Формирование промышленной политики: Соединённые штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

НОВЫЕ ПЕРЕВОДЫ

Ф. Доббин

Формирование промышленной политики Соединённые Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли1

ДОББИН Фрэнк

(Dobbin, Frank R.) — профессор факультета социологии Гарвардского университета (Кембридж, США).

Email: frank_dobbin@ harvard.edu

Перевод с англ.

Екатерины

Головляницыной.

В США, во Франции и в Великобритании проводится различная промышленная политика для достижения экономического роста. В книге Ф. Доб-бина представлено объяснение происхождения наблюдаемых различий на примере анализа эволюции государственного регулирования одного из передовых экономических секторов — железнодорожной отрасли. Автор бросает вызов традиционным взглядам, господствующим в экономической теории, политической науке и социологии, утверждая, что культурные смыслы играют важную роль в развитии рационализированных политических систем, служащих целям экономического роста.

Журнал публикует первую главу книги Ф. Доббина — «Political Culture and Industrial Rationality» («Политическая культура и промышленная рациональность»). В ней представлены теоретические рассуждения автора о причинах межстрановых различий в политике.

Ключевые слова: политическая культура; промышленная политика; институты; практики и смысл; политико-культурный подход; современное государство; железнодорожная отрасль.

Политическая культура и промышленная рациональность

Введение

В XIX веке каждое западное национальное государство выработало отчётливую стратегию управления промышленностью. Ведущие теории принятия политических решений не уделяют должного внимания происхождению этих стратегий, что в конечном счёте не позволяет им объяснить, почему стратегии управления промышленностью остаются неизменными, несмотря на революции, смену правящих режимов, войны и депрессии. Экономисты и сторонники функционального подхода, предполагающие, что выбор политики определяется законами экономической эффективности, не в си-

Доббин Ф. 2012 (готовится к изданию). Формирование промышленной политики: Соединённые Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли. М.: Изд. дом ВШЭ (серия «Социальная теория»). Источник: Dobbin F. 1994. Forging Industrial Policy: The United States, Britain, and France in the Railway Age. Cambridge [England], NY: Cambridge University Press. — Здесь и далее примеч. ред. и перев.

лах раскрыть причины того, почему стратегии разных наций не становятся похожими, приближаясь к некоей наиболее эффективной модели. Исследователи в области политической теории, считающие, что выбор политики отражает предпочтения властей предержащих, тоже не в состоянии объяснить, почему национальные стратегии промышленной политики остаются относительно неизменными даже при смене радикально различающихся идеологически режимов.

Исследователи истолковывают происхождение государственных стратегий политики в таких терминах как «традиция» и «наследие», однако большинство теоретиков предпочитают работать с поддающимися обобщению политическими и экономическими параметрами и не учитывают влияние национальных традиций. В результате в сравнительных исследованиях политики возникает прискорбный разрыв между теорией и эмпирическими результатами: теория подчёркивает роль универсальных политических и экономических сил, а эмпирические исследования, как правило, акцентируют внимание на влиянии традиций. Во многих работах поэтому теоретически значимые факторы помогают понять лишь крошечную часть различий между странами, а огромный неподдающийся объяснению остаток трактуется как эффект культуры и традиции. Я полагаю, что причину нежелания теоретического осмысления традиций следует искать в одном из постулатов современного мировоззрения, согласно которому уникальные традиции суть реликты прежней эпохи, обречённые на исчезновение под натиском логики и рассудка. Уверенность в том, что в наши дни выбор политики определяется универсальными законами интереса и рациональности, заложена в самую основу современного мировоззрения и не позволяет рассматривать что-либо связанное с культурой как двигатель политического выбора.

В этой книге я изучаю происхождение государственных стратегий промышленной политики, прослеживая эволюцию политики в железнодорожной сфере в США, во Франции и в Великобритании в 1825-1900 гг. Моя цель — дать теоретическое объяснение традициям, определяющим национальный характер политики. Обратиться к этой задаче меня побудили два обстоятельства теоретического характера. Во-первых, хотя различия между современными странами в организации хозяйства и экономической политики очень велики, и не похоже, будто они сокращаются, большинство исследователей готовы изучать что угодно, но только не процессы, в ходе которых возникают и воспроизводятся эти различия. Во-вторых, те немногочисленные теории, которые всё же берутся за истолкование межстрановых различий, обладают множеством недостатков. Объяснения, указывающие на несходство «национальных характеров», являются частным случаем редукционизма, так как сводят причины несходства в институтах разных стран к коллективным психологическим особенностям неясного происхождения. Неоин-ституционалистские (стейтистские) концепции политики подчёркивают роль структурной инерции, используя множество терминов со сходным смыслом, однако не могут установить причины инерционности институтов. Утверждение «институты продолжают существовать, потому что они институционализированы» не является объяснением — это лишь констатация. Я полагаю, что влияние традиций той или иной страны на принятие политических решений обусловлено их вкладом в коллективные представления о социальном порядке и инструментальной рациональности. В разных странах исторически сложились неоднородные представления о порядке и рациональности, и современные стратегии промышленной политики формируются вокруг этих представлений.

