэтому на активизацию участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности в установленном законом порядке и должны быть направлены усилия и стремления полиции.
Именно в таком ракурсе следует толковать положения ч. 3 ст. 10 Федерального закона «О полиции»: «Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка».
В пункте 1 ст. 2 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»* дана дефиниция участия граждан в охране общественного порядка - «оказание гражданами помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах». В статье 4 того же нормативного правового акта установлены принципы, то есть основополагающие идеи, лежащие в основе документа, в основе регулирования определенной сферы общественных отношений [1, с. 5; 2, с. 5-6], участия граждан в охране общественного порядка.
В число принципов участия граждан в охране общественного порядка законодатель включил:
1) принцип добровольности;
2) принцип законности;
3) принцип приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) принцип права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом;
5) принцип взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления;
6) принцип недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Следует отметить, что принципы законности, приоритетности защиты прав и
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N 14. Ст. 1536.
свобод человека и гражданина и принцип права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом, являются, по сути, дублированием конституционных принципов. А провозглашение в качестве принципов добровольности, взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления и недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления четко характеризует специфику участия граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации.
Реальную картину состояния участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности позволяет представить классификация форм этого участия.
Законодатель в главе 2 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» дал следующую классификацию форм участия граждан в охране общественного порядка:
1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам;
2) участие в поиске лиц, пропавших без вести;
3) внештатное сотрудничество с полицией;
4) участие в деятельности общественных объединений правоохранитель -ной направленности.
Критерием приведенной классификации с определенной долей условности можно назвать направление деятельности граждан по охране общественного порядка и формы их взаимодействия с правоохранительными органами.
Наряду с легальной классификацией форм участия граждан в охране общественного порядка можно выделить и другие классификации, основанные на иных критериях.
1. В зависимости от числа граждан, участвующих в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, различаются индивидуальные и коллективные формы участия.
Индивидуальная форма участия подразумевает действия по охране обще-
ственного порядка и обеспечения общественной безопасности со стороны одного гражданина.
Учитывая важность укрепления в обществе чувства патриотизма, гражданского долга, социальной ответственности, чести, уважения к закону, непримиримости по отношению к правонарушителям, государство активно поощряет гражданскую инициативу и активность по охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Важной формой такого поощрения является наградная система Российской Федерации. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственных наградах Российской Федерации», «Статутами орденов Российской Федерации, положениями о знаках отличия Российской Федерации, медалях Российской Федерации, почетных званиях Российской Федерации, описаниями названных государственных наград Российской Федерации и нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»* орденом Мужества награждаются граждане, проявившие самоотверженность, мужество и отвагу при охране общественного порядка, в борьбе с преступностью, при спасении людей во время стихийных бедствий, пожаров, катастроф и других чрезвычайных обстоятельств, а также за смелые и решительные действия, совершенные при исполнении воинского, гражданского или служебного долга в условиях, сопряженных с риском для жизни, а медалью «За отличие в охране общественного порядка» награждаются сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, другие военнослужащие за смелость и отвагу, проявленные при охране общественного порядка и в борьбе с правонарушениями, за высокие показатели в служебной деятельности и другие заслуги в период прохождения службы, а также иные граждане за содействие органам внутренних дел Российской Федерации в их работе по охране общественного порядка».
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 37. Ст. 4643.
Участие граждан в охране общественного порядка поощряется и другими способами на разных уровнях (ведомственные и общественные награды, включая денежные премии и ценные подарки; различные благодарности; освещение поведения отличившегося гражданина в средствах массовой информации и др.).
Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в виде работы в качестве внештатного сотрудника полиции, а также может заключаться в информировании правоохранительных органов о правонарушениях и об угрозах общественному порядку и в иных формах.
Коллективной формой участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности могут быть общественные советы. Согласно Федеральному закону «О полиции» при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются «общественные советы, которые призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем:
1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции;
3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;
4) обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;
5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции».
