CC BY
210
10 (199) - 2013
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
УДК 338.2
формирование рынка возобновляемой энергии в индии:
механизмы и инструменты государственной и международной поддержки
С. В. РАТНЕР,
доктор экономических наук,
ведущий научный сотрудник лаборатории
экономической динамики и управления инновациями
E-mail: lanarat@mail. ru
Институт проблем управления
им. В. А. Трапезникова РАН, г. Москва
О. Ю. НАРИЖНАЯ,
инженер научно-производственного комплекса «Аналит» E-mail: licentia@inbox. ru
Кубанский государственный университет, г. Краснодар
В статье представлены результаты исследования эффективности действующих экономических механизмов стимулирования развития возобновляемой энергетики в Индии. Особое внимание уделено проблемам и перспективам развития рынка сертификатов на энергию, полученную из возобновляемых источников, как механизма, сочетающего рыночные и административные стимулы. Рассмотрены возможности использования индийского опыта при разработке методик расчета тарифов на возобновляемую энергию в России.
Ключевые слова: возобновляемая энергетика, инвестиции, энергетическое машиностроение, инновации, сертификаты, тарифы, налоговые льготы.
В декабре 2011 г. по решению Дурбанской конференции ООН «большая тройка» стран с максимальными объемами выбросов парниковых газов - США, Китай и Индия - приняла на себя обязательства по разработке национальной политики, направленной на снижение уровня выбросов,
а также дорожных карт с конкретными мерами по реализации данной политики, которые будут иметь ощутимые последствия для экономик этих стран. Среди наиболее очевидных последствий данного политического решения, в первую очередь, стоит назвать трансформацию существующих энергетических рынков в сторону развития возобновляемой энергетики и рост новых секторов энергетического машиностроения.
Некоторые усилия в направлении развития возобновляемой энергетики принимались правительством Индии и ранее в рамках реализации принципов Рамочной конвенции ООН по изменению климата 1992 г. Так, в 2008 г. правительство Индии разработало Национальный план по предотвращению изменений климата (National Action Plan on Climate Change, NAPCC), в котором закрепило развитие возобновляемой энергетики как один из приоритетов социально-экономического развития.
В 2012 г., несмотря на замедление роста мировой экономики, спрос на электроэнергию в Индии
- 47
продолжал расти. Отключения электричества являются обычным явлением в стране, где более 40 % населения не имеет доступа к современным энергетических услугам. Согласно прогнозам специалистов, спрос на электроэнергию в Индии между 2005 и 2030 гг. может вырасти более чем в три раза. В опубликованном недавно Национальном плане развития электроэнергетики (National Electricity Plan, 2012) потребности в электроэнергии прогнозируются на уровне 350-360 ГВт общей выработки к 2022 г. Несмотря на значительный прирост новых мощностей в последние десятилетия, предложение не успевает за спросом.
На настоящий момент Индия является третьим крупнейшим рынком ветроэнергетики в мире, который предоставляет большие возможности для развития бизнеса в сфере альтернативной энергии как для внутренних, так и иностранных инвесторов (рис. 1). Энергия ветра в последние годы получила большое признание во всем мире в качестве основной альтернативы ископаемым видам топлива для обеспечения устойчивого социально-экономического развития [4].
Индийский сектор ветроэнергетики показал рекордные годовые темпы роста в 2011 г., прибавив более 3 ГВт новых мощностей (рис. 2). В достижении этих успехов ключевую роль сыграли разнообразные стимулы, поддерживаемые долгосрочной государственной политикой, международными институтами устойчивого развития и эффективной нормативно-правовой базой.
Как видно, к концу 2011 г. Индия достигла суммарной мощности ветроустановок 16 084 МВт. По состоянию на март 2012 г. возобновляемые источники энергии составили уже 12,2 % в общем энергобалансе страны (25 ГВт из 207,8 ГВт суммарной
48 -
мощности), тогда как в 1995 г. эта цифра составляла всего лишь 2 %. При этом энергия ветра составляет около 70 % от мощности всех альтернативных источников [5].