Мои рассуждения основаны на двух несложных эмпирических наблюдениях. Во-первых, на протяжении XIX века суверенные государства создавали институты для организации хозяйственной жизни по подобию институтов, организующих политическую жизнь. В политике США суверенитетом наделялись независимые местные правительства, подчиняющиеся относительно слабой федеральной власти (представленной преимущественно судебной системой). В промышленной политике хозяйственная независимость в первую очередь предоставлялась правительствам местных сообществ, которые активно содействовали экономическому развитию, и во вторую — системе федерального арбитража, что позволяло правительству выступать в роли рефери на свободном рынке. Во Франции политическим суверенитетом наделялось централизованное государство (central state) как единственная сила, спо-

собная поддерживать порядок и обеспечивать единство нации. Следуя той же логике, промышленная политика Франции давала государству возможность хозяйственной независимости: считалось, что только управление из центра может создать хозяйственный порядок и обеспечить достижение экономических целей нации. В Великобритании политический суверенитет получал каждый представитель высшего класса, которому гарантировалась юридическая защита от других представителей его класса, от королевской власти и от государственной бюрократии. Промышленная политика обеспечила независимость отдельным фирмам — вначале через либеральную политику laissez faire , а впоследствии — активно защищая фирмы от вмешательства как рыночных, так и политических сил.

Наличие параллелизма между политической и промышленной культурами принимается большинством исследователей как некая данность, однако я считаю, что именно в этих параллелях содержится ключ к разгадке причин межстрановых различий в политике. Мой тезис состоит в следующем: расхождения в концепциях экономической эффективности проистекают из различий в традициях политической жизни. Иначе говоря, в процессе создания современной промышленной политики существующие принципы социального и политического порядка переносились в сферу хозяйства.

Ещё одно эмпирическое наблюдение заключается в том, что существующие национальные промышленные стратегии воспроизводятся при столкновении с новыми задачами. Когда появляется проблема, прежде перед нацией не стоявшая и требующая политического выбора, новые институты создаются по образцу тех, что уже использовались ранее. Например, если в прошлом в данной стране для повышения эффективности производства поощряли ценовую конкуренцию, то в будущем ту же стратегию повышения эффективности будут применять и в новых отраслях. Я покажу, что стратегии промышленной политики воспроизводятся не только благодаря тому, что повторять уже существующее проще в организационном плане, а потому, что именно государственные институты воплощают те представления о причинно-следственных связях, на основе которых политики принимаются за решение новых проблем. Обратившись к примеру воспроизводства и эволюции политики в железнодорожной отрасли в первые 75 лет её существования, я также покажу роль таких представлений о причинных связях в сохранении и изменении стратегий промышленной политики.

Прежде чем перейти к теоретической части, кратко опишу стратегии государственной промышленной политики конца XIX века. Что представляли собой различные стратегии, и как они развивались в дальнейшем? Промышленная политика США на пороге XX столетия, ориентированная на защиту экономических свобод, стремилась предотвратить любые ограничения свободы торговли и насаждала ценовую конкуренцию. Федеральная антимонопольная политика была нацелена на борьбу с попытками ценовых сговоров и на предотвращение объединений, ведущих к монополизации отрасли. Цель отраслевых регулирующих агентств состояла в том, чтобы не допускать образование картелей и поддерживать ценовую конкуренцию. В основе этой стратегии лежало представление о том, что залогом роста является естественный отбор фирм на нерегулируемых рынках. В XX веке антимонопольное законодательство расширялось и ужесточалось; теперь оно применяется для регулирования самых разных отраслей — от нефтяной промышленности до телекоммуникаций и компьютеров. Регулирующие агентства контролируют установление цен и уровень конкуренции в таких отраслях, как производство электроэнергии, добыча природного газа, радио, телевещание и авиаперевозки. Стратегии промышленной политики в США поддерживают рынок и тем самым укрепляют уверенность чиновников в том, что неограниченная конкуренция способна обеспечить процветание практически любой отрасли.

