ФОРМИРОВАНИЕ В ОБЩЕСТВЕ НЕТЕРПИМОГО ОТНОШЕНИЯ К КОРРУПЦИОННОМУ ПОВЕДЕНИЮ И ЗАЩИТА ГРАЖДАН, СООБЩАЮЩИХ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

-û X

со

Б.Н. Нескородов, B.N. Neskorodov,

кандидат юридических наук, доцент Candidate of Law, Associate Professor of

кафедры административно-правовых the department administrative and legal

дисциплин Владимирского филиала disciplines of Vladimir branch of RANEPA

РАНХиГС при Президенте РФ Neskorodov@mail.ru

Формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению и защита граждан, сообщающих о фактах коррупции

Аннотация: в статье дается анализ и логическое обоснование необходимости последовательной реализации идей антикоррупционной политики, изложенных в действующем законодательстве. Формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции не может являться самоцелью. Реализация данной задачи только создает необходимые условия для эффективной борьбы с коррупцией и минимизации ее социальных предпосылок. Однако в обществе чрезвычайно сильны стереотипы негативного восприятия граждан, информирующих правоохранительные органы о фактах коррупции. Такие граждане нуждаются не только в правовой, но и в моральной поддержке и защите. Анализ практики показывает, что в настоящее время действия государства в данных вопросах носящих в большей степени формальный характер. Четкой системы мер и гарантий для граждан, включившихся в борьбу с коррупцией, нет, вопросы морального и материального стимулирования продолжают оставаться предметами бесконечных дискуссий. В данном случае нужны не дискуссии, ^ а политическая воля и тщательно выверенная по целям антикоррупционного управления политика.

Ключевые слова: коррупция, нетерпимое отношение, антикоррупционное управление, анти-со коррупционные меры, информирование о фактах коррупции, правовая защита, коррупционные m преступления.

сИ

^ Formation of social intolerance of corrupt behavior

<ç and the protection of citizens who report on

¡E corruption

s с

О Abstract: the article provides the analysis and rationale of the need for consistent implementation of

c the ideas of anti-corruption policy, set out in the legislation. Forming in the society intolerant relation to

< corruption cannot be an end in itself. Implementation of this task only creates the necessary conditions

m

<

Q- facts of corruption. Such individuals need not only legal, but also moral support and protection. Analysis of the practice shows that currently the actions of the state in these matters is rather formal. A clear system of measures and safeguards for citizens to become involved in the fight against corruption is not issues of moral 122 and material incentives continue to be the subjects of endless discussions. In this case we need not debate,

- but political will and carefully calibrated for the purpose of anti-corruption control policy.

Keywords: corruption, intolerance of corruption, anti-corruption management system anti-corruption <0 measures, information about corruption, legal protection, corruption crimes.

T-

со Задача институтов гражданского общества и государства о про-

должении «работы по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению» [1] остается актуальной, поскольку без этого невозможны ни осуществление эффективной борьбы с коррупцией, ни формирование системы по ее предупреждению, ни действенная профилактика коррупционных проявлений.

for an effective fight against corruption and to minimize its social prerequisites. However, in a society with extremely strong negative stereotypes ofperception of the citizens to inform law enforcement bodies about the

Однако работа по правовому просвещению и воспитанию в школах, проведение конференций, публикации в СМИ и другие мероприятия не гарантируют формирования нетерпимого отношения граждан к коррупции. Все это важно, но недостаточно. Тем более, это не должно подменять реальную борьбу с коррупцией, поскольку антикоррупционное воспитание и просвещение — это лишь предпосылка к созданию условий для более эффективного

