CC BY
83
УДК 338.465.4 Н. Д. БУБЛИК
И. И. ЛУКИНА А. Н. РОМАНОВ Д. В. ЧУВИЛИН
N. В. BUBLIK I. I. LUKINA А. N. ROMANOV D. V. CHUVILIN
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ОСНОВЕ ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ ПАРАМЕТРОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
FORMATION OF TARIFF REGULATION SYSTEM BASED ON ECONOMICS AND MATHEMATICAL MODELING OF ACTIVITY PARAMETERS OF ORGANIZATIONS RENDERING HOUSING AND PUBLIC SERVICES
Аннотация. Проблема оценки тарифов на жилищно-коммунальные услуги и экономической эффективности проектов и программ модернизации жилищно-коммунального комплекса (далее — ЖКК) является одной из важнейших на современном этапе становления и развития инновационной экономики.
Предложенное авторами решение данной проблемы заключается в формализации процесса обоснования тарифов и последующего формирования рационального состава и очередности программных мероприятий и оптимального уровня модернизации объектов ЖКК региона на основе многоэтапного иерархического процесса экономико-математического моделирования параметров их деятельности.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство; тарифное регулирование; программы модернизации; экономикоматематическое моделирование; кластеризация.
Abstract. Estimation of the rates for public utilities and cost-effectiveness of projects and programs to modernize housing is one of the most important issue at the present stage of formation and development of innovative economy.
The solution to the problem proposed by the authors is to formalize the process of justification of tariffs and the subsequent formation of a rational structure, sequence of programs and optimal level of modernization of housing objects in the region based on a hierarchical multi-stage process of economic-mathematical modeling of the parameters of their activities.
Keywords: housing and public services; tariff regulation; modernization programs; economics and mathematical modeling; clustering.
Характеристика проблемы. В процессе реформирования и модернизации жилищнокоммунального комплекса России проблема повышения качества обслуживания населения при сохранении доступности жилищнокоммунальных услуг (далее — ЖКУ) является центральной. Суть проблемы заключается в поддержании баланса между покрытием текущих расходов на производство услуг и обе-
спечением планомерного воспроизводства жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры за счет тарифов на соответствующие услуги, с одной стороны, и реальным платежеспособным спросом и степенью удовлетворенности потребности населения в таких услугах — с другой.
Нерешенность этой ключевой проблемы в настоящее время приводит к возникновению
острых противоречий и кризиса интересов коммунальных организаций, управляющих компаний и потребителей. В связи с этим государство вынуждено активизировать свою роль регулятора финансово-экономических и правовых отношений на рынке ЖКУ
Для осуществления функций государственного управления в этой сфере выстроена система ведомств и служб, в чьи обязанности входит выполнение функций тарифного регулирования, мониторинга и контроля, как на федеральном, так и на региональном и местном уровне власти. Действующим законодательством и нормативно-правовыми документами определены цели, задачи, принципы и методы осуществления процесса тарифного регулирования.
С 2006 года для сдерживания роста стоимости жизненно важных услуг Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) устанавливает предельные индексы изменения тарифов и индексы изменения платы населения за ЖКУ Индексы дифференцируются по субъектам РФ.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 № 708 утверждены основы формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.
Принципы, методы расчета, срок установления, условия пересмотра тарифов на коммунальные услуги, предельные индексы изменения тарифов и платы за ЖКУ определены в Федеральном законе от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон № 210-ФЗ, Закон) и в ряде подзаконных актов. В соответствии с этим Законом тарифная политика основывается на следующих принципах:
1) достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса (далее — ОКК) и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование органи-
заций коммунального комплекса;
2) установление тарифов и надбавок, обеспечивающих полное возмещение затрат ОКК и финансовые потребности и необходимых для реализации их производственных и инвестиционных программ;
3) стимулирование снижения производственных затрат, повышения экономической эффективности производства товаров (оказания услуг) и применения энергосберегающих технологий ОКК;
4) создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры;
5) установление условий обязательного изменения тарифов на товары и услуги ОКК;
6) обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.
Тарифная политика реализуется в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 № 47 (далее — Методические указания по расчету тарифов), путем регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса. При этом применяются методы:
- установления фиксированных тарифов;
- установления предельных тарифов;
- индексации установленных тарифов.