Во Франции всё было по-другому. Система управления промышленностью, сложившаяся к концу XIX века, опиралась на политику государственной координации, впоследствии ставшую известной как государственный дирижизм (public concertation) в хозяйственной жизни. Цель промышленной политики состояла в управлении развитием ключевых производственных и инфраструктурных секторов, поскольку считалось, что только государство в силах защитить прогресс от действий предпринимате-

лей, эгоистично преследующих собственные интересы, и иррациональных рыночных сил. В начале XX века французские технократы пытались создавать смешанные государственно-частные компании и проводить национализацию предприятий. С появлением в 1950-х гг. промышленного планирования технократы получили контроль над всеми секторами экономики. Манипулируя целевыми показателями пятилетних планов, государство теперь могло управлять промышленностью, создавая новые и отказываясь от устаревающих отраслей. В основе французской политики лежало представление о том, что класс экспертов-технократов справится с управлением хозяйством лучше, чем кучка эгоистичных капиталистов или «невидимая и неразумная рука» рынка.

Если в конце XIX века политика США передавала власть над хозяйственной жизнью рынкам, а политика Франции — технократам, то политика Великобритании наделяла властью предпринимательские фирмы. Под лозунгом невмешательства в хозяйственную жизнь Великобритания поощряла создание картелей и защищала мелкие фирмы, препятствуя враждебным поглощениям. Мысль о том, что предпринимательский дух мелкой фирмы является основным источником экономического роста, продолжала задавать контуры политики и в XX веке. Чтобы уберечь небольшие предприятия от банкротств во время кризисов 1920-1930-х гг., британское правительство поощряло создание картелей. Когда после Второй мировой войны правительство лейбористов по идеологическим соображениям национализировало часть промышленных предприятий, их руководство сохранило за собой право на самостоятельные решения, не зависящие от колебаний политического курса. Более поздняя попытка Великобритании повторить французский опыт промышленного планирования провалилась, поскольку под предлогом развития перспективных отраслей государство занималось спасением убыточных предприятий. В 1980-х гг. правительство Маргарет Тэтчер вернулось к политике, открыто наделяющей хозяйственной властью фирму. Таким образом, в XX веке промышленная политика защищала частную инициативу от вмешательства рынка и государства и содействовала ориентированному на прибыль предпринимательству, которое считалось залогом экономического роста.

Как США, Франция и Великобритания пришли к упомянутым стратегиям? Большинство политологических, экономических и институциональных подходов не могут ответить на этот вопрос, потому что принимают как данность все те аксиомы современного мировоззрения, которые им следовало бы сделать объектом исследования, выявив их социально сконструированный характер. Не подвергается проблематизации распространённое мнение о том, что действия совершаются ради максимизации экономической полезности и политической борьбы за коллективные материальные интересы. Экономическая рациональность принимается как нечто самоочевидное, и институты рассматриваются как нечто существующее независимо от поддерживающих их социальных практик. По сути, эти подходы позволяют лишь перевести на теоретический язык обыденные представления, характерные для современной картины мира, а затем использовать теории как инструмент изучения той же современности. В результате политологи, экономисты и институционалисты остаются в пределах современного мировоззрения и не интересуются механизмами возникновения и развития новых социальных институтов и соответствующих им концепций реальности, а ведь именно интерес к проблемам такого уровня обусловил развитие социальных наук в XIX веке. Политологи выясняют, почему та или иная группа интересов побеждает в конкретном политическом споре, вместо того чтобы задаться вопросом о том, как вообще получилось, что в современном мире именно корпоративные группы (нации, классы, расы или группы интересов) стали теми осями, по которым строятся идентичность и действие (исключение представляют следующие работы: [Lipset, Rokkan 1967; Anderson 1983; Thomas, Meyer 1984; Ruggie 1993]). Экономисты пытаются разгадать универсальные принципы экономической эффективности, вместо того чтобы выяснять, отчего именно идея прогресса стала основой развития современного общества, и каким образом возникает та или иная концепция прогресса и эффективности (ответы на этот вопрос можно найти в ряде работ экономсоциологов, см.: [Granovetter 1985; DiMaggio, Powell 1991; Zelizer 1993]). Институционалисты стремятся выяснить, какая из институционализированных практик больше подходит для проведения той или иной политики, вместо того что-