В 2011 г. в Индии произошел беспрецедентный скачок инвестиций в возобновляемую энергетику: было проинвестировано 10,3 млрд долл., из которых 4,6 млрд долл. было вложено в ветроэнергетику. Это 11 (12)
1 (44)
2(17)
Источник: составлено по данным Global Wind Energy Council. URL: http://energysafe. ru/alternative_energy.
Рис. 1. Распределение ветроустановок (по мощности), инсталированных в 2011 г. в различных странах, %: 1 - Китай; 2 - США; 3 - Индия; 4 - Германия; 5 - Великобритания; 6 - Канада; 7 - Испания; 8 - Италия; 9 - Франция; 10 - Швеция; 11 - другие страны
Источник: составлено по данным India Wind Energy Outlook 2012. URL: http://www. offshorewind. biz/2012/12/04/new-india-wind-energy-outlook-report-released.
Рис. 2. Суммарная мощность действующих ветроустановок в Индии в 2000-2011 гг, КВт
на 52 % выше, чем в 2010 г., причем составляет 4 % от всех мировых инвестиций в развитие возобновляемой энергетики. Несмотря на высокие процентные ставки по кредитам, основным видом финансирования энергетических проектов в этой стране по-прежнему является кредитование. Венчурный капитал и частные инвестиции в акционерный капитал также выросли: в 2011 г. было проинвестировано 425 млн долл., или в 4 раза больше, чем 2010 г. [5].
Потенциал дальнейшего развития ветроэнергетики достаточно велик. Так, в 2011 г. Государственный центр ветроэнергетических технологий (Centre for Wind Energy Technology) оценил энергетический потенциал Индии в 102 778 МВт на высоте 80 м, что в 2 раза больше первоначальной оценки в 49 130 МВт на высоте 50 м. При этом территорий, пригодных для установки ветряных генераторов, в стране лишь 2 % от общей площади. Поэтому даже при условии полной разработки данного потенциала ветровая энергетика сможет обеспечить лишь около 8 % от прогнозируемого спроса на электроэнергию в 2022 г. и лишь 5 % - в 2032 г. Однако Индия обладает береговой линией более 7 500 км, ветровой потенциал которой огромен. В недавнем исследовании, проведенном лабораторией Беркли [6], офшорный ветровой потенциал лишь одного штата Тамил-Наду был оценен в 127 ГВт на высоте 80 м.
Столь существенный рост сектора ветровой энергетики напрямую связан со стимулирующими правительственными мерами, действующими в Индии на протяжении последних нескольких лет. Коммерческая генерация ветровой энергии началась в Индии в 1986 г. Однако до появления закона об электроэнергии в 2003 г. (EA 2003) в нормативно-правовой базе Индии отсутствовали какие-либо конкретные положения, способствующие развитию возобновляемых источников энергии. Несмотря на этот недостаток, Министерство новых и возобновляемых источников энергии Индии с 1994 г. работало в направлении поддержки сектора путем разработки руководящих принципов государственной политики.
Закон EA от 2003 г. определил основные направления политики по продвижению возобновляемых источников энергии со стороны федерального правительства, региональных властей и соответствующих учреждений в рамках их юрисдикций. Согласно принятому законодательству, региональные комиссии регулирования электроэнергетики (SERC) определяют тарифы для всех проектов по
возобновляемой энергетике на уровне отдельных штатов. Государственные распределительные сетевые компании (DISCOMs) обеспечивают подключение к сети возобновляемых источников энергии, которые чаще всего располагаются в отдаленных от крупных центров нагрузки районах [5].
Наиболее действенной мерой продвижения возобновляемых источников энергии в законе ЕА от 2003 г. была определена возможность ускоренной амортизации оборудования (до 80 %) в первый год эксплуатации ветряных ферм. С апреля 2012 г. эта льгота снижена до 35 %, что может негативно сказаться на прибыльности сектора.