Чаще всего при регулировании тарифов используется метод установления фиксированных тарифов. Правила расчета финансовых потребностей на производство и реализацию ЖКУ определяются в соответствии с п. IV Методических указаний по расчету тарифов и требуют от органа регулирования оценки экономической обоснованности расходов, включаемых в финансовые потребности. Такая оценка должна производиться исходя из фактически достигнутых величин, предписаний
Тарифная политика реализуется в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 № 47
федеральных, региональных и муниципальных программ модернизации ЖКК, плана мероприятий повышения эффективности деятельности регулируемой организации, стохастических закономерностей изменения рыночных параметров, учета положений законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере бухгалтерского учета и налогообложения.
Однако, несмотря на постоянное совершенствование организационного и правового обеспечения, эффективность рассматриваемого процесса остается достаточно низкой. Одним из наиболее показательных фактов, подтверждающих выдвинутый тезис, является разбалан-сированность тарифов на одинаковые услуги, установленных в различных, но географически близких регионах и муниципальных образованиях. Если региональная дифференциация тарифов сокращается в результате реализации последовательной политики формирования предельных индексов роста стоимости ЖКУ на федеральном уровне и изменяется в пределах от 5 до 9 раз (см. рис. 1), то внутрирегиональное соотношение максимального и минимального размера тарифов достигает 10 и более раз (см. рис. 2).
Один из ключевых факторов разбалансиро-
ванности тарифов заключается в том, что специалисты региональных и муниципальных органов власти для эффективной реализации существующих принципов и методов тарифного регулирования фактически должны выполнять функции высококвалифицированных экономистов и аудиторов по контролю экономической обоснованности расходов организаций коммунального комплекса, включаемых в расчет тарифов.
С учетом значительного количества регулируемых организаций и их организационнотехнического, финансово-экономического и природно-географического многообразия при наличии небольшого числа сотрудников специализированных органов регулирования тарифов качественная реализация функций контроля существенно затруднена. В этой связи на практике в большинстве случаев для регулирования тарифов используется упрощенный, малотрудоемкий метод индексации отдельных статей расходов в рамках установленных на федеральном уровне предельных индексов роста стоимости ЖКУ В каждом органе регулирования тарифов в дополнение к официальным методическим указаниям существуют свои эвристические механизмы обоснования затрат на производство и реализацию ЖКУ, согласования
Рис. 1. Дифференциация среднего уровня тарифов на воду по регионам России в 2011 г., руб. / куб. м. (составлено на основе данных Росстата)
Рис. 2. Дифференциация тарифов на воду организаций коммунального комплекса Республики Башкортостан в 2011 г., руб. / куб. м. (составлено на основе данных Росстата)
состава мероприятий, очередности их исполнения, кооперации и координации действий между участниками рынка услуг. Упрощенные расчеты, эвристические механизмы приводят, как правило, к тому, что оценка экономической обоснованности осуществляется без учета максимальных возможностей снижения затрат за счет реализации оптимальной совокупности работ и прежде всего мероприятий производственных, инвестиционных и инновационных программ1. Такое положение дел не противоречит существующей нормативно-правовой базе, однако существенно снижает объективность процесса регулирования тарифов и, как следствие, эффективность модернизации ЖКК.
В этой связи в рамках законодательно определенных механизмов тарифного регулирования и вышеизложенных принципов тарифной политики назрела острая необходимость создания и внедрения научно обоснованной методологии и практически применимой методики мониторинга и контроля тарифов, позволяющих повысить эффективность деятельности региональных органов регулирования без существенного увеличения затрат на их содержание.
Концептуальные основы постановки задачи. Для решения сформулированной выше проблемы в настоящее время, на наш взгляд, можно использовать инструментарий и опыт моделирования деятельности сложных соци-
1 Бублик Н. Д., Лукина И. И., Шашкова Т. Н. Организация налогового контроля: состояние и пути развития: Уч. пособие. Уфа: ВЗФЭИ, 2008. С. 88.
ально-экономических систем, функционирующих в условиях нестабильной рыночной среды. Это позволит формализовать, упорядочить процедуры принятия решений в процессе регулирования тарифов и модернизации ЖКК и обеспечит решение следующих актуальных задач:
1. Создание для органов регулирования (региональных энергетических комиссий, государственных комитетов субъектов РФ по тарифам) универсального и малозатратного инструмента анализа и планирования уровня тарифов, снижающего потребность в детальном контроле обоснованности расходов на предоставление всей совокупности ЖКУ.