бы попытаться понять, как эти практики становятся институтами, т. е. наделяются коллективным смыслом и благодаря этому продолжают существовать (исключениями являются следующие работы: [Berger, Luckmann 1966; Meyer, Boli, Thomas 1987; Jepperson 1991; Scott 1992]). Далее я буду называть эти три подхода реалистическими, чтобы отличать их от социально-конструктивистских подходов к тем же сюжетам. Полагаю, что экономические, политологические и институционалистские версии реалистического подхода затемняют природу современной рациональности, так как принимают слишком многое в социальном мире за чистую монету, вместо того чтобы спросить, каким образом мир стал таким, каков он есть.

Политический реализм

Идея демократического правления предполагает, что политический выбор отражает соотношение власти между различными общественными интересами. Эта идея является ключевой для политологических концепций, объясняющих политические решения через оценку влияния соперничающих групп. Многие представители плюралистического подхода и неомарксисты изображают процесс принятия решений как конфликт между конкурирующими группами интересов; принципиальная разница между либералами и радикалистски настроенными авторами сводится к тому, признают ли они справедливость правил политического соревнования. Концепция борьбы интересов в плюралистическом подходе восходит к «Хозяйству и обществу» М. Вебера, который изучал возникновение разнообразных политических группировок. Истоки реализма неомарксистов кроются в работе К. Маркса «18 брюмера Луи Бонапарта», где описывается борьба группировок в высшем классе за контроль над государством в период правления короля Луи-Филиппа. В основе этих теорий лежит обыденное по своей сути представление о том, что политические решения отражают относительную власть конкурирующих групп. Данная идея настолько укоренилась в политической науке, что её принимают как данность даже признанные новаторы, чьи работы совершили переворот в этом направлении исследований. Теория рационального выбора дополнительно предполагает, что интересы могут быть объективно оценены с помощью математического моделирования; подходы, изучающие коалиции, утверждают, что, поскольку группы интересов меняются со временем, в разное время складываются разные фракции.

Такой подход позволяет понять, чем определяется выбор одной из имеющихся в отдельном государстве политических альтернатив, но не работает в сравнительных исследованиях. Во-первых, он не объясняет происхождение существующих политических альтернатив (исключением являются следующие работы: [Bachrach, Baratz 1963; Lukes 1974]). В разных странах наборы политических альтернатив почти всегда различаются, а в большинстве случаев и взаимно исключают друг друга, поэтому решающее значение приобретает ответ на вопрос о том, как сложился тот или иной набор вариантов. Возьмём как пример планирование размещения железнодорожных линий. В Великобритании даже не обсуждали возможность государственного планирования, а во Франции не помышляли о частном планировании. Выяснив, по каким причинам тот или иной вариант не рассматривался в политических дискуссиях, мы поняли бы, почему в Великобритании планированием занимались частные фирмы, а во Франции — государство, однако теория групп интересов обычно оставляет без внимания вопрос происхождения альтернатив, которые рассматриваются на этапе выбора политики. Во-вторых, теория групп интересов не может объяснить, вследствие чего в одной стране слабая группа добивается более выгодной для себя политики, чем более сильная группа в другой стране. Теория групп интересов бездоказательно допускает, что сильнейшая группа всегда выигрывает; поэтому, когда в политической борьбе побеждает более слабая группа, сторонники этой теории предаются пространным рассуждениям о том, что данная группа либо не была слабой, либо не победила. По сути, сила группы определяется исходя из её способности побеждать. В-третьих (и, возможно, это самое важное обстоятельство), концепция политического реализма не проливает свет на то, в силу чего группы со сходными интересами в разных странах имеют разные представления о выгодной им политике. Представители железных дорог, даже находясь в сходном положении, в каждой из рассматриваемых трёх стран боролись за свой вариант

промышленной политики. Полагаю, что теории политического реализма не способны объяснить меж-страновые различия в политике потому, что не ставят перед собой вопрос о том, откуда берутся группы интересов, как возникают политические проблемы, требующие решения, и каким образом складывается набор альтернативных политических мер.

