Формы непосредственной демократии на местном уровне Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Пристатейный б

1. Всемирный доклад о наркотиках, 2012 г. ЮНОДК.

2. Выступление председателя ГАК, директора ФСКН Виктора Иванова на Всемирном экономическом форуме 26 января 2012 г. Давос.

3. Информационно-аналитическая справка о наркоситуации в Российской Федерации и результатах борьбы с незаконным оборотом наркотиков за 2012г.//http: fskn.gov.ru/pages/main/prevent/3939/ 4052/index.shtml (дата обращения 22.02.13).

4. Коротаев А.В., Халтурина Д.А. Современные тенденции мирового развития. -М.: ЛИБРОКОМ/USSR, 2009.

5. Миросистемный анализ. И. Валлерстайн // Время мира. Альманах современных исследований по теории истории,

графический список:

микросоциологии, геополитике, анализу мировых систем и цивилизаций // Под ред. Разова Н.С., Новосибирск, 1998. Вып.1.

6. Цыганков П.А. Теория международных отношений: традиции и современность // Теория международных отношений: Хрестоматия/ сост., научн.ред. и комплект. П.А. Цыганкова. М., 2002.

7.http://iarex/metabar.ru/?utm_medium=sitebar&u tm_source=www/iarex.ru&utm_campaign=install _app (дата обращения 11.02.13).

8.http://za-kaddafi.org/node/10144 (дата обращения 26.02.13).

9.www.independent.co.uk/news/world/americas/h es-not-dead-worlds-most-dangerous-fugitive-was-not-killed-in-guatemalan-

850156.html?origin=internalSearch (дата

обращения 4.02.2012).

Р.М. Усманова

ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

В статье рассматривается местная демократия. Указывается, что на местном уровне демократия представлена в двух формах: представительной и непосредственной. При этом сама непосредственная демократия на муниципальном уровне в зависимости от того, как население участвует в решении вопросов местного значения, может быть в нескольких формах. Особая роль отводится прямой, делиберативной и партиципаторной демократии.

Ключевые слова: демократия, местное самоуправление, население, формы демократии, непосредственная демократия.

R.M. Usmanova

FORMS OF DIRECT DEMOCRACY AT THE LOCAL LEVEL

The article deals with local democracy. It is stated that local democracy exists in two forms: the representative and direct. Ath the same time the direct democracy itself at the municipal level, depending on how the population is involved in solving issues of local importance can be in several forms. Special role is given to the direct, deliberative and participative democracy.

Key words: democracy, local self-government, population, form of democracy, direct democracy.

Граждане в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. Верно, утверждает Г.А. Цветкова, что «местное

самоуправление - единственная форма публичной власти, в которой народ непосредственно реализует свои властные полномочия»1.

1 Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: состояние, тенденции, эффективность (опыт

В литературе встречаются различные определения муниципальной демократии. Так, под муниципальной демократией Ю.М. Лермонтов понимает относительно обособленную правовую форму прямого участия населения (территориального коллектива) в обсуждении и принятии важнейших решений в масштабах муниципального образования, в их реализации и осуществлении демократического

контроля в порядке, установленном Конституцией и действующим

законодательством2. На наш взгляд, данное авторское определение страдает одним недостатком - оно исключает представительские начала местного самоуправления. Интересной покажется точки зрения А.А. Новоселова, «местная (муниципальная) демократия - это динамично развивающаяся система со множеством взаимосвязанных и постоянно меняющихся компонентов, в рамках которой происходят процессы

взаимодействия на локальном уровне таких факторов, как наднациональные силы и институты, национальные и местные правительства, гражданское общество, неправительственные

организации, а также различных групп давления, в процессе выработки общезначимых решений»3. Однако данным определением автор выходит за рамки чисто местной демократии.

По-нашему, верной выглядит позиция Н.С. Бондаря: «Муниципальная

социологического анализа): дисс. ... докт. соц. наук. М., 2003. С.218.

2 Лермонтов Ю.М. Конституционно-правовая институционализация муниципальной демократии в современной России: дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2009. С.18.

3 Новоселов А.А. Применение концепции «местной

демократии» в современном процессе государственного строительства Европейских стран: дисс....канд. полит. наук. Н.Новгород. 2006. С.12.

