CC BY
324ПРАВО, ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА
УДК 342.8 © Я. В. Зелинский, 2013
Формы и методы предвыборной агитации: проблемы идентификации
Я. В. Зелинский
В статье анализируется проблема соотношения понятий форм и методов предвыборной агитации по российскому электоральному законодательству, обосновывается необходимость их разграничения, уточнения и нормативного закрепления.
Ключевые слова: предвыборная агитация, правила, понятие, форма, содержание, метод, средства,
субъекты агитационной деятельности.
Одной из значимых в электоральном законодательстве является проблема соотношения форм и методов предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума) . В соответствии с законодательством граждане и общественные объединения (общие субъекты агитационной деятельности) в период избирательной кампании вправе осуществлять предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и законными методами . При этом кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки (специальные субъекты агитационной деятельности) самостоятельно определяют содержание, формы и методы агитации
К сожалению, избирательное законодательство, оперируя рассматриваемыми понятиями, не дает определения, более того, положения нормативных правовых актов не позволяют однозначно разграничить их проявления в предвыборной агитации . Например, в ч . 2 ст . 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред . от 3 декабря 2012 г. ) 1 предвыборной агитацией признаются:
а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против них;
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, какой список кандидатов, какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);
в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
В нашем журнале публикуется впервые .
*
Причем профессиональная деятельность представителей средств массовой информации, указанная в п . «а», признается предвыборной агитацией, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а деятельность, обозначенная в пп . «б»-«е», — в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно
Что это: формы агитации, ее разновидности или цели агитационной деятельности? В законодательстве невозможно найти ответы на эти вопросы .
Пункт 3 ст. 48 «Об основных гарантиях...» содержит открытый перечень методов предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума) К таковым закон относит агитацию:
— на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
— посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
— посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
— с применением иных не запрещенных законом методов
Следовательно, разрешены любые методы предвыборной агитации, не запрещенные законом К числу таковых можно отнести, в частности, агитацию посредством рассылки SMS-сообщений, агитацию в сети Интернет на сайтах, не зарегистрированных в качестве средств массовой информации, и т п По сути, в понятие «метод» в формулировках п 3 ст 48 законодатель включил и средства получения информации (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях), и способы подачи информации (выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, проведение агитационных публичных мероприятий) .
Непоследовательность законодателя здесь очевидна, поскольку в прежнем Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях.» формами предвыборной агитации признавалась «агитация через средства массовой информации путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов» 2 .
Общеизвестно, что формы и методы предвыборной агитации тесно связаны между собой, однако отождествлять их недопустимо Как правильно отмечают отдельные авторы, методы характеризуют практическое осуществление предвыборной агитации, — все то, что служит «ради цели», а форма представляет собой способ существования и организа-
ции содержания этого явления и выражения данного содержания вовне Поскольку форма предвыборной агитации неотделима от содержания, а методы суть его элементы, постольку форма является более общей категорией по отношению к методу 3 .
Непоследовательность законодателя прослеживается в отдельных нормативных правовых актах Так, в п. 3 ст. 49 Федерального закона от 10 января
2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред . от 2 мая 2012 г.) 4 установлено, что предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в форме публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате и в иных не запрещенных законом формах В части 2 этой же статьи агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях называется методом . Аналогичная коллизия содержится и в ст. 55 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред . от 2 мая 2012 г.) 5 . Получается, что формы реализуются в рамках методов агитации, а это противоречит философскому пониманию формы и метода
Что же касается регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, то они отсылают к формам и методам, определяемым федеральным законодательством В результате получается, что ни на одном уровне законодательного регулирования формы и методы предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума) не предписаны должным образом
Указанная нелогичность в законодательной интерпретации форм и методов предвыборной агитации часто порождает ошибочные суждения и выводы относительно рассматриваемого вопроса даже среди научной общественности Например, по мнению Б. Ф. Нырова, «в рамках каждого из названных способов доступа с использованием средств доступа применяются формы предвыборной агитации» 6 . Безосновательно и утверждение Д . И . Митюшева о том, что «каждому из законных методов агитации может соответствовать одна и более форм ее проведения» 7.