Кроме возможности ускоренной амортизации в Индии существуют следующие льготы для производителей энергии из альтернативных источников:
- не облагаемый налогом доход от продажи энергии в течение первых 10 лет работы электростанции (для электростанций, введенных в эксплуатацию ранее 31 марта 2013 г.);
- пониженная ставка налога на добавленную стоимость (5,5 вместо 12,5 %) в некоторых штатах;
- выделение и сдача в аренду лесных земель для развития проектов по ветроэнергетике;
- льготные таможенные пошлины (5 %) на некоторые из компонентов ветровых установок;
- развитие финансовых институтов, работающих в области возобновляемой энергетики;
- освобождение проектов по развитию ветровой энергетики от уплаты акциза;
- государственное финансирование исследований и разработок в сфере возобновляемой энергетики, помощь в обучении специалистов, сертификации продукции, проведении испытаний и оценки возобновляемых ресурсов (ветровых, солнечных, геотермальных). Существующую в Индии систему регулирования электроэнергетики нельзя назвать оптимальной. С одной стороны, нормативно-правовая база сектора формируется Центральной комиссией регулирования электроэнергетики (СERC) на федеральном уровне. С другой стороны, она также дополняется и уточняется Региональной комиссией регулирования электроэнергетики (SERC) на региональном уровне (в каждом штате). CERC определяет основные принципы расчета льготных тарифов для производителей энергии из возобновляемых источников, которые применяются к центральным государственным электростанциям и организациям,
передающим энергию между штатами (они составляют лишь небольшую часть от всех генерирующих компаний). Подавляющее же большинство производителей обеспечиваются тарифами, определяемыми SERC. Такой дуализм управления не идет на пользу развитию сектора, ведь тарифы SERC могут быть равны, а могут и не быть равны тарифам CERC, что ставит генерирующие предприятия в неравные экономические условия. Кроме того, тарифы могут варьироваться от штата к штату и оставаться неизменными в течение достаточно длительного периода времени, что оказывает негативное влияние на новые проекты, реализуемые в принципиально иных экономических условиях.
В качестве примера, иллюстрирующего несовершенство двухуровневой системы регулирования, можно привести случай, когда в 2011-2012 гг. некоторые коммунальные организации в штате Тамил-Наду задержали выплату бонусных платежей производителям ветровой энергии более чем на год, что отрицательно сказалось на уверенности инвесторов в данном секторе.
Недостаточное развитие передающей инфраструктуры является еще одним ключевым вопросом, который необходимо решить властям в срочном порядке. В большинстве штатов, обладающих значительным ветровым потенциалом, сеть электропередач не имеет достаточных резервных мощностей для передачи все возрастающих объемов ветровой энергии. В результате коммунальные службы отдают предпочтение геотермальной энергии. Таким образом, налицо настоятельная необходимость увеличить общую емкость сети. Кроме того, региональные южные электросети необходимо связать с остальной частью страны в режиме реального времени. Это требует лучшего прогнозирования потребностей в электроэнергии по всей стране, а также мер по модернизации сети.
Электросеть в Индии имеет двухуровневую структуру: межрегиональная сеть, управляемая Электросетевой корпорацией Индии (Power Grid Corporation of India, PGCIL) и местных сетей, которые находятся в ведении региональных распределительных компаний. Индия по-прежнему остро нуждается в создании интегрированной единой сети, объединяющей разрозненные местные, региональные и межрегиональные сети. Часто неадекватные и слабые сети являются барьером для передачи электроэнергии из нестабильных возобновляемых источников. Система передачи
электроэнергии в Индии ранее была разделена на пять межрегиональных сетей: северную, северовосточную, восточную, южную и западную. С августа 2006 г. четыре региональные сети были полностью интегрированы, и теперь исключение составляет лишь южная сеть, которая, по планам правительства, должна быть синхронизирована с объединенными сетями к 2014 г.
Несмотря на ряд льгот, предусмотренных федеральным законодательством, в большинстве штатов доступность земли для строительства ветровых ферм является сложным вопросом. Даже если в наличии имеются частные земли, перевод их из статуса земель для сельскохозяйственного использования в статус несельскохозяйственных является трудоемким юридическим процессом. Кроме того, если земля расположена вблизи охраняемых территорий или лесных массивов, то получение разрешения на вырубку леса осложнено.
Еще одним препятствием для роста сектора ветроэнергетики является непомерно высокая стоимость заимствований. В Индии значительное большинство проектов по строительству ветровых парков реализуется при отношении задолженности к собственному капиталу, равному 70:30. Высокие процентные ставки (более 13 % на настоящий момент) делают условия выплат по кредитам очень жесткими. Для малых и средних предприятий особенно необходимы различные варианты доступа к льготному финансированию, чтобы принять на себя риски, связанные с увеличением производственных мощностей, для выпуска различных компонент вет-рогенераторов и сопутствующего оборудования.