демократия - демократия «малых пространств», «основанная на единстве свободы и ответственности,

самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг в интересах местного сообщества и отдельных граждан»4. Им же выделяются отличительные признаки муниципальной демократии. Во-первых, она

осуществляется в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, она реализуется на низовом территориальном уровне организации публичной власти; в-третьих, охватывая собой всю территорию Российской Федерации, она проявляется и таким образом имеет своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, она предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно,

непосредственной и представительной демократии; в-пятых, она организационно обособлена от демократических ..институтов государственной власти; в-шестых, муниципальная демократия не ограничивается самоуправленческими властеотношениями, но включает также

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М. 2009. С.42.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика институты общественного, не публично-

5

властного характера .

Местная демократия может быть в двух формах: представительной и непосредственной.

В литературе по муниципальному праву внимание всегда уделяется формам непосредственной демократии. При этом среди ученых нет единства мнений, что же необходимо относить к данным формам. В этом плане вполне обоснованной считаем мнение В.Н. Мамичева, который считает, что «в последнее время предпринята попытка существенно расширить содержание понятия форм

непосредственной демократии, привнося в него явления, не связанные непосредственно с осуществлением

властных функций, но создающих для него

6

«питательную среду» .

Сами формы непосредственной демократии перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» (далее Федеральный закон №131 -ФЗ). Однако, необходимо отметить, что Федеральный закон №131-Ф3 четко разграничивает среди форм

непосредственной демократии формы непосредственного осуществления

местного и формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в котором занимает территориальное общественное

самоуправление. Имеются различные попытки классификации форм

непосредственной демократии. Так, по

5 Там же. С.17.

6Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: автореф.дис. ... канд.юрид.наук. Ставрополь, 2000. С.16.

7 Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст.3822.

8

мнению П.А. Астафичева , основанием для разделения форм муниципальной демократии является степень воздействия властной воли населения на принимаемые в муниципальном образовании решения, и, соответственно, формы делятся на императивные и консультативные. Если выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации, то это императивная форма прямой демократии, если воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления, то в данном случае мы имеем дело с консультативной формой. Императивная демократия представляет собой народовластие в прямом смысле, поскольку выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации. В системе местного самоуправления к таким формам относятся референдум, выборы, сход и отзыв. Как пишет В.Н. Руденко, под институтами прямой демократии следует понимать «совокупность правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами в рамках установленной законом компетенции общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу государственно-волевых решений (решений органов местного

самоуправления)»9. Что же касается консультативной прямой муниципальной демократии, то здесь обеспечивается лишь участие отдельных граждан в муниципальной деятельности, а воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления. Это правотворческая инициатива,

территориальное общественное

8 Астафичев П.А Прямая демократия в местном самоуправлении: конституционно-правовой аспект// Образование и общество. №2. 2007.С.65.

9 Руденко В.Н. Прямая демократия. Модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург. 2003. С.110.

самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения с жалобами, заявлениями и предложениями, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования.

А.А. Уваров, конкретизируя данные утверждения, отмечает одни из этих форм, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, можно считать формами непосредственной демократии, другие - публичные слушания, собрания, конференции, опросы граждан и т.п. - следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые из них по своей природе тяготеют к формам публичной власти, то вторые - к формам гражданского общества»10.

При этом первые формы, поддерживаются правом, являются более политизированными, в отличие от форм «подразумевающие при этом не просто участие жителей, а участие именно граждан страны, т.е. части населения с активистской политической культурой, или культурой участия»11, под которым понимается гражданское участие. Таким образом, формы местной демократии можно разделить на две группы: формы, при которых население принимает публично-властные решения (в чистом виде прямая демократия) и формы участия граждан в принятии публично-властных решений органами власти, при которых граждане имеют возможность влиять на процесс принятия решений властью и используют эти возможности (институты консультативной демократии).

10 Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. №15. 2008. С.7.

11 Алмонд Г.А., Верба С. Гражданская культура и

стабильность демократии // Полис. №.4.1992. С. 127-128.

Следовательно, имеют место иные формы демократии, которые реализуются в системе местного самоуправления.