противодействия коррупции в системе государственного и муниципального ©

управления. Как бы отрицательно общественность и отдельные граждане не м

относились к коррупции, возможности их по реальному противодействию ©

коррупции без правоохранительных органов весьма ограниченны. а

При этом совершенно ясно, что формирование в обществе нетерпимого |

отношения к коррупции расширяет оперативные возможности для борьбы о

с коррупцией всей системы правоохранительных органов, поскольку общий б

моральный антикоррупционный настрой в обществе будет мотивировать с

граждан на активную гражданскую позицию, на содействие в борьбе с |

данным негативным социальным явлением. И это уже вполне конкретный |

результат антикоррупционного просвещения и воспитания граждан. а р

В то же время эффект от активного сотрудничества граждан с государ- 1 1

ственными органами будет гораздо значительнее, если государство, в свою Й ©

очередь, возьмет на себя некоторые обязательства перед лицами, сообщаю- а ©

щими о коррупционных правонарушениях. Это имеет принципиальное д ©

значение, поскольку сегодня отсутствуют какие-либо правовые механизмы о 1

для реализации гражданином своей «нетерпимости к коррупции» и его после- 8 §

дующей защиты от возможного преследования со стороны коррупционеров. щ о

По данным Общественной палаты РФ, осуществляющей мониторинг со- § ©р

общений граждан из регионов страны о коррупционных правонарушениях, X П

в последние годы наблюдается тенденция роста таких сообщений. При этом о 1

отмечается, что просматривается четкая корреляция роста активности граждан а Н

в тех регионах, где более успешно и масштабно осуществляются мероприятия а У

по правовому просвещению и формированию в обществе нетерпимого отно- ^

шения к коррупционным правонарушениям. В то же время отмечается и рост -§ |

У д

№ а

числа случаев, когда в отношении отдельных граждан, сообщавших о фактах коррупции в различные инстанции, в последующем осуществлялись «гонения» 1 § вплоть до увольнения со службы или работы. Это отмечалось, в частности, на заседании экспертного совета при Управлении Президента РФ по вопросам 123

противодействия коррупции 18 декабря 2014 г., членом которого является автор -

проводившегося совместно с Общественной палатой РФ и посвященного проблемам защиты лиц, сообщивших о ставших им известными фактах коррупции [2].

На необходимость защиты лиц, сообщивших о коррупционных право- д. нарушениях, от преследования и ущемления их прав указывается в ст. 33 | Конвенции ООН против коррупции [3], где, в частности, говорится о необ- ■§ ходимости принятия в национальных законодательствах стран - участниц | соответствующих правовых норм, направленных на защиту лиц, сооб- ° щающих компетентным органам о фактах коррупции. Кроме того, согласно Антикоррупционному плану действий, принятому на саммите «Группы 20», страны - участники, в том числе и Российская Федерация, приняли

к

обязательства включить в национальное законодательство «нормативные акты, направленные на защиту заявителей о коррупции, в целях обеспечения уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста стран - участниц» [4]. В 2014 г. в Австралии участниками «Группы 20» принят План противодействия коррупции на 2015-2016 гг., предусматривающий осуществление мер по противодействию коррупции в государственном и частном секторах, в том числе путем «совершенствования законодательства о защите лиц, информирующих о фактах коррупции» [5].

Рабочей группой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок рекомендовано «ввести четкие правила (инструкции)», согласно которым государственные должностные лица «должны сообщать в компетентные органы о своих подозрениях в подкупе иностранных должностных лиц, совершенном физическими или юридическими лицами». Рекомендовано также принимать дальнейшие меры «по защите тех работников частного или государственного секторов, которые добросовестно и на разумных основаниях сообщили в компетентные органы о подозреваемом подкупе иностранных должностных лиц», а также «гарантировать, что данные заявления подвергнутся тщательному расследованию и оценке достоверности компетентными органами» [6].

Таким образом, защита лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, может рассматриваться как международное обязательство Российской § Федерации по противодействию коррупции в рамках осуществления внутренней антикоррупционной политики. ^ В 2008 г. автором изучался опыт антикоррупционного управления в <5 Канаде, в которой, по оценкам независимых экспертов, уровень коррупции :: существенно ниже, чем в России. Не впадая в идеализацию внутренней антикоррупционной политики Канады, тем не менее следует констатировать, что в решении конкретных антикоррупционных задач в системе органов к власти Канады правовые и организационные механизмы функционируют т достаточно результативно. Они последовательны и, как правило, комплексно ш охватывают всю проблему (в отличие от наших подходов, часто страдающих «половинчатостью» решений) и достаточно жестко исполняются, что позволяет добиваться существенного снижения коррупционных рисков. 124 В системе антикоррупционного просвещения и воспитания государствен- ных служащих в Канаде главный упор делается на их морально-нравственное

и идеологическое воспитание, пронизывающее всю организацию государственной и муниципальной службы. Одной из основ для этого выступает ° «Кодекс ценностей и этики для государственной службы»: корпоративный и документ, который в системе воспитания «возведен в культ» [7]. Высокие нравственные качества, а особенно «честность и добросовестность при исполнении своего служебного долга» включены в перечень качеств общей профессиональной пригодности государственного служащего. Для придания большей значимости «Кодекса этики и честности на государственной службе», при подписании контракта будущий государственный служащий в одном из пунктов контракта берет на себя обязательства строго соблюдать данный

с

о

с

(О

этический кодекс. Следовательно, нарушение этической нормы автоматически становится нарушением условий контракта, позволяющим представителю нанимателя расторгнуть его, с последующим увольнением государственного служащего на основании профессиональной непригодности.

