CC BY
173
/44 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 2 (48) УДК 614.8
Формулирование понятия
«управление чрезвычайными ситуациями»
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
П.А. Монахов
Аннотация
Рассмотрен понятийный аппарат, применяемый в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Проанализировано законодательство Российской Федерации по вопросам безопасности. Сформулировано понятие «управление чрезвычайными ситуациями».
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация; система управления; управление гражданской обороной; управление в гражданской защите; управление чрезвычайными ситуациями.
The Formulation of the Concept of "Emergency management"
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
P. Monakhov
Abstract
Considered the conceptual apparatus used in the field of emergency management. Russian Federation analyzed the legislation on security issues. It formulated the concept of "emergency management".
Key words: emergency; control system; Office of Civil Defense; management in civil protection; emergency management.
В федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» федеральным законом от 29.06.2015 N 171-ФЗ введено ранее неприменяемое понятие — «управление гражданской обороной» (УГО) — это целенаправленная деятельность органов, осуществляющих управление гражданской обороной, по организации подготовки к ведению и ведению гражданской обороны. Управление гражданской обороной является составной частью общегосударственной системы управления, предназначенной для решения задач гражданской обороны.
Можно предположить, что это понятие УГО детализирует ранее принятое понятие «управление в гражданской защите» — процесс целенаправленного воздействия со стороны субъекта управления [органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороной] на объекты управления (словарь чрезвычайных ситуаций, сайт МЧС России www.mchs.gov.ru). Учитывая, что ФЗ 171 позиционирует УГО как составную часть системы государственного управления Российской Федерации, по аналогии правильно было бы считать, что применительно к ЧС субъект управления в гражданской защите не может ограничиваться только органами управления РСЧС. Наряду с органами РСЧС со стороны субъекта управления выступают также другие органы, входящие в состав системы государственного управления Российской Федерации, в том числе на низовом уровне — органы, входящие в систему управления организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты.
Тот же сайт определяет понятие «гражданская защита» как комплекс мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, окружающей среды, материальных, культурных ценностей от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного (землетрясения, наводнения, ураганы и т.д.) и техногенного (аварии и катастрофы на промышленных объектах, транспорте, коммуникациях и др.) характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
Если следовать формальной логике, управление в гражданской защите содержит два сегмента: управление гражданской обороной и управление в ЧС. Смысловое содержание последнего понятия подсказывает, что управленческие действия совершаются в условиях наступившей ЧС. Но в части ЧС управление в гражданской защите предполагает предупреждение и ликвидацию ЧС, то есть совершение управленческих процедур, направленных также на предупреждение ЧС. Только так можно достигнуть ожидаемого эффекта в управлении — минимизация ущерба от ЧС.
Вполне логично, что словарь МЧС применительно к ЧС предлагает две самостоятельных области управления: «управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций» и «управление ликвидацией чрезвычайной ситуации». Картина не была бы полной, если не предположить, что область
управления ликвидацией ЧС граничит с областью управление ликвидацией последствий ЧС.
Таким образом, применительно к ЧС струк-туируются три относительно самостоятельные и тесно взаимосвязанные области управления: управление процессом предупреждения ЧС, управление ликвидацией ЧС и управление ликвидацией последствий ЧС. Однако остается вопрос — в какую обобщающую категорию интегрируются указанные три области? Рискуя навлечь критику, можно предположить, что таким интегрирующим понятием должно быть новое понятие — «управление чрезвычайными ситуациями».
Применительно к ЧС система управления ЧС (СУЧС) — это совокупность функционально связанных органов управления, технологий управления, пунктов управления, средств управления, систем связи и оповещения, создаваемая для поддержания постоянной готовности сил и средств к реагированию, предупреждению ЧС и проведению аварийно-спасательных работ в ходе ликвидации ЧС и ее последствий.
Основное предназначение системы управления ЧС — минимизация рисков аварий и потерь техногенного и природного характера, оперативное реагирование на ЧС и ликвидация их последствий.
Управление ЧС — целенаправленная деятельность органов управления различных уровней и отдельных должностных лиц, в полномочия и обязанности которых входит предупреждение и ликвидация ЧС. Целью управления ЧС является обеспечение безопасности и защиты людей, объектов и окружающей среды.