Отличную позицию, на наш взгляд, адекватно отражающую суть соотношения форм и методов агитации, занимает З. Ш. Башаев . По его мнению, метод предвыборной агитации — это совокупность определенных действий, приемов и операций, особых средств, применяемых в рамках избирательной кампании субъектами агитационной деятельности для воздействия на волю и сознание избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосо-
вания 8 . Следуя этой логике, формой предвыборной агитации должна признаваться деятельность агитирующих субъектов, направленная на достижение цели агитации
В таком ракурсе к формам предвыборной агитации следует относить то, что законодательство определяет как агитацию, например, в ч 2 ст 48 Федерального закона «Об основных гарантиях.»:
— призывы голосовать «за» либо «против»;
— выражение предпочтения;
— описание возможных последствий избрания (неизбрания);
— распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
— распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
— деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей
Осуществление этих видов деятельности возможно с использованием всех методов агитации, не запрещенных законом Данная идея в целом поддерживается отдельными авторами, указывающими, что п 2 ст 48 Федерального закона «Об основных гарантиях.» определен перечень форм проведения предвыборной агитации 9.
Что же касается методов предвыборной агитации, реализуемых в различных формах, то они действительно многочисленны . Любая из форм агитации может быть воплощена в жизнь с помощью различных приемов и способов Здесь приходится согласиться с законодателем в том, что различные формы агитационного воздействия: призывы, выражение предпочтения и т д — могут осуществляться посредством различных средств передачи информации через средства массовой информации (телевидение, радио, периодические печатные издания), агитационные публичные мероприятия, выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов Например, газета, публичное мероприятие, агитационные листовки представляют собой средства передачи информации
Перечисленные средства подачи информации законодательством отнесены к методам предвыборной агитации Соглашаясь с данной правовой конструкцией, в целом отметим ее основной изъян: по сути, в электоральном законодательстве закреплены не конкретные методы предвыборной агитации, а их группировка по признаку средства распространения . Способы распространения предвыборной агитации
через различные средства в нормативных правовых актах конкретизированы, но далеко не все Например, ранее упомянутые и раскритикованные «псевдоформы» предвыборной агитации посредством СМИ — публичные дебаты, дискуссии, «круглые столы», пресс-конференции, интервью, выступления, показы телеочерков, видеофильмов — являются как раз способами донести до избирателей нужную информацию В данной ситуации налицо единство средств (СМИ) и способов агитации (дебаты, интервью и т д )
К сожалению, такая, на наш взгляд, логичная конструкция, как форма — метод (средство + способ), не нашла в законодательстве закрепления Наоборот, неопределенность понимания форм и методов агитации в различных нормативных правовых актах принимает серьезные масштабы Так, в п «б» ч 3 ст 48 Федерального закона «Об основных гарантиях.» средствами предвыборной агитации указаны агитационные публичные мероприятия, а в п. 1 ч. 1 ст. 60 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» — массовые мероприятия 10 . Если первый нормативный правовой акт не раскрывает разновидности этих мероприятий, то второй относит к ним собрания, встречи с гражданами, митинги, демонстрации, шествия, публичные дебаты и дискуссии и иные мероприятия, подразумевая под ними конкретные методы агитационной деятельности В то же время специальный Федеральный закон от 19 июня
2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в ред от 8 июня 2012 г.) 11 в ст. 2 относит к формам публичных мероприятий собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, а также сочетания этих форм .