Наконец, сектор ветроэнергетики в Индии имеет огромный потенциал создания новых рабочих мест, что увеличивает спрос на квалифицированные кадры. Подготовка кадров, к сожалению, пока отстает как в количественном, так и в качественном отношении от потребностей сектора.
В последние годы в связи с возрастающей коммерческой эффективностью некоторых технологий возобновляемой энергетики (в основном ветровых) правительство Индии принимает меры по обеспечению перехода от налоговых льгот к производственным стимулам. Как показывает мировая практика [1, 2], в частности опыт Германии, система бонусных тарифов для производителей альтернативной энергии, рассчитанная на многие годы вперед, дает инвесторам больше уверенности в развитии сектора, нежели налоговые преференции, эффективность
которых часто меняется в зависимости от внешних макроэкономических условий.
С 2009 г. в Индии применяется схема производственных стимулов для производителей энергии из возобновляемых источников, идентифицируемая как GBI (Generation Based Incentive), согласно которой производители ветровой энергии могут продать ее в сеть за 0,5 рупий 1 КВт-ч (что приблизительно равно 0,01 долл.) с верхним ограничением в 29 000 долл. за 1 МВт в году. В период с марта 2010 г. по октябрь 2012 г. 2021 МВт ветровых проектов воспользовались бонусными тарифами по схеме GBI, а 1830 МВт - преимуществами ускоренной амортизации (эти меры поддержки являются взаимоисключающими). Для ветряных электростанций, введенных в эксплуатацию после 31 марта 2012 г., GBI не действует. Однако в настоящее время в правительстве идут консультации по поводу продления действия GBI на следующие 12 лет для сохранения темпов роста ветроэнергетики.
В своем первоначальном виде схема GBI не была достаточно привлекательной для разработчиков, предпочитавших ускоренную амортизацию. По оценкам Индийского агентства по развитию возобновляемой энергетики (Indian Renewable Energy Development Agency, IREDA), в 2010 г. внутренняя норма доходности (IRR) после уплаты налогов для производителей ветровой энергии составляла 1,2 % при использовании тарифов GBI. Тогда как в случае использования ускоренной амортизации IRR составляет 1,5 % во всех ключевых штатах, кроме штата Махараштра.
Для того чтобы обеспечить переход от налоговых льгот к производственным стимулам, схема GBI должа быть пересмотрена и усовершенстована. Отраслевые эксперты в Индии предлагают распространить данные производственные стимулы на случай продажи энергии третьим лицам, увеличить бонусный тариф до 1 рупии за кВт-ч и увеличить верхний предел выплат до 116 000 долл. за МВт в год. Такие меры могут помочь повысить привлекательность схемы.
Значительный интерес представляет такая мера государственной поддержки альтернативной энергетики, используемая в Индии, как формирование и развитие рынка сертификатов возобновляемой энергии (Renewable Energy Certificates, REC). REC является сертификатом, который выдается электростанции в доказательство того, что она произвела 1 МВт-ч энергии из возобновляемых источников. Производители
могут продавать сертификаты на платформе энергетического обмена, которая позволяет задействовать рыночный механизм формирования цены в пределах ценового диапазона, определенного Центральной комиссией по регулированию электроэнергетики. Нижний и верхний пределы ценового коридора определяются отдельно для солнечной энергии и всех остальных видов возобновляемой энергии.
Торговля сертификатами REC началась в феврале 2011 г. На апрель 2012 г. ценовой коридор по сертификатам составлял от 26 до 65 долл. за МВт-ч. К середине октября 2012 г. было выпущено уже 3 384 257 REC, из которых подавляющее большинство (3 381 714 сертификатов) являются «несолнечными» (для солнечной энергии в Индии на уровне каждого штата разработана специальная система тарифов).