Значительное место в современных демократических теориях занимает концепция партиципаторной демократии, суть которой в активном участии граждан в обсуждении и принятии решений по главным вопросам общественной жизни. Участие может быть как на федеральном и субъектном уровне, так и на местном. Партиципативная демократия - это новая система взаимоотношений между гражданами и избранными ими представителями, действующая наряду с прямой и представительной демократией. На Западе тот новый, постепенно укрепляющийся вид демократии стал ответом на несовершенство существующей системы представительства и

нереализуемость прямой демократии в рамках современного государства12. Партиципативная демократия, однако, не тождественна прямой: согласование проводимой политики не означает передачу обратно гражданам полномочий, делегированных выборным лицам. Привлекая людей к участию, представители власти берут на себя обязательства выработки решений в соответствии с мнениями и пожеланиями граждан. Обычно они сохраняют при этом за собой роль арбитра в принятии решений, за исключением тех случаев, когда принятие того или иного решения выносится на референдум. Другими словами

партиципативная демократия - это инструменты, используемые местными властями для вовлечения граждан в процесс коллективной выработки

12 Мария Кроль. Развитие местных сообществ как основа улучшения качества жизни людей//

http://www.cloudwatcher.ru/what-we-think .(дата

посещения 30.11.2012)

решений. Дж. Нейсбит определил «смерть представительной демократии» и переход к «демократии участия» в качестве одного

из важнейших признаков грядущего

13

информационного общества . Однако, как пишет П.С. Панарин, «демократия участия по своему авторитарна и принудительна: она требует от нас публичной жизни, посягая тем самым на наше право вести сугубо частную жизнь»14.

Делиберативная демократия - это демократия рационального дискурса, обсуждения, убеждения, аргументации, компромиссов в ее беспартийном варианте. Граждане вовлекаются в процесс принятия политических решений посредством вынесения проблемы на всеобщее обсуждение. В результате обсуждения формируется некоторый общественный консенсус по проблеме. Таким образом, по мнению Н.В. Ляхович-Петраковой,

делиберативный политический процесс - это процесс массовых консультаций по общественно значимым проблемам с привлечением к разработке публичной политики как можно большего количества граждан15. К делиберативной форме на местном уровне относятся, таким образом, публичные слушания. Например, по мнению М.А. Очеретиной институт

публичных слушаний

делиберативной демократией в России10.

является

10

13 Нейсбит Дж. Мегатренды. Пер. с англ. М.Б. Левина. М.: ООО «Издательство ACT»; ЗАО НПП «Ермак. 2003. С.23

14 Политология. Западная и Восточная традиции: Учебник для вузов. /Панарин А.С., - М.: Книжный дом «Университет», 2000. С.38.

15 Ляхович-Петракова Н.В Идеи делиберативной

демократии как концептуальная база общественной экспертизы в оценке публичной политики. Вучоныя зашсю Брэсцкага дзяржаунага ушверспэта iмя А.С. Путина. Вып. 7 .Ч.1. 2011. Брест. С.36.

10 Очеретина М.А. Становление и развитие института публичных слушаний. // Научный ежегодник Института

философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Екатеринбург. 2009. Вып. 9. С.433.

Однако, дискурс сообщества необходим и при экспертизе проектов по важным проблемам муниципального образования. Так как при экспертизе проектов общественностью происходит оценка конкретных проектов, оценка публичной политики. В качестве процедурных форм общественной экспертизы в России могут выступить общественно-

консультационные (совещательные)

органы.

Интересно, что наряду с прямой демократией, различается плебисцитарная демократия, предполагающая

непосредственную связь между властями и гражданами через проведение плебисцитов. Так, например, Ю. Дмитриев и Б.Исраелян наряду с референдумом различают также

17

плебисцит17. А С.А. Авакьян, опрос населения относит к формам консультативного референдума, а

императивный референдум считает

18

синонимом плебисцита18. Различие между плебисцитарной и прямой демократией проводится не всегда, поскольку обе эти формы участия включают

непосредственное волеизъявление народа, однако оно существует. Суть его состоит в том, что прямая демократия (например, референдум) предполагает участие граждан на всех важнейших стадиях процесса (в подготовке, принятии политических решений и в контроле за их осуществлением), а при плебисцитарной демократии возможности политического влияния граждан сравнительно

ограничены (например, опрос населения).

В литературе нет однозначных мнений как соотносятся все формы

17 См.: Дмитриев Ю., Исраелян Б. Избирательное право и избирательный процесс. - Ростов н/Д.: Феникс. 2004.

