CC BY
26
ФИЛИППОВ ДА. * ФОРМИРОВАНИЕ ЯПОНСКОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ПРИ ВТОРОЙ АДМИНИСТРАЦИИ АБЭ (20122020).
Аннотация. Данная статья анализирует изменения в процессе выработки внешней политики Японии, наблюдавшиеся во время второго срока премьер-министра Синдзо Абэ. Хотя для послевоенной политики Японии было характерно сильное влияние на процесс принятия решений со стороны бюрократии, тогда как позиция премьер-министра была институционально слабой, Абэ проявлял значительно более персональный, авторитарный подход к формулированию внешней политики, чем его предшественники. В статье выделяются три ключевых фактора, которые помогли Абэ перехватить инициативу у чиновников и заставить их следовать курсу, разработанному самим премьер-министром и его окружением. Кроме того, проводятся параллели и сравнения между Абэ и одним из прошлых японских лидеров Юкио Хатояма, который также пытался нейтрализовать чрезмерное влияние чиновников, но потерпел поражение.
Ключевые слова: Абэ; японская политика; японская внешняя политика; Суга; Кисида; Кантэй; процесс принятия решений.
FILIPPOV D.A. Foreign Policy Making in Japan Under the Second Abe Administration (2012-2020)
Abstract. The article analyses the changes in Japan's foreign policy making throughout prime minister Shinzo Abe's second term. While post-war politics in Japan were characterised by the bureaucracy maintaining a significant influence on the decision-making process, with the position of prime minister being institutionally weak, Abe
* Филиппов Дмитрий Александрович - PhD; научный сотрудник отдела Азии и Африки Института научной информации по общественным наукам РАН.
demonstrated a far more personalised, authoritarian approach to formulating foreign policy than his predecessors. The article homes in on three key factors which enabled Abe to seize the initiative from the officials and make them implement the agenda set by the Prime Minister himself and his inner circle. Additionally, it draws parallels and comparisons between Abe and the former prime minister Yukio Hatoyama, who, too, attempted to neutralise the bureaucracy's outsized influence but suffered a defeat.
Keywords: Abe; Japanese politics; Japanese foreign policy; Suga; Kishida; Kantei; decision-making.
Для цитирования: Филиппов Д.А. Формирование японской внешней политики при второй администрации Абэ (2012-2020) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 9: Востоковедение и африканистика. - 2022. - № 3. - С. 115-123. DOI: 10.31249/rva/2022.03.08
Синдзо Абэ стал самым «долговечным» японским лидером, проведя на посту премьер-министра почти восемь лет. За эти годы пристальному изучению и анализу подверглись многие аспекты его деятельности, от экономической политики, ставшей известной как «абэномика», до дипломатического курса и реформ в области национальной безопасности. При этом сам подход Абэ к процессу выработки внешней политики по большей части ускользнул от внимания как российских, так и западных японоведов. Между тем во время своего второго срока в качестве премьер-министра Абэ привнес существенные изменения в процесс принятия решений в области внешней политики, заметно ослабив традиционно могущественную японскую бюрократию. Контроль за работой японского МИД Абэ осуществлял через резиденцию премьер-министра, или Кантэй, который в результате стал источником формирования японской дипломатии, а чиновники, прежде ответственные за формулирование международной стратегии Японии, оказались переведены в категорию технических оформителей политики, принятой Абэ и его окружением.
В послевоенной Японии с 1950-х годов японские чиновники, по сравнению с бюрократами большинства стран мира, имели куда большее влияние на выработку курса как внутренней, так и внешней политики страны. С этим резко контрастировало почти полное
отсутствие исполнительной власти у премьер-министров, которые в рамках японской политической системы невольно оказывались слабыми или пассивными [4]. Связано это было, во-первых, с тем, что правящая Либерально-демократическая партия (ЛДП) состояла из множества фракций, боровшихся между собой за наибольшее влияние, вследствие чего в премьер-министры, как правило, выдвигались компромиссные фигуры, отражавшие расстановку сил внутри ЛДП, а не выбранные благодаря своим лидерским качествам. Особенно заметно это стало в конце 1980-х годов, когда в политической системе Японии появился феномен, называемый в англоязычной литературе «вращающаяся дверь» (англ. Revolving door) премьер-министров: японские лидеры избирались на должность, проводили на ней в среднем два года и уходили в отставку, не успевая привнести ничего нового в японскую внешнюю политику [6].