Основное предназначение СУЧС: предупреждение и своевременное реагирование на ЧС;
организация и синхронизация действий всех участников, связанных с реагированием, ведением аварийно-спасательных, неотложных работ и мероприятий;
концентрацию сил и средств для скорейшей ликвидации последствий ЧС;
возобновление режима эксплуатации опасного производственного объекта и восстановление пострадавших от аварии инфраструктурных, в том числе природных объектов.
Основная стратегия управления и реагирования на ЧС (происшествия), предусматривает защиту: жизни, здоровья людей и природных объектов; окружающей среды;
собственности и бизнес-интересов организации ТЭК, включая репутацию.
В комплекс задач, реализуемых системой управления ЧС организации ТЭК, входят:
разработка распорядительных, организационных и планирующих документов в области предупреждения ЧС природного и техногенного характера;
прогнозирование ЧС и планирование мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий ЧС, составление календарного плана оперативных
/46 См! SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, N0. 2 (48)
мероприятий при угрозе и возникновении ЧС в плане действий по предупреждению и ликвидации ЧС;
обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств для предупреждения и ликвидации ЧС;
сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты объекта, персонала и территорий от ЧС, в том числе проведения АСР;
подготовка работников в области защиты от ЧС; организация своевременного оповещения работников и информирование населения о ЧС при угрозе распространения зоны ЧС на территорию населенного пункта;
поддержание взаимодействия с органами РСЧС, другими силами постоянной готовности;
создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;
ликвидация ЧС и ее последствий. С термином «управление» сопрягается понятие «система управления». Понятийный аппарат, применяемый в ряде федеральных законов, акцентирует внимание правоприменителя именно к системе управления. При этом подразумевается, что в рамках системы управления имеют место субъект управления и объект управления. Основное предназначение субъекта управления — совершать действия, направленные на управление процессом (процессами), происходящим в объекте управления, то есть на управление объектом. Сам субъект управления состоит, как правило, из нескольких органов управления, имеющих иерархическую структуру. Объект управления также может иметь множественную иерархическую структуру.
Таким образом, упоминание в законодательстве и нормативных правовых документах понятий субъект управления, объект управления и органы управления дает право считать, что указанные категории являются составной частью некоторой системы управления.
Анализируя законодательство о безопасности, можно дополнительно обосновать, насколько допустимо, в том числе в правоприменительной практике и в деловом обороте, понятие управление ЧС. Для этого следует рассмотреть смежные с ЧС области управления: управление промышленной безопасностью, управление экологической безопасностью, управление пожарной безопасностью.
Понятие система управления промышленной безопасностью установлено Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». В соответствии с п. 3 ст.11 ФЗ-116 организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I или II класса опасности, обязаны создать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование.
Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об охране окружающей среды» установлено, что охрана окружающей среды — это «деятельность органов управления...». Указанную деятельность можно подвести под понятие управление охраной окружающей среды, но наиболее часто упо-
требляемым термином, встречающимся в деловом обороте, является понятие «управление экологической безопасностью». Юридическую силу имеет термин «управление в области пожарной безопасности» (ФЗ от 30.12.2015 г. № 448-ФЗ), управление охраной труда и другие.
Таким образом, систему управления ЧС нельзя рассматривать как изолированную и самодостаточную структуру. Сложившаяся система законодательства и практика управления организационно-экономическими системами в Российской Федерации показывают, что СУЧС тесно переплетена и взаимосвязана с другими сложившимися и достаточно детерминированными управленческими структурами. К таким структурам следует отнести:
систему управления промышленной безопасностью;
Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации;
систему управления экологической безопасности; систему пожаротушения; систему управления гражданской обороной; систему управления организацией, отраслями экономики, государством;
другие системы управления производством и экономики, обеспечивающие всестороннее решение проблем предупреждения и ликвидации ЧС.
Приведенные выше системы представляют собой единую систему комплексного обеспечения безопасности.
Указанные системы управления, совместно функционируя и дополняя друг друга, обеспечивают упорядоченные отношения в рассматриваемой сфере деятельности между органами управления всех уровней: органами государственной власти; органами местного самоуправления; организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности; общественными объединениями; должностными лицами и гражданами Российской Федерации.
Руководствуясь требованиями о создании разноплановых систем безопасности, организации, эксплуатирующие и обслуживающие ОПО, создают собственную адекватную организационную систему (структуру) управления, в том числе, отвечающую требованиям указанных выше систем безопасности и, в частности, систему управления ЧС.
Наличие взаимосвязи между системами управления можно продемонстрировать, анализируя предназначения систем управления промышленной безопасностью и управления ЧС (табл.).