2. Разработка механизма внутрирегионального выравнивания тарифов на основе учета множества организационно-технических, финансово-экономических и природно-географических факторов формирования затрат на ЖКУ.
3. Интеграция функций тарифного регулирования в процессы модернизации и реформирования ЖКК регионов России.
Решение совокупности обозначенных задач в процессе регулирования, мониторинга и контроля тарифов предлагается осуществлять на основе моделирования параметров деятельности ОКК и использования интегрального критерия — отклонения фактических значений тарифа от расчетной стоимости услуг, определяемой множеством условий функционирования организаций ЖКК и учитывающей необходимость обеспечения социально-экономической доступности, повышения качества и эффективности процессов производства и потребления ЖКУ.
Предлагаемый подход. Предлагаемый подход к решению вышеперечисленных задач предполагает реализацию следующего алгоритма действий:
1. Проведение морфологического анализа и кластеризации всей совокупности организаций ЖКК региона по видам предоставляемых услуг (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение); местонахождению и особенностям потребителей (город/село); объемам и условиям производства и потребления ЖКУ
2. Проведение для каждого выделенного кластера экономико-математического моделирования изменений совокупности параметров функционирования объектов ЖКК.
3. Осуществление внутри каждого кластера оценки эффективности функционирования объектов ЖКК на основе установления величины отклонений фактических значений тарифов от расчетной (средней) величины в рамках кластера2.
4. Выявление объектов ЖКК с наибольшим отклонением тарифов внутри региона РФ.
В дальнейшем на основе полученных результатов экономико-математического моделирования формируется информационно-аналитическая база для принятия обоснованных решений о методах и особенностях регулирования и модернизации объектов ЖКК региона3.
Основным вопросом реализации сформулированного алгоритма действий является выбор и обоснование наиболее значимых параметров функционирования объектов ЖКК региона, обеспечивающих условия экономической непротиворечивости, качества и точности экономико-математической модели.
На начальных этапах построения экономико-математической модели с учетом сложности объекта моделирования предлагается использовать совокупность иерархически связанных параметров:
1) эффективность финансового управления, устанавливаемую как соотношение показателей рентабельности затрат (Рз) и дохода от реализации ЖКУ (ДЖКУ);
2) ресурсоемкость потребления ЖКУ, исчисляемую удельным расходом коммунальных ресурсов на единицу площади обслуживаемого жилого фонда (ПЖФ);
3) качество формирования тарифов, определяемое соотношением установленных тарифов на ЖКУ (ТЖКУ) к себестоимости (СЖКУ) и объемам их предоставления (ОЖКУ);
4) качество планирования себестоимости ЖКУ, устанавливаемое как соотношение себестоимости и набора технико-экономических факторов (X), характеризующих условия и
2 См.: Бублик Н. Д., Лукина И. И., Шашкова Т. Н. Организация налогового контроля: состояние и пути развития: Уч. пособие. Уфа: ВЗФЭИ, 2008. С. 96. Букаев Г. И., Бублик Н. Д., Горбатков С. А., Сатаров Р. Ф. Модернизация системы налогового контроля на основе нейросетевых информационных технологий. М.: Наука, 2001. С. 94.
3 См.: Чувилин Д. В. Методологические основы разработки программ развития жилищно-коммунального комплекса // Экономика и управление. 2010. № 3. С. 118-124.
особенности их производства и потребления, в том числе:
- масштаб эксплуатируемых систем коммунальной инфраструктуры (протяженность сетей, количество специальных технических сооружений — котельных, насосных станций и т. д.);
- надежность и качество предоставления ЖКУ (коэффициент аварийности, показатель бесперебойности предоставления услуг, соответствие требованиям СанПиН);
- инвестиционная активность организаций коммунального комплекса (среднегодовая сумма инвестиций за три последних года, в том числе в энергосберегающие мероприятия, результаты инвестиций);
- эффективность эксплуатации систем коммунальной инфраструктуры (уровень потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки, удельные показатели энергоемкости производства услуг).