Во-вторых, на фоне фракционной борьбы внутри ЛДП инициатива в выработке политического курса была, по сути, монополизирована чиновниками, которые выстроили децентрализованный процесс принятия решений. К тому моменту, как их законопроекты попадали на стол к премьер-министру, тот уже не мог внести в них значимые изменения. Наконец, играл свою роль и институциональный фактор - до 2000 г. премьер-министр фактически имел право принимать решения только с одобрения кабинета министров, в чьих руках и были сосредоточены административные полномочия. Таким образом, до конца 1990-х годов японские лидеры мало что могли противопоставить непокорным фракциям и влиятельной бюрократии. Отражение такое положение дел нашло и в формировании внешнеполитической стратегии - опытные чиновники МИД знали все тонкости разработки политического курса, тогда как институционально слабые премьер-министры были слишком отвлечены фракционной борьбой, чтобы составлять им конкуренцию [2].
Позиция премьер-министра была укреплена благодаря ряду административных и электоральных реформ, проводимых в течение 1990-х и начале 2000-х годов: теперь при назначении того или иного политика на должность премьер-министра учитывались не столько возможности достижения консенсуса между фракциями ЛДП, сколько его личные качества и таланты [1]. Кроме того, в
выработке политики была усилена и роль Кантэй, а премьер-министр получил возможность предлагать законопроекты самому, а не дожидаться их получения из министерств. Первым премьер-министром, сумевшим, вероятно, в полной мере воспользоваться новыми полномочиями, стал Дзюнъитиро Коидзуми (2001-2006), однако и его успех был обусловлен не только предшествующими реформами, но и его лидерскими качествами и эффективными управленческими методами. В отличие от большинства своих предшественников, являвшихся довольно заурядными личностями и проводивших на своему посту не более пары лет, Коидзуми проявил себя как реформистский и харизматичный политик, который занимал должность около пяти лет благодаря обширной общественной поддержке. Коидзуми, однако, оказался исключением из правил, и после его отставки не потеряло свою актуальность мнение некоторых ученых, что формулирование и реализация политики в Японии эффективны лишь тогда, когда премьер-министр идет с чиновниками на сотрудничество и прислушивается к их экспертным мнениям.
Ярким примером этого стало кратковременное премьерство Юкио Хатояма (сентябрь 2009 - июнь 2010) из оппозиционной ЛДП Демократической партии Японии (ДНЯ). Хатояма и его коллеги по партии давно хотели реформировать процесс принятия решений и добиться лидерства политиков, чтобы политический курс определялся бы народными избранниками, а не чиновниками-назначенцами. Однако вследствие того, что у ДНЯ не было опыта управления государством, а рекомендации и опыт чиновников они отвергали, время Хатояма на посту премьер-министра стало, возможно, наиболее плохо скоординированным и беспорядочным периодом японской внешней политики [3]. Хатояма стремился усилить роль политиков, но в результате лишь ослабил роль бюрократии [10]. Преемник Хатояма Наото Кан был вынужден отказаться от эксперимента по достижению лидерства политиков и вновь вовлечь чиновников в процесс принятия решений. Было очевидно, что открытый конфликт с бюрократией в Японии может лишь навредить выработке политического курса, особенно в области дипломатии.
Отношения премьер-министра и его кабинета с чиновниками претерпели изменения после вступления в эту должность Абэ в
декабре 2012 г. У нового японского лидера было масштабное политическое видение, особенно относительно места Японии на мировой арене. Реализуемая им в течение своего срока международная стратегия была настолько продуманной, комплексной и всеобъемлющей [13], что некоторые японоведы стали называть ее доктриной Абэ в противовес доктрине Ёсида, названной по имени премьер-министра Сигэру Ёсида (1946-1947 и 1948-1954) и служившей фундаментом японской дипломатии до конца холодной войны [5]. Разумеется, воплощение столь амбициозной стратегии требовало не только тесной координации с чиновниками МИД, Министерства обороны и других ведомств, но и их следования инструкциям правительства Абэ.
В отличие от ДПЯ, которая с самого начала правления настроила чиновников против себя, воспринимая их как конкурентов, Абэ в первые же дни после избрания премьер-министром озвучил желание тесно работать с ними. Например, он стал вновь проводить еженедельные встречи административных вице-министров, отмененные при правительстве Хатояма. Эти встречи играли важную роль в сложной системе координации между многочисленными начальниками департаментов, директорами и их заместителями в различных министерствах и облегчили реализацию правительственных инициатив. В то же время его подход к формулированию внешней политики можно назвать крайне персональным, и постепенно Абэ стал ужесточать контроль над МИД, делегируя все больше полномочий Кантэй. Влияние Абэ на японскую дипломатию стало таким сильным, что он быстро достиг практически абсолютной свободы в реализации своего видения без опасения встретить сопротивление со стороны бюрократического истеблишмента. Причем если Коидзуми, за которым также закрепился образ сильного, авторитарного лидера, все-таки доверял чиновникам в большинстве дипломатических вопросов, то Абэ занимался разработкой внешнеполитической стратегии Японии на самом непосредственном уровне. Видится возможным назвать три фактора, которые объясняют его успех в деле ограничения влияния чиновников и достижения главенствующей позиции в выработке международной стратегии.