Из общего числа аккредитованных генерирующих мощностей, внесенных в национальный реестр REC на октябрь 2012 г., на ветровые генераторы приходилось более 56 %, или 1 993,46 МВт. Быстрое увеличение объема сертифицированных мощностей свидетельствует о возрастающем интересе инвесторов и девелоперов к схеме REC, однако слабый контроль за процессом формирования региональных тарифов ведет к росту количества не проданных на рынке сертификатов. Так, в сентябре 2012 г. из выставленных на продажу «несолнечных» сертификатов только около 37 % были куплены, причем более половины из них - по самой низкой пороговой цене. В этом же месяце ни одна из региональных распределительных компаний (Distribution Company, DISCOM) не выступила в роли покупателя сертификатов, хотя согласно действующей нормативно-правовой базе именно эти компании обязаны покупать сертификаты.
Несмотря на имеющиеся пробелы в действии схемы продажи возобновляемой энергии по сертификатам REC, она постоянно совершенствуется. Так, некоторые штаты ввели квоты на закупку возобновляемой энергии, несоблюдение которых наказывается штрафами. Кроме того, предпринимаются усилия по доработке схемы добровольной закупки сертификатов распределительными компаниями и отдельными потребителями.
Другой интересной инициативой индийских властей является действующая в последние два года система перераспределения государственных доходов от добывающих секторов. В 2010 г. правительство выступило с инициативой создания
Национального фонда чистой энергии (National Clean Energy Fund, NCEF), направив в него налоги, поступающие от деятельности угольного сектора. Так, был введен налог на добычу и импорт угля в размере около 1 долл. на т. Фонд был создан в июле 2010 г., однако пока о его деятельности нет никакой информации, кроме общих положений и формы заявок на финансирование проектов по развитию возобновляемой энергетики.
Недавнее исследование, проведенное фондом WISE [5], показало, что при сохранении текущих налоговых ставок и объемов потребления угля в стране фонд NCEF сможет накопить к 2020 г. более 12,5 млрд долл. Такой суммы вполне достаточно для полной модернизации распределительной сети, а также проведения исследований и разработок по вопросам возобновляемой энергетики.
Развитие ветровой энергетики привело к появлению в Индии целого кластера производителей ветряных турбин, в котором на конец 2010 г. насчитывается 16 компаний (Enercon, GE Wind - 2 завода, Suzlon - 3 завода, Vestas India, RRB Energy, Gamesa - 2 завода, Global Wind Power Limited, Inox Wind Limited, Kenersys India, Leitner-Shriram, ReGenPowertech, WinWinD), а в ближайшие годы ожидается выход на рынок еще четырех компаний-производителей. Индийские производители ветрогенераторов достигают своих конкурентных преимуществ на глобальном рынке за счет низкой стоимости труда. Уже в настоящее время индийские производители экспортируют свою продукцию в Австралию, Бразилию, Европу и США. Некоторые транснациональные компании - производители ветровых установок используют до 80 % компонент индийского производства.
Особенностью индийского производства является то, что в силу преобладания в Индии низких ветровых режимов выпускаются ветровые установки классов II и III. Технология их производства является достаточно новой, а производительность высокой.
По данным агентства Bloomberg New Energy Finance, в 2012 г. в Индии ожидается завершение инвестиционного бума, что связано с сокращением мер поддержки возобновимой энергетики. Это вызовет падение спроса на ветрогенераторы на внутреннем рынке Индии, который вряд ли можно будет компенсировать за счет экспорта в США, Китай и Европейский Союз, в которых также наблюдаются тенденции замедления темпов роста инвестиций.
В данной ситуации одним из возможных способов сохранения темпов развития сектора может стать развитие специализированных финансовых институтов и сочетание внутреннего и внешнего кредитования.
В определенной степени создание специализированных внутренних финансовых институтов, таких как Индийское агентство по развитию возобновляемых источников энергии (Indian Renewable Energy Development Agency, IREDA), Энергетическая финансовая корпорация (Power Finance Corporation) и Корпорация электрификации сельских районов (Rural Electrification Corporation) помогли проектам по возобновляемой энергетике получить доступ к финансированию. Тем не менее обычное долговое финансирование не годится для проектов по возобновляемой энергетике, которые считаются высокорисковыми, долгосрочными и малорентабельными.