Процесс экономико-математического моделирования заключается в установлении функциональной зависимости вида у = _Дх) между выделенными по уровням иерархии параметрами функционирования объектов ЖКК региона (У) (с целью определения их расчетного значения) и объясняющими переменными (X). Моделирование для каждого кластера осуществляется поэтапно. Пошаговое и иерархически упорядоченное определение величины отклонений фактических значений показателей эффектив-
ности предоставления услуг от расчетных по модели позволяет с минимальными затратами выявить объекты с относительно более низкой эффективностью функционирования. Вначале определяется эффективность системы финансового управления операционной деятельностью. Затем, на основе анализа дохода от реализации ЖКУ, соответствующих тарифов и площади обслуживаемого жилого фонда, дается характеристика сбалансированности процесса производства и потребления услуг, или, иными словами, относительной ресурсоемко-сти обслуживания потребителей. Далее, на основе определения расчетных значений тарифов на ЖКУ в зависимости от экономически обоснованной себестоимости их предоставления, дается оценка относительного качества процесса тарифного регулирования объектов ЖКК региона. И в итоге определение требуемого значения экономически обоснованной себестоимости от набора технико-экономических факторов позволяет выявить объекты с относительно завышенной себестоимостью.
Таким образом, последовательное многоэтапное экономико-математическое моделирование в рамках предложенной иерархии значимости параметров функционирования объектов ЖКК региона позволит на каждом этапе выявлять объекты с относительно менее эффективными результатами функционирования. Критерием отбора на каждом этапе мо-
Рис. 3. Содержание многоэтапного иерархического процесса обоснования затрат на предоставление ЖКУ
делирования выступает величина отклонения фактического значения рассматриваемых параметров от расчетных. Чем больше величина отклонения, тем менее эффективно осуществляется управление объектом.
Этапы и параметры моделирования представлены на рис. 3.
Необходимо отметить, что схематично изображенный на рис. 3 процесс может быть реализован на основе использования общедоступной информации, содержащейся на сайтах Государственного комитета по статистике, региональных министерств и ведомств. В процессе моделирования набор факторов может быть уточнен и изменен.По результатам моделирования вся однородная относительная совокупность объектов ЖКК региона разбивается на отдельные подмножества, для каждого из которых могут быть выбраны те или иные меры воздействия в рамках существующих нормативноправовых основ тарифного регулирования.
Таким образом, предлагаемый подход к решению задачи повышения эффективности тарифного регулирования основывается на морфологическом, кластерном анализе и экономико-математическом моделировании па-
раметров деятельности организаций коммунального комплекса, позволяющих в условиях стохастичности рыночной среды, специфики процессов производства и потребления ЖКУ выявить с приемлемой точностью совокупность факторов, влияющих на уровень себестоимости услуг, и, как следствие, определить в рамках региона объекты с высоким потенциалом регулирования. Это не только позволит устранить необходимость всеобщей индивидуальной проверки обоснованности затрат на предоставление ЖКУ, но и создаст предпосылки для формирования более рациональной политики модернизации и реформирования ЖКК регионов. Результатом проведения многоэтапного иерархического процесса экономико-математического моделирования и обоснования затрат на предоставление ЖКУ являются выявление резервов корректировки тарифов до 30 % и определение «проблемных» элементов системы коммунального комплекса региона для их первоочередной модернизации и развития на инновационной основе4.
Аналогичный подход был апробирован и показал свою жизнеспособность для решения задач государственного финансового контроля5.
ЛИТЕРАТУРА
1. Модернизация налогового контроля (модели и методы): Монография / Под ред. А. Н. Романова. - М.: ИНФРА-М: Вузовский учебник, 2010. - 320 с.
2. Бублик Н. Д., Лукина И. И., Шашкова Т. Н. Организация налогового контроля: состояние и пути развития: Уч. пособие. - Уфа.: ВЗФЭИ, 2008. - 314 с.
3. Букаев Г. И., Бублик Н. Д., Горбатков С. А., Сатаров Р Ф. Модернизация системы налогового контроля на основе нейросетевых информационных технологий. - М.: Наука, 2001. - 344 с.
4. Чувилин Д. В. Методологические основы разработки программ развития жилищно-коммунального комплекса // Экономика и управление. - 2010. - № 3. С. 118-124.
4 Чувилин Д. В. Методологические основы разработки программ развития жилищно-коммунального комплекса // Экономика и управление. 2010. № 3. С. 118-124.
5 Модернизация налогового контроля (модели и методы): Монография / Под ред. А. Н. Романова. - М.: ИНФРА-М: Вузовский учебник, 2010. С. 120.