Во-первых, Абэ стал первым японским лидером со времен Коидзуми, который закончил эпоху «вращающейся двери» премь-
ер-министров и, как говорилось ранее, провел на этому посту больше времени, чем любой его предшественник, включая довоенных премьер-министров. Его второй срок был отмечен преимущественно высокой поддержкой со стороны электората, а внутри ЛДП не было ни одного политика, который мог бы бросить Абэ вызов в качестве лидера партии. Подобная стабильность была характерна и для некоторых других членов его правительства. Например, нынешний премьер-министр Фумио Кисида занимал в администрации Абэ должность министра иностранных дел и оставался на ней в течение пяти лет, до 2017 г. Между тем Ёсихидэ Суга, сменивший Абэ на посту премьер-министра в 2020 г. и работавший до этого генеральным секретарем кабинета министров (он отвечал за координацию между правительством и чиновниками), сохранил свою позицию вплоть до отставки Абэ. Такой же длительностью пребывания у власти могла похвастаться и другая ключевая фигура в разработке японской внешнеполитической стратегии, а именно советник Абэ по национальной безопасности Сётаро Яти.
Вследствие этого правительство Абэ сумело установить глубокие, долгосрочные отношения с отвечавшими за внешнюю политику чиновниками, что позволило с большей легкостью склонять их к реализации планов Абэ. Бюрократия же, в свою очередь, понимала, что в отличие от многочисленных предшественников Абэ имел достаточно и времени, и полномочий, чтобы довести свои инициативы до конца, а потому чиновники больше не могли игнорировать или саботировать указания правительства [11].
Во-вторых, Абэ укрепил значимость Кантэй, с тем чтобы достичь гладкого, централизованного процесса принятия решений и гарантировать выполнение чиновниками своих директив. Такой авторитарный управленческий подход Абэ, возможно, объясняется опытом его первого, неудачного срока на посту премьер-министра в 2006-2007 гг. Тогда доверие японской публики было отчасти подорвано ошибками назначенных им министров, поэтому, вновь придя к власти в 2012 г., Абэ решил тщательно контролировать процесс формирования политики [14]. Вышеуказанный генеральный секретарь кабинета министров Ёсихидэ Суга контролировал из Кантэй реализацию чиновниками курса Абэ, чему способствовал тот факт, что Суга не имел строго определенных идеологиче-
ских воззрений и руководствовался в основном соображениями эффективности и прагматизма. Вовлеченность Суга в процесс принятия решений была столь велика, что он, например, настаивал на том, чтобы лично проверять все политические меры, касающиеся Китая, отношения с которым являются наибольшим геополитическим вызовом для японской дипломатии.
Еще одним решением Абэ, направленным на централизацию выработки японского внешнеполитического курса, стало создание органа под названием Национальный совет безопасности (НСБ), отвечающий напрямую Кантэй. Именно в рамках НСБ фактически рождалась международная стратегия Японии, а руководил новой организацией Сётаро Яти, который являлся советником Абэ и в 2006-2007 гг. и считался одним из наиболее влиятельных фигур в принятии внешнеполитических решений [8]. Другой сторонник Абэ по имени Итиро Комацу был назначен главой Законодательного департамента Кантэй, совещательного органа кабинета министров по вопросам законотворчества [7]. Наконец, не исключено, что назначение Абэ на посты министра иностранных дел и министра обороны, соответственно, Фумио Кисида и Ицунори Онодэра было также было призвано ослабить хватку бюрократии в отношении японской дипломатии, ведь они оба считались на тот момент отнюдь не «тяжеловесными» политиками [9].
Последним фактором, который помог Абэ перехватить у чиновников инициативу в выработке политики, как внутренней, так и внешней, стал более тщательный надзор за работой министерств путем резко участившихся назначений политиков на бюрократические посты. Такие методы стали практиковаться администрацией Хатояма, но Абэ использовал их еще активнее. Помогла ему заручиться безоговорочной поддержкой чиновников и так называемая система кадровых назначений. В 2014 г. правительство создало при кабинете министров Департамент по кадровым вопросам, руководителем которого стал другой союзник Абэ, Кацунобу Като [12]. Новый орган давал Абэ и Суга полномочия назначать более 600 чиновников на высокие посты в различных министерствах и ведомствах, тогда как предшественники Абэ были ограничены 200 назначениями. Более того, если предыдущие премьер-министры лишь редко пользовались этой властью и обычно просто одобряли уже согласованные кадровые перестановки, то Абэ стал активно
использовать новые полномочия и лично заведовать назначениями высокопоставленных чиновников. Таким образом он, хоть и косвенно, подталкивал бюрократию к реализации своей политики. Например, очередной союзник Абэ Акитака Сайки занял должность административного вице-министра иностранных дел, в чьи обязанности входили управление и координация различных органов внутри министерства.