В этой ситуации возрастает роль многосторонних финансовых учреждений, таких как Мировой банк, Европейский инвестиционный банк, Азиатский банк развития, которые предлагают новые возможности для инвесторов, работающих на ключевых рынках развивающихся стран, в рамках программ по выполнению взятых этими институтами на себя обязательств по выполнению условий Рамочной конвенции ООН по изменению климата, Киотского протокола и других международных конвенций и соглашений. Согласно имеющимся данным [7], объем банковского финансирования проектов по возобновляемой энергетике вырос с 4,5 млрд долл. в 2007 г. до 13,5 млрд долл. в 2010 г.
Азиатский банк развития (АБР) активно участвует в кредитовании проектов в секторе возобновляемых источников энергии, используя различные схемы финансирования в рамках так называемой «Стратегии-2020», которая предусматривает помощь развивающимся странам-членам в переводе их экономик на низкоуглеродные технологии. Международная финансовая корпорация (International Finance Corporation, IFC) предлагает различные возможности финансирования за счет заемного и собственного капитала. К концу 2011 г. проекты по развитию ветроэнергетики составляли 25 % портфеля IFC.
Двусторонние финансовые учреждения также расширяют поддержку развития возобновляемой энергетики в Азии. Например, Американское агентство по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID),
Китайский банк развития, Германский банк развития (KFW) в последние годы профинансировали множество проектов по возобновляемой энергетике в различных развивающихся странах, включая Индию.
Кроме того, Индия активно использует возможности, предоставляемые посредством международного финансового механизма Clean Development Mechanism (CDM), разработанного специально для успешного выполнения условий Киотского протокола. Благодаря CDM предоставляется дополнительная помощь в финансировании проектов по возобновляемой энергетике в развивающихся странах. CDM является эффективным инструментом проведения международной поддержки рассматриваемых проектов. По данным I квартала 2012 г., индийские проекты составляли 18 % от всех проектов, представленных на финансирование в рамках механизма CDM. Разрабатываемые в настоящее время новые рыночные механизмы реализации решений Дурбан-ской конференции 2011 г. предполагают еще более широкое распространение схем одновременного внутреннего и внешнего кредитования проектов по возобновляемой энергетике.
Индийский опыт может быть полезен для России в решении проблем, связанных со стимулированием развития возобновляемой энергетики и высокотехнологичного энергетического машиностроения. По ряду социально-экономических показателей и проблемам институционального развития наши страны имеют схожие позиции. Такие положительные социально-экономические эффекты, как формирование новых промышленных кластеров, повышение спроса на высококвалифицированную рабочую силу, увеличение доли высокотехнологичной продукции в экспорте, повышение инновационной активности предприятий и организаций, наблюдаемые практически во всех странах,
ставших на путь «зеленого развития» [3], не могут долго оставаться недооцененными российскими властями и крупными энергетическими компаниями. Механизмы, подобные рынку сертификатов возобновляемой энергии, могут быть адаптированы к российским условиям функционирования сектора. Проблемы дуализма управления, возникающего при двухуровневой распределительной системе, можно учесть при разработке тарифов на подключение генерирующих мощностей к сети и закупку энергии, полученной из возобновляемых источников.
Список литературы
1. Ратнер С. В. Возможности адаптации опыта Германии по созданию рамочных условий для промышленного использования инновационных технологий в области энергетики // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. N° 43 (136). С.71-78.
2. Ратнер С. В., Нарижная О. Ю. Институциональные аспекты развития промышленных систем (на примере офшорной ветроэнергетики Германии) // Экономический анализ: теория и практика. 2011. № 46. С. 4-8.
3. Ратнер С. В. Социально-экономические эффекты развития альтернативной энергетики в США // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 28. С. 47-55.
4. Wind Technologies Market Report, 2010 / EERE Information Center, 2011, June. DOE/GO-102011-332.
5. India Wind Energy Outlook 2012. Brussels.
6. Reassessing Wind Potential Estimates for India: Economic and Policy Implications by Amol Phadke, Ranjit Bharvirkar and Jagmeet Khangura; Lawrence Berkeley National Lab (2012) .
7. GWEC Annual Market Report, 2011. URL: www.gwec.net.