Как можно видеть из табл., система управления промышленной безопасностью, в основном, предназначена для выработки и реализации системы мер, препятствующих наступлению аварий (ЧС). Система управления ЧС, в основном, нацелена на решение проблем после наступления аварии (ЧС). Обращает
Таблица
Основные предназначения систем управления промышленной безопасностью и управления ЧС
Система управления промышленной безопасностью Система управления ЧС
1) Идентификация, анализ и прогнозирование риска аварий на ОПО и связанных с такими авариями угроз 2) Планирование и реализация мер по снижению риска аварий на ОПО 3) Координация работ по предупреждению аварий и инцидентов на ОПО 4) Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности 5) Своевременная корректировка мер по снижению риска аварий на ОПО 6) Участие работников организаций, эксплуатирующих ОПО, в разработке и реализации мер по снижению риска аварий на ОПО 1) Идентификация ЧС на ОПО, эксплуатируемых организацией, и прогнозирование их последствий 2) Планирование мероприятий по предупреждению и заблаговременной подготовке к ликвидации ЧС 3) Поддержание готовности сил и средств к реагированию и проведению АСР 4) Оперативное управление АСР на объекте ЧС 5) Координация работ участников ликвидации ЧС 6) Своевременная корректировка планов ликвидации ЧС 7) Ликвидация последствий ЧС. 8) Участие подразделений и должностных лиц организации, в том числе АСС (АСФ), в ликвидации ЧС и ее последствий
на себя внимание сходство и взаимное пересечение задач, стоящих перед системой управления промышленной безопасностью и СУЧС. Указанные системы управления не только тесно взаимосвязаны, вторая система является логическим продолжением первой системы безопасности.
Аналогичную взаимосвязь можно проследить между системой управления ЧС и другими системами управления, функционирующими в смежных областях деятельности на различных уровнях управления, в том числе в организациях.
Применительно к опасным производственным объектам топливно-энергетического комплекса более подробная информация в области управления ЧС изложена в [4]. Рецензент — Президент Национальной ассоциации спасательных и экологических организаций, генерал-полковник Короткин Г.А.
Литература
1. Федеральный закон от 12.02.1998 г № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об охране окружающей среды».
4. Монахов П.А. Управление чрезвычайными ситуациями в ТЭК. ООО «Новый проект», 2016. 600 с.
5. Монахов П.А. Управление аварийно-спасательными работами в ТЭК. Брянск, 2013. 350 с.
6. Монахов П.А., Водянник И.А., Синицын С.С., Гарбар М.И. Нештатные аварийно-спасательные формирования в нефтяной отрасли / Под общ. ред. П.А. Монахова. Брянск, 2011. 334 с.
7. Ямалов У.И. Моделирование процессов управления и приня-
тия решений в условиях чрезвычайных ситуаций. М.: Лаборатория Базовых Знаний, 2003. 288 с.
8. Фральцова Т.А., Монахов П.А. Предложения по совершенствованию техники и технологии обучения спасателей // Технологии гражданской безопасности. 2014. № 4.
9. Монахов П.А. Органы управления аварийно-спасательными работами функциональной подсистемы РСЧС Минэнерго России». ФГАОУ ДПО «ИПК ТЭК»: Учеб.-метод. пособ. 2013.
10. Монахов П.А. Структура законодательной базы Российской Федерации в области регулирования деятельности организаций ТЭК по ликвидации инцидентов, аварий и чрезвычайных ситуаций и их последствий». ФГАОУ ДПО «ИПК ТЭК»: Учеб.-метод. пособ. 2013.
Сведения об авторе
Монахов Петр Александрович: к. э. н., доц., Федеральное государственное автономное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов топливно-энергетического комплекса», проректор, зам. пред. отрасл. комиссии Минэнерго России по аттестации аварийно-спасательных служб (формирований) и спасателей топливно-энергетического комплекса (ОАК ТЭК 16/2-1).
140103, Московская область, г. Раменское, Донинское шоссе, 4 км, ИПК ТЭК. E-mail: voak.tek@mail.ru
Information about author
Monakhov Peter A.: Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, The Federal state autonomous educational institution of additional professional education «Institute of professional development of executives and experts of the fuel and energy complex», Provost, Deputy Chairman of the Russian Ministry of Energy Industry Commission for certification of rescue services (units) and rescuers Energy. 140103, Moscow region, Ramenskoye, Doninskoe Highway 4 km, IPK TEK. E-mail: voak.tek@mail.ru