В личных беседах с автором канадские коллеги неоднократно отмечали, что формирование антикоррупционной системы ценностей у государственных служащих, безусловно, снижает общий уровень коррупции, но это не является © гарантией, что коррупция исчезнет совсем. Коррупционеры действуют, как М правило, тайно и глубоко законспирированно. Следовательно, для выявления © признаков коррупционного поведения необходимы механизмы или каналы а «обратной связи», т. е. конкретные организационно-правовые механизмы е получения подозрительной на коррупцию информации от отдельных госу- о дарственных служащих и граждан. Эти каналы должны быть надежными, ЩЩ доступными и обеспечивать конфиденциальность. с

В Министерстве общественных работ и правительственных услуг е Канады функционирует Отдел старшего управляющего рисками (органи

ср

зационно замыкается на заместителя министра), в котором, наряду с от- ы р

делами «Мониторинга», «Ценностей и этики», «Директоратом специальных Ц М

расследований» и др., специально для получения информации от граждан Г о

функционирует «Отдел конфиденциальной информации». Данный Отдел а 0

укомплектован опытными и хорошо зарекомендовавшими себя бывшими Ы 0

работниками правоохранительных органов, которые, в силу своего жизнен- о |

ного и профессионального опыта, способны адекватно оценить поступающие 0

о

конфиденциально сигналы о возможных фактах коррупции и профессио- щ нально осуществлять их первичную проверку. § ©р

Иностранные коллеги отмечали, что иногда лиц, сообщающих о кор- | П рупционных правонарушениях, их руководители считают нарушителями о ©0 корпоративной этики, в связи с чем их могут «показательно» наказать. Иначе а н говоря, существуют риски, что вместо расследования фактов коррупции, о | о которых сообщают лица, их самих могут уволить с работы или осуществить ^ © иные формы преследования. р $

К сожалению, и в нашей действительности существуют определенные сложности в моральном обосновании действий по информированию о фактах коррупции отдельными гражданами заинтересованных инстанций. В сознании многих государственных служащих, да и просто граждан, еще сильны 125

стереотипы в нравственной оценке поведения лиц, сообщающих органам -

власти те или иные сведения о противоправном поведении кого-либо, в том числе и о фактах коррупции.

Следовательно, деятельность государства и общественных организаций по формированию в обществе нетерпимости к коррупционным правонаруше- В ниям должна увязываться с необходимостью формирования в обществе по- ■§ зитивной моральной оценки конкретных действий граждан, направленных на § содействие компетентным государственным органам в борьбе с коррупцией. Иными словами, как в СМИ, так и в культуре, следует тонко и деликатно формировать в обществе позитивное отношение к власти и готовность к сотрудничеству, направленное на публичный интерес. Крайне важно, чтобы

У п

п е

и 5

№

№ £

§ £ §

в>

и должностные лица осознавали свою ответственность за безопасность лиц, сообщивших о фактах коррупции, действия представителей власти должны соответствовать ожиданиям общества о справедливости. Следует нравственно разграничивать поведение тех, кто, преследуя корыстные цели, совершает ложный донос, что абсолютно аморально и заслуживает самого серьезного осуждения, и тех, кто, следуя своему гражданскому долгу, будучи нетерпимым к коррупционным проявлениям, пренебрегая возможными для себя негативными последствиями и рискуя своим благополучием, пытается бороться с коррупцией, информируя компетентные органы о коррупционных фактах. Второе, безусловно, заслуживает высокой нравственной оценки.

Неверно утверждение, что четких критериев, разграничивающих действия лица, совершающего ложный донос, и действия гражданина, сообщающего о подозрительном на коррупцию факте, который в последующем не подтвердился, не существует. Такие критерии существуют и содержатся они, в первую очередь, в субъективной стороне поступка. Конечно, только лица, обладающие соответствующей юридической квалификацией и большим жизненным опытом, способны разобраться в данной проблеме.