Экономический реализм

Согласно идее экономического детерминизма и в повседневном дискурсе, и в академических теориях социальные системы подчиняются экономическим законам, которые задают структуру институтов. Политические институты следуют экономическим законам на макроуровне, где в процессе отбора воспроизводится адаптивная политика, и на микроуровне, где из совокупности индивидуальных действий по максимизации полезности возникают институты, построенные на началах коллективной рациональности. На обоих уровнях экзогенные и универсальные экономические законы управляют миром и производят социальные практики. Современная экономическая теория представляет собой научное предприятие по поиску и детальному изучению этих законов. Её основной постулат: экономическая реальность единообразна, и везде действуют одни и те же внешние законы. Как следствие, институциональная среда не рассматривается в качестве фактора, влияющего на хозяйственную жизнь и законы, что утверждают экономсоциологи [White 1988; Zelizer 1988]. Напротив, среда рассматривается как набор переменных, воздействие каждой из которых предусмотрено в общей теории экономического мира. Разобравшись в общей теории, мы получаем полное понимание хозяйственного поведения и институтов.

В макроэкономических подходах предполагается, что экономические институты, включая политику регулирования, развиваются в направлении всё более эффективных решений и наилучшим образом приспосабливаются к новым факторам среды. Согласно одним подходам отбор более эффективных политических инструментов осуществляют политики и заинтересованные стороны, согласно другим — политический выбор зависит от функциональных возможностей. В недавней литературе по вопросам развития вновь набирает популярность идея о логике индустриализации, предполагающая, что каждой стадии экономического развития соответствует особая совокупность политик и сопутствующих им хозяйственных институтов. Из концепции Александра Гершенкрона о догоняющей модернизации [Gerschenkron 1962] следует, что в ответ на отставание от соседей государство принимает активные меры по стимулированию экономического роста. Сторонники неоклассической теории принимают как данность, что раз в США наблюдается экономический рост, то проводимая там политика свободного рынка соответствует универсальным законам экономики, и нередко предсказывают конвергенцию политики других стран с моделью, используемой в США. Версия политической экономии современного капитализма, предложенная А. Шонфилдом [Shonfield 1965], выдвигает в качестве идеальной институциональной модели французскую систему промышленного планирования, которая должна вскоре превзойти и вытеснить политику невмешательства в экономику. Эти макроподходы основываются на том, что самыми эффективными политическими институтами являются те, которые были отобраны либо рационально действующими агентами государства, либо «невидимой рукой» международного рынка.

Новая институциональная экономическая теория и теория рационального выбора начинают объяснение социальных институтов с микроуровня. Институционализм в экономической теории связывает глобальные экономические институты, такие как промышленная политика, с деятельностью движимых личными интересами акторов, максимизирующих полезность. Как полагает Д. Норт, эффективная политика возникает благодаря тому, что политические деятели, стремящиеся максимально увеличить доходы государства, создают институты, максимизирующие доходы индивидов [North 1981]. С точки зрения теории игр и теории трансакционных издержек институты макроуровня — это видимые проявления микроэкономической деятельности, поэтому внимание следует сосредоточить на изучении микроуровня. Теория рационального выбора предполагает, что совокупность политических решений

индивидов, преследующих собственные интересы, образует эффективные политические институты, способные обеспечить утилитарный компромисс и тем самым максимизировать коллективное благо.

С течением времени всё меньше находится эмпирических подтверждений тезису о том, что универсальные экономические законы задают структуру социальных институтов. Когда США повторили успех Великобритании, став мировым лидером по темпам экономического роста, причину этого ещё имело смысл видеть в том, что экономическая политика двух стран (внешне выглядящая как невмешательство государства в экономику) следует универсальным законам экономики. Однако этот тезис теряет доказательную силу в период, когда высокие темпы роста показывают страны с совершенно иными моделями развития, такие как Швеция, Франция и Япония. Если существенно отличающиеся друг от друга хозяйственные системы обеспечивают сопоставимые темпы роста, то это значит, что универсальные экономические законы должны предполагать не один, а много путей развития; должны допускать множество вариантов, а не исключать все, кроме единственно верного. И если рост может обеспечить также политика, стимулирующая образование картелей, или политика избирательной государственной поддержки отдельных отраслей промышленности, то прежнее понимание законов экономики оказывается во многом некорректным. В современных обществах очень много внимания уделяется исследованию абстрактных экономических законов, побуждающих людей действовать определённым образом; причём существование таких законов не подвергается сомнению. Однако в действительности хозяйственная логика и образцы деятельности значительно различаются в зависимости от контекста. На это обратили внимание ещё теоретики ранней институциональной экономики. Так, Т. Веблен считал, что экономическая теория должна изучать эволюцию хозяйственного поведения, поскольку способы хозяйственной деятельности изменяются в зависимости от исторических условий, а не направляются некими внешними силами [Veblen 1904]. Но если экономические законы обусловлены контекстом, а не универсальны, и разные совокупности этих законов выполняют роль функционально действенных альтернатив, то возникает вопрос: каковы же причины различий хозяйственных систем?