18 См.:Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.-2-е изд., переаб. И доп. В 2 т. Т.1. М.: Юрист. 2007. 719 с.

демократии. Например, по мнению В.И. Васильева, наряду с референдумом, выборами, собраниями и сходом, существуют и другие формы прямой демократии19. Т.е. по сути, все формы, перечисленные в Федеральном законе №131-ФЗ, автор относит к формам прямой демократии. Имеется точка зрения о том, что делиберативная демократия или демократия обсуждения является одним из

институтов демократии участия, или

20

партиципаторной демократии .

По мнению других, наряду с представительной демократией, имеются и институты прямой демократии, а также иные институты демократии, к которой относят и плебисцитарную демократию21.

Мы согласны с В.Н. Руденко, который пишет, что в настоящее время актуальным вопросом повестки дня

является не проблема конкурентности

22

прямой и представительной демократии . По его мнению, не надо заменять представительную демократию, а необходимо выбирать между стратегией участия граждан в принятии публично-властных решений органами власти и стратегией принятия публично-властных решений самими гражданами, либо

23 п

сочетать их . При этом, помимо прямой демократии, он различает институты делиберативной демократии, институты партиципаторной демократии, институты плебисцитарной демократии.

Отличительной особенностью институтов

19 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстициинформ. 2012. С.41

20 Очеретина М.А. Указ.соч. С.433.

21 См.: Денисенко Н.А. Политология: Учеб. пособие. Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2005; Н.В. Ляхович-Петракова. Указ. соч.

22 Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург.2003. С.13.

23 Там же.

прямой демократии является

урегулирование отношений, связанных с непосредственным принятием гражданами публично-властных решений.

Отличительной особенностью иных упомянутых институтов является достижение общественного согласия, обеспечение сотрудничества и партнерства субъектов гражданского общества и

24

власти .

В любом случае все это формы демократии между собой взаимосвязаны и перетекают из одной формы участия граждан в другую. Например, обсуждение какого-либо вопроса, а затем вынесение его на рассмотрение общественного совета. В данном случае мы видим непосредственную связь делибиративной и партиципаторной демократией.

Таким образом, в системе местного самоуправления непосредственная

демократия представлена совокупностью императивных и консультативных форм.

1. Если выражение воли граждан имеет обязательный и окончательный характер, то в данном случае имеют место формы прямой демократии. В качестве форм прямой демократии выделяются такие институты как: институты, регулирующие принятие гражданами управленческих решений и прямое правотворчество граждан - референдум, правотворческая инициатива, сходы; институты, обеспечивающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти - участие на муниципальных выборах, отзыв депутата (выборного должностного лица).

2. Если воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления, то в данном случае мы

24 Там же. С.14.

имеем дело с другими формами демократии. В этом плане верна позиция А.А. Сергеева, который называет их «дополнительными демократическими инструментами, дающими возможность гражданам воздействовать на органы местной власти» и действующими наряду с формами прямого народовластия»25.

В качестве институтов

делиберативной демократии в системе местного самоуправления выступают публичные слушания. К институтам плебисцитарной демократии относится опрос в качестве форм партиципаторной демократии или демократии участия, все другие и иные формы участия, не закрепленные Федеральным законом №131-Ф3. В качестве таких форм участия, которые не закреплены Федеральным законом №131-ФЗ могут быть любые действия граждан, не противоречащие законодательству, и которые направлены на воздействие на муниципальную власть с целью удовлетворения интересов населения.

По мнению А.Л. Нездюрова к формам участия можно отнести встречи граждан с представителями власти (в том числе на приемах и собраниях), «горячий телефон», общественные экспертизы, участие граждан и НКО в конкурсах и реализации «социального заказа (гранта)», рекламные, агитационные и «лоббистские» кампании26. Своеобразной формой политического участия на местном уровне является политический протест. Его формами являются: митинги, забастовки, петиции, пикеты, демонстрации, когда имеется негативная реакция субъектов на сложившуюся в обществе политическую, экономическую, иную ситуации или конкретные действия публичных органов и должностных лиц.

25 Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006. С. 142

26 Нездюров А.Л. Публичные слушания как одна из форм общественного участия. // Публичная политика в современной России: субъекты и институты: сборник ст./отв.ред., сост. Н.Беляева; Гос.ун-т. Высшая школа экономики. М.: ТЕИС.2006. С.319-320.