Коррупция — это всегда определенные действия конкретных лиц, совершае-^ мые тайно. Коррупционер осознает, что совершает противоправные действия, ^ за которые может быть подвергнут наказанию. Его стремление минимизировать к риски разоблачения и уйти от наказания, безусловно, может мотивировать коррупционеров на совершение иных преступлений, объектом которых может стать ш лицо, сообщившее о фактах коррупции. Это понимают и граждане, которые, в силу нетерпимости к коррупции, готовы сообщить о ней в правоохранитель-^ ные органы. Следовательно, требовать или ожидать от простых граждан от-<5 крытого противодействия коррупционерам, подвергая их опасности, не только не оправданно тактически, но и безнравственно по существу. Любой человек, ^ стремясь пресечь тайные действия коррупционера, действует адекватно опас-^ ности данного явления, и его стремление «не подставить себя» под контрмеры к коррупционера, которому есть, что терять, должно находить понимание: это т его самозащита, но это и стремление помочь компетентным органам реально ш пресечь коррупцию как общественно опасное явление.

с Мотивы у такого человека могут быть самые разные, но любое проявление доброй воли со стороны простого гражданина в интересах государства и 126 общества всегда должно защищаться и поощряться государством. Государство

- не только должно всячески морально поддерживать таких граждан, но и по

возможности компенсировать издержки, которые они могли понести, испол-

<0

1- няя свой гражданский долг, а также материально вознаграждать их, если, ° благодаря их активной гражданской позиции государству были возвращены п похищенные бюджетные средства или восстановлена справедливость и защищены попранные гражданские права.

С учетом международного опыта (Южная Корея, США, Канада) [8] следует признать, что одним из важнейших элементов мотивации граждан к раскрытию информации о коррупционном правонарушении является материальное вознаграждение за сообщение о факте коррупции. Представляется, что в России также следует институционализировать данную практику.

Безусловно, если представленная гражданином информация о коррупционном правонарушении позволила предотвратить ущерб государственной или муниципальной казне, государственному или муниципальному имуществу, то вполне резонно размер данного вознаграждения определять в виде одной десятой от предотвращенного ущерба либо возвращенных в бюджет похищенных денежных средств. Если пресечены коррупционные действия, которые, хотя и причиняли ущерб государственным интересам, но не имеют четкой © материальной оценки или она весьма затруднительна и противоречива, то м возможна выплата материального вознаграждения на основе специально 0© принимаемого индивидуального правового акта. Данные обстоятельства не Ы исключают и других форм поощрения лиц, по инициативе и информации | которых в последующем были пресечены коррупционные правонарушения о

и вынесено соответствующее постановление или приговор суда. б

®

Список литературы: "

1. О национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы : Указ о Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 15, ст. 1729.

2. Общественная Палата РФ — «нулевые чтения» проекта Федерального закона о

о е gl Щ U

защите заявителей о коррупции, 15 мая 2015 г. PASMI.RU. — URL: http://corruption. о о ru/events/529.html. -3

3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции : принята

о

о

и?

_ у

Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. // СПС «Гарант». Н е

4. Документы саммита «Группы двадцати» в Сеуле. Приложение III. Сеул, 0 | 2010 г. — URL: http://kremlin.ru/supplement/772. § К

5. Итоги саммита «Группы 20» в Брисбене (Австралия), ноябрь 2014 г. // g Министерство финансов РФ : официальный сайт. — URL: http://minfin.ru/ru/ Щ perfomance/international/cooperation/G20/20-itogi_sam/#ixzz48ucjIj5x.

6. Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осу- о ществлении международных коммерческих сделок, ОЭСР, Париж, 17 декабря 1997 г. g URL: http://www.russchinatrade.ru/assets/files/ru-useful-info/convention.pdf. 3

7. Кодекс ценностей и этики для государственной службы, Канада. — URL: 0 http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf. |

8. Камназаров, М.М. Анализ национальных законодательств зарубежных госу- П е дарств в сфере борьбы с коррупцией (Сингапур, Южная Корея, США, Россия) // Верховный суд Республики Казахстан : официальный сайт. — URL: http://sud.gov.kz.

®

ию

127

je i

о

g

о

в>