Следует отметить, что, несмотря на достигнутые правительством Абэ успехи в централизации и даже персонализации процесса формулирования внешней политики, в таком авторитарном подходе был заложен риск слишком жесткого контроля над бюрократией. В этом случае чиновники могли попросту перестать выступать с критикой неоднозначных или неэффективных предложений Абэ и его окружения, боясь, что те поставят их карьерные амбиции под вопрос или вовсе положат им конец. Решения Абэ грозили нарушить систему сдержек и противовесов, которые должны существовать в демократических государствах, и превратить бюрократию в орган штампования решений правительства.
Хотя администрация Абэ не делала громких заявлений о лидерстве политиков и не представляла прямой угрозы для интересов чиновников, как ДНЯ, она сумела существенно ограничить традиционно избыточную роль бюрократии в выработке внешней политики, а также обеспечить гладкую реализацию международной стратегии премьер-министра. Контролируя деятельность чиновников с помощью кадровых назначений и передачи важных полномочий Кантэй и СНБ, Абэ фактически заставил их следовать в фарватере его курса. Несмотря на то что такой подход сильно зависел от политической воли премьер-министра и компетентности его окружения, а также грозил минимизацией роли бюрократии в качестве противовеса политике правительства, Абэ удалось то, что не удавалось его предшественникам в той же мере, - перехватить у чиновников инициативу в приятии решений и гарантировать их поддержку в осуществлении своих замыслов.
Список литературы
1. Bush R.C. The Perils of Proximity : China-Japan Security Relations. - Washington, D.C. : Brookings Institution Press, 2013. - 421 p.
2. Envall H.D.P. Exceptions That Make the Rule? Koizumi Jun'ichiro and Political Leadership in Japan // Japanese Studies. - 2008. - Vol. 28, N 2. - P. 227-242.
3. Green M. The Democratic Party of Japan and the Future of the U.S. Japan Alliance // Journal of Japanese Studies. - 2011. - Vol. 37, N 1. - P. 91-116.
4. Hayao K. The Japanese Prime Minister and Public Policy. - Pittsburgh : University of Pittsburgh Press, 1993. - 368 p.
5. Hughes C.W. Japan's Foreign and Security Policy Under the «Abe Doctrine» : New Dynamism or New Dead End? - London : Palgrave Macmillan, 2015. - 124 p.
6. Looking for Leadership: The Dilemma of Political Leadership in Japan / J. Gannon, R. Sahashi (eds.). - Tokyo ; New York : Japan Center for International Exchange, 2015. - 180 p.
7. The Japan Times : Former Cabinet Legislation Bureau Chief Komatsu Dies at 63. -URL: http://www.japantimes.co.jp/news/2014/06/23/national/politics-diplomacy/ former-cabinet-legislation-bureau-chief-komatsu-dies-63/#.WHntVBuLRPa, (дата обращения: 04.04.2022).
8. Miller J.B. How Will Japan's New NSC Work? - URL: http://thediplo mat.com/2014/01/how-will-japans-new-nsc-work/ (дата обращения: 02.04.2022).
9. Pugliese G. Kantei Diplomacy? Japan's Hybrid Leadership in Foreign and Security Policy // The Pacific Review." - 2016. - Vol. 30, N 2. - P. 152-168.
10. Shinoda T. Contemporary Japanese Politics : Institutional Changes and Power Shifts. - New York : Columbia University Press, 2013. - 328 p.
11. Winter M. Abe and the Bureaucracy : Tightening the Reins. - URl: http://thediplomat.com/2016/06/abe-and-the-bureacracy-tightening-the-reins/ (дата обращения: 02.04.2022).
12. Yoshida R. Abe Moves to Boost Control of Bureaucrats. - URl: http://www. japantimes.co..jp/news/2014/05/27/national/politics-diplomacy/abe-inaugurate-new-office-exert-control-bureaucrats/#.WHns6BuLRPY (дата обращения: 10.04.2022).
13. Добринская Ольга. Реформы Абэ Синдзо в сфере политики обеспечения национальной безопасности // Япония: консервативный поворот / рук. проекта Э.В. Молодякова. - Москва : АИРО-XXI, 2015. - С. 236-257.
14. Сахаси Р. Личный разговор с автором. - 2018. - 21.02.