Институциональный реализм

Новый институциональный (стейтистский) подход в политической науке возник в ответ на неспособность политологической и экономической парадигм объяснить причину исторической устойчивости национальных стратегий промышленной политики, поэтому был предложен такой ответ: стратегии политики воспроизводятся вследствие инерционности государственных структур управления. В этой версии реалистического подхода социальный институт (то есть обычай) получает тот же онтологический статус, что и, к примеру, здание небоскрёба. Предполагается, что социальные структуры существуют независимо от людей, действующих в их рамках. Без внимания остаётся важнейший вопрос: как миллионы людей достигают общего понимания реальности, достаточного для того, чтобы мотивировать их заниматься всем тем, что они делают каждый день (встают утром, скрепляют бумаги, откручивают винты, изготовляют гамбургеры, ходят на почту) и благодаря чему продолжают существовать социальные институты. (Ср.: [Sewell 1992].) Институты современного государства во всей их полноте воспроизводятся в деятельности множества людей, чьи общие когнитивные схемы наделяют смыслом как коллективный проект современности, так и повседневную деятельность. Вместо того чтобы объяснить происхождение общих концепций реальности, лежащих в основе обычаев, эта теория овеществляет обычай, используя термины типа «институциональное равновесие», «ветвление», «зависимость от пройденного пути», «политическое обучение», «инерция», и в результате нередко скатываются в тавтологию, утверждая, что институциональные практики воспроизводятся потому, что они инерционны, то есть продолжают воспроизводиться. Направление в институциональном подходе, сторонники которого всё же обращаются к вопросу о причинах устойчивости институтов, представляется более плодотворным (см., например: [Meyer, Boli, Thomas 1987; DiMaggio, Powell 1991; Jepperson 1991]).

В данном подходе центральное место отводится организационным ресурсам государства. Существующие ресурсы облегчают принятие тех стратегий политики, которые изоморфны уже имеющимся мерам и не позволяют реализовать принципиально новую политику. Например, ограниченность организационных ресурсов федеральной администрации США в XIX веке обусловила распространение таких стратегий управления, которые не требовали значительного вмешательства государства во многие институциональные сферы [Skowronek 1982]. Аргументация институционалистов не сводится к тому, что одни страны располагают большими организационными ресурсами, чем другие. Они утверждают, что способность государства проводить ту или иную политику ограничена возможностями управления, и причиной провала определённых мер становится недостаток у государства организационных ресурсов для их реализации [Skocpol, Finegold 1982]. Исторические исследования государственной политики подтверждают, что правительства склонны решать новые проблемы с помощью привычных стратегий [Krasner 1978; Zysman 1983; Ikenberry 1988], и сторонники институционального подхода считают это обстоятельство доказательством онтологической объективности институтов.

Институциональный (стейтистский) реализм объясняет преемственность политики организационными характеристиками данного государства. Но это толкование не учитывает, что за последние 150 лет национальные государства настолько выросли, что уже не похожи на себя прежних [Tilly 1975]. Американское государство образца середины XIX века, содержавшее весьма немногочисленный штат служащих (не считая военных и работников почтовой связи), вскоре превратилось в организацию-левиафана, дающую работу миллионам людей. Однако национальные стратегии промышленной политики оставались при этом поразительно неизменными на протяжении всего периода возникновения и бурного роста современных государств. Далее я покажу, что причина воспроизводства политики заключается не в организационных ресурсах государства, а в особенностях социально сконструированной логики хозяйственной деятельности. В действительности, государства часто создают новые инструменты политики, требующие организационных ресурсов, которыми они не располагают, тем не менее эти политики строятся по тому же принципу, что и уже существующие.