Как видим, некоторые формы участия населения имеют нормативное закрепление: нормами конституционного права в частности регулируются протестные акции, нормами

муниципального права устанавливается деятельность различных общественных советов, приемных и иных форм взаимодействия населения и

муниципальных структур. Однако, необходимо отметить, что невозможно урегулировать все формы участия населения в общественной жизни. Верно пишет Г.А. Криворотова:

«Первостепенной задачей в направлении развития демократии в России должно стать внедрение партиципативных принципов в деятельность местных органов власти, что возможно осуществить посредством не только создания неких новых структур общественного контроля, но и поощрением уже существующих гражданских инициатив, а также возрождением региональных и местных

27

традиций самоуправления» .

В местном самоуправлении интенсивное развитие должны получить делиберативная и партиципаторная демократия, то есть такие формы демократии, при которых стратегиями вовлечения граждан в публично-властные, отношения являются не стратегии принятия решений самими гражданами, а стратегии выработки решений с участием граждан. Хочется закончить актуальными на наш взгляд словами В.В. Путина: «Демократия, на мой взгляд, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности

непрерывно влиять на власть и процесс

- 28

принятия ею решений» .

27 Криворотова Г.А. Партисипативные отношения в современном политическом управлении: автореф. дисс. ... кандид. полит. наук. Ростов-на Дону, 2011. С. 17.

28 Путин В.В. Демократия и качество государств // Коммерсантъ. 6 февраля 2012.

Пристатейный

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.-2-е изд., переаб. И доп. В 2 т. Т.1. - М.: Юрист, 2007.

2. Алмонд Г.А., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Полис. №4. 1992.

3. Астафичев П.А Прямая демократия в местном самоуправлении: конституционно-правовой аспект // Образование и общество. №2. 2007.

4. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М., 2009.

5. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстициинформ. 2012.

6. Енисенко Н.А. Политология: Учеб. пособие. Новосибирск. Изд-во НГТУ, 2005.

7. Дмитриев Ю., Исраелян Б. Избирательное право и избирательный процесс. Ростов н/Д. Феникс. 2004.

8. Криворотова Г.А. Криворотова Г.А. Партисипативные отношения в современном политическом управлении: автореф. дисс. ... кандид. полит. наук. Ростов-на Дону. 2011.

9. Лермонтов Ю.М. Конституционно-правовая институционализация муниципальной демократии в современной России: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

10. Ляхович-Петракова Н.В Идеи делиберативной демократии как концептуальная база общественной экспертизы в оценке публичной политики. Вучоныя зашсю Брэсцкага дзяржаунага ушверсггэта iмя А.С. Пушкша. Вып. 7 .Ч.1. 2011.

11. Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: автореф.дис. ...канд.юрид.наук. Ставрополь., 2000.

12. Мария Кроль. Развитие местных сообществ как основа улучшения качества жизни людей// http: //www.cloudwatcher.ru/what-we -think . (дата посещения 30.11.2012).

13. Нездюров А.Л. Публичные слушания как одна из форм общественного участия./

ографический список:

Публичная политика в современной России: субъекты и институты: сборник ст./отв.ред., сост. Н.Беляева; Гос.ун-т. Высшая школа экономики. - М.: ТЕИС, 2006.

14. Нейсбит Дж. Мегатренды. Пер. с англ. М.Б. Левина. - М.: ООО «Издательство ACT»; ЗАО НПП «Ермак», 2003.

15. Новоселов А.А. Применение концепции «местной демократии» в современном процессе Государственного строительства Европейских стран: дисс. .канд. полит. наук. Н. Новгород, 2006.

16. Очеретина М.А. Становление и развитие института публичных слушаний. Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Екатеринбург, 2009. Вып.9.

17. Политология. Западная и Восточная традиции: Учебник для вузов. /Панарин А.С. -М.: Книжный дом «Университет». 2000.

18. Путин В.В. Демократия и качество государств // Коммерсантъ. 2012. 06 февраля.

19. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

20. Руденко В.Н. Прямая демократия. Модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.

21. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби. Изд-во Проспект. 2006.

22. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.

23. Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество// Конституционное и муниципальное право. 2008. №15.

24. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст.3822.

25. Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: состояние, тенденции, эффективность (опыт социологического анализа): дисс. ... докт. соц. наук. - М., 2003.