Таким образом, очевидная несогласованность различных электоральных норм, легковесное использование понятий «форма предвыборной агитации» и «метод предвыборной агитации» усугубляют проблемы понимания 12 и правоприменения положений данной отрасли законодательства
Выход из этой ситуации очевиден — четкое, конкретное, недвусмысленное закрепление в Федеральном законе «Об основных гарантиях.» перечня форм предвыборной агитации, методов в виде логической совокупности средств и способов агитации и приведение положений иных нормативных правовых актов в соответствие с указанным рамочным законом
Свое видение форм предвыборной агитации, их перечня мы изложим выше, далее рассмотрим модель сочетания средств и способов предвыборной агитации, предусмотренных законодательством и выработанных практикой избирательных кампаний, не вдаваясь в анализ каждого способа агитации
1. Агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях путем проведения публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, размещения статей, заметок, обращений к читателям, предвыборных программ, иными не запрещенными законом способами
2. Агитация посредством проведения публичных мероприятий: встреч с гражданами, собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, сочетания этих мероприятий
3. Агитация путем выпуска и распространения (размещения) печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов в информационных зонах в виде плакатов, буклетов, аудио- и видеороликов, адресной рассылки, непосредственной доставки, раскладывания в почтовые ящики агитационных материалов, нанесения на растяжки, иные наружные рекламные конструкции, корпуса (кузова) транспортных средств, воздушные шары, специально изготовленные предметы одежды (жилеты, головные уборы), иными не запрещенными законом способами
4. Агитация путем размещения агитационных материалов в информационно-телекоммуникационных сетях Интернет, электросвязи, мобильной (сотовой) связи в виде статей, заметок, обращений к читателям, предвыборных программ, интернет-форумов, рассылки агитационных сообщений, иных не запрещенных законом способов .
Необходимость законодательного регулирования или категорического запрета использования (из-за сложностей контроля за соблюдением правил) последней из указанных групп вызвана тем, что развитие информационных технологий и быстрый рост числа пользователей ими приводят и будут приводить к расширению применения более совершенных, нежели «классические», средств массовой коммуникации, сетевых технологий в агитационной деятельности .
Необходимость нормативного закрепления предложенной связи средств и способов предвыборной агитации обусловлена тем, что законодатель установил общие правила ее проведения (порядок, условия, ограничения, запреты), а также правила применительно к каждой группе методов, а точнее, средств агитации Следовательно, субъект предвыборной агитации, выбирая конкретную форму, средство, способ и содержание воздействия на избирателей, должен иметь полное представление о действующих правилах, дабы не допустить их нарушения
Анализ положений электорального законодательства позволяет выделить следующие группы правил проведения агитации, распространяющиеся на использование всех методов агитации:
— ограничения по содержанию агитационных материалов;
— ограничения по субъектам агитационной деятельности, особенностям их положения, возраста и т. д . ;
— ограничения по срокам и месту проведения предвыборной агитации;
— порядок финансирования агитационной деятельности;
— запрет на использование незаконных методов агитации
Рассмотренная в данной статье модель логической взаимосвязи форм предвыборной агитации с методами как совокупности средств и способов агитации в случае ее законодательного закрепления позволила бы унифицировать электоральные нормативные правовые акты в этой части и снять ряд проблем идентификации различных агитационных действий .
1 Собрание законодательства Российской Федерации.
2002. № 24, ст. 2253. С 6074-6212.
2 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38, ст. 4339. С 7448-7518.
3 Малюков А. А. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации : дис . ... канд. юрид. наук. М. , 2004. С 92-93.
4 Собрание законодательства Российской Федерации.
2003. № 2, ст. 171 . С 359-492 ; 2012. № 19, ст. 2275. С 5748-5756.
5 Там же. 2005. № 21, ст. 1919. С 5193-5331 ; 2012. № 19, ст 2275 С 5748-5756
6 Ныров Б. Ф. Состояние законодательства относительно информирования населения в ходе муниципальных выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2008 № 9 С 32
7 Митюшев Д. И. Административная ответственность за нарушение в сфере информационного обеспечения выборов (обобщение административной практики за период избирательных кампаний в Республике Коми в 2006-2008 годах) / под общ. ред. Избирательной комиссии Республики Коми Сыктывкар, 2008 С 87
8 Башаев З. Ш. Правовое регулирование предвыборной агитации в Российской Федерации : автореф дис . канд юрид наук М , 2006 С 15
9 См . , напр . : Игнатов С. Л. Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс».
10 Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. № 27, ст. 2710 . С 5751-5862 ; 2008. № 17, ст. 1754. С 5379.
11 Там же 2004 № 25, ст 2485 С 5392-5401 ; 2012 № 24, ст. 3082. С. 7558-7565.
12 По данным авторского интервьюирования 215 избирателей, проведенного в 2011-2012 гг. в Москве, Московской, Омской и Новосибирской областях, 96,5% опрошенных не имеют представления о различиях между формами и методами предвыборной агитации, из 164 членов участковых избирательных комиссий 67,0% ориентируются только в методах агитации, поскольку они указаны в законодательстве .