Культура и смысл в современных государствах

Существующие подходы к публичной политике в силу того, что они разрабатывались для объяснения выбора внутренней политики, редко позволяют объяснить значительные различия между национальными стилями этой политики. Иными словами, большинство теоретиков обычно начинают с вопроса: «Почему США в 1953 г. приняли одну поправку к антимонопольному закону, а в 1962 г. — совсем другую?». И предлагаемые ответы на этот вопрос едва ли помогают понять, почему, например, США во всех случаях прибегают к антимонопольному законодательству для управления промышленностью, а Франция всегда опирается на активное государственное регулирование. Проблема заключается не в том, что национальные политические стратегии трудно предсказать, но в том, что существующие теории не позволяют выявить условия, необходимые для формулирования такого рода предсказаний: «Какой тип политики выберут США для управления новой отраслью? — Делайте ставку на политику, усиливающую ценовую конкуренцию»; «Какова вероятность того, что США назовут какую-либо отрасль национальным чемпионом (как это порой делает Франция) и используют государственные средства для того, чтобы превратить её в монополию? — Можете биться об заклад, что этого не случится».

Для такого рода общих предсказаний вовсе не обязательно разбираться в деятельности групп интересов, микроэкономических моделях и организационных ресурсах данного государства. Необходимо лишь понять логику, лежащую в основе проводимой политики, и это позволит предсказать будущую политику, ибо политика разных стран подчиняется совершенно разной логике и может опираться на закономерности естественного отбора (natural selection), как в США, государственного дирижизма, как во Франции, или какие-либо другие. Эта логика вполне осязаема и устойчива. Понимая её, мы тут

же распознаём типично французскую манеру планирования железнодорожной политики или типично британское нежелание государства экспроприировать частные земли в пользу железных дорог.

Исследователи национальной политики государства не выдвигали теорий по поводу её логики, поскольку идея о том, что национальные хозяйства следуют разным культурным моделям, не стыкуется с существующим ныне мировоззрением, согласно которому экономические явления (подобно физическим) подчиняются единому набору законов в рамках одной общей теории. Промышленная политика и прочие макроэкономические институты подпадают под эту теорию. Представители социальных наук в значительной степени разделяют точку зрения, что социальная реальность едина, и пытаются выявлять универсальные социальные аксиомы. Исключение составляют этнографы, которые ориентированы на обнаружение принципиально иных, не вписывающихся в универсальные экономические законы принципов поведения в досовременных обществах, и ожидают столкнуться с практиками и смыслами, локальными по своему происхождению. Приступая к анализу социальных систем, они обладают преимуществом, которого лишены исследователи современности, ибо знают наверняка, что смыслы, представленные в досовременных институтах, суть продукт локального воображения (localfictions). Напротив, когда те, кто живёт в современную эпоху, принимаются анализировать свой мир, они исходят из того, что социальные институты отражают внешние экономические законы, и в результате не считают, например, неоклассическую экономическую теорию — этот культурный артефакт — институционализированной смысловой системой (institutionalized meaning system), формирующей политические решения и индивидуальное поведение. Наоборот, они полагают неоклассическую теорию истиной в противовес этнографам, не считающим истинными теории аборигенов о связи между благоволением духов и урожаем. В последние годы успехи хозяйств, построенных не на неоклассических экономических принципах [Hamilton, Biggart 1988], легко могли бы показать экономистам, что экономическая теория тоже является системой верований: ведь эти успехи побуждают отказаться от мысли об универсальности экономических принципов. Вместо этого экономисты-неоклассики защищают свои теории, утверждая, что хозяйства, организованные не на основе рыночных принципов, подвергались противоестественным политическим манипуляциям, которые всё равно дадут о себе знать в долгосрочной перспективе. Словом, с тех пор как социальные науки принялись изучать современность, они начинают с выявления социальных законов, единых для всего земного шара.

Институционализированные смысловые системы

Я утверждаю, что, следуя примеру этнографов и рассматривая институционализированные смыслы современного общества как продукт локальных социальных процессов, мы сумеем лучше ориентироваться в вопросах публичной политики. Для этого надо перейти от постановки вопроса в духе реализма («Каким универсальным рациональным законам подчиняется социальная реальность?») к конструктивизму («Каким образом конкретные рационализированные социальные институты складываются в конкретном социальном контексте?»). Я также полагаю, что различия между рационализированными смысловыми системами (rationalized meaning systems) объясняют значительные различия в политике разных стран и что рациональность в основе своей обусловлена культурой.

Существует несколько крупных типов институционализированных смысловых систем. Социальные науки возникли как результат попыток