В настоящее время в отдельных регионах Российской Федерации возрождена практика времен еще советского периода - создание добровольных народных дружин. В отличие от СССР народные дружины в современной России создаются действительно на добровольной основе. В научной литературе верно отмечается, что особенностью добровольных народных дружин является то, что они создаются «по инициативе граждан для достижения общих целей членов объединения по обеспечению правопорядка. При этом деятельность народных дружин направлена не только на достижение интересов и целей самих дружинников, но и на содействие в решении важнейшей задачи, стоящей перед государством» [3, с. 243]. Организация, деятельность и иные вопросы, связанные с функционированием народных дружин, регламентируются главами 3 и 4 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка».
2. В зависимости от характера возложения полномочия различается:
- право участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;
- обязанность участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»* «организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия».
При этом организатор публичного мероприятия вправе «требовать от уполномоченного представителя органа внутренних дел удалить с места проведения
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 25. Ст. 2485.
публичного мероприятия лиц, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия».
Однако спектр обязанностей по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности намного шире. Организатор публичного мероприятия, как установлено ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», обязан:
- обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;
- требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия, прекращения нарушения закона;
- обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;
- приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;
- принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу;
- обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;
- довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия.
3. В зависимости от практического осуществления участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности выделяется фактическое и опосредованное участие граждан.
Фактическое участие - это непосредственное совершение действий по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Опосредованное участие подразумевает косвенное, через посредника, вовлечение граждан и их объединений в решение вопросов совершенствования охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это могут быть обращения граждан в органы государственной власти с предложениями, рекомендациями, например, по повышению эффективности деятельности полиции, расстановке приоритетов, устранению недостатков.
Опосредованное участие происходит и в том случае, когда инициатива предложения к участию исходит не от гражданина, а от стороннего для него государственного или общественного органа. Например, основная задача, которую решает Общественная палата Российской Федерации, - это обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации»* целями деятельности Общественной палаты РФ являются:
- учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации;
- защита прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277.
- осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- содействие в реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
Общественная палата РФ поддерживает гражданские инициативы, для чего осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений. Кроме того, она проводит гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты Российской Федерации, а также доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах. В субъектах Российской Федерации действуют свои общественные палаты.
В заключение сделаем следующие выводы:
1. Возможность проведения классификации участия граждан по различным основаниям свидетельствует о разнообразии форм такого участия и характеризует степень демократичности современного российского общества.
2. Анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики приводит к выводу, что кроме классификации, предложенной законодателем в Федеральном законе «Об участии граждан в охране общественного порядка», возможны несколько классификаций участия граждан в охране общественного порядка.
3. Исходя из разных критериев, можно выделить следующие классификации форм участия граждан в охране общественного порядка: 1) в зависимости от числа граждан, участвующих в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, - индивидуальные и коллективные формы участия; 2) в зависимости от характера возложения полномочия - право участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности и обязанность участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении
общественной безопасности; в зависимости от практического осуществления участия в охране общественного порядка и
обеспечении общественной безопасности - фактическое и опосредованное участие граждан.
Список литературы
1. Демичев А.А., Исаенкова О.В. Принципы и источники гражданского процессуального права Российской Федерации: учеб. пособие. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2005. 48 с.
2. Демичев А.А. Позитивистская классификация принципов современного российского права // Государство и право. 2014. N 5. С. 5-13.
3. Яковлев А.А. Проблемы выбора организационно-правовой формы добровольной народной дружины // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. N 4. С. 242-246.
References
1. Demichev A.A., Isaenkova O.V. Printsipy i istochniki grazhdanskogo protsessual'nogo prava Rossiyskoy Federat-sii [Principles and sources of the Civil Procedural Law of the Russian Federation]. Nizhny Novgorod: Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Interior of Russia, 2005. 48 p.
2. Demichev A.A. Pozitivistskaya klassifikatsiya printsipovsovremennogo rossiyskogo prava [Positivist classification principles of the modern Russian right]. Gosudarstvo ipravo - State and Law, 2014, no. 5, pp. 5-13.
3. Yakovlev A.A. Problemy vybora organizatsionno-pravovoy formy dobrovol'noy narodnoy druzhiny [Problems of selection of the legal form of voluntary national teams]. VestnikPermskogouniversiteta. Yuridicheskienauki- Herald of of Perm State University. Jurisprudence, 2013, no. 4, pp. 242-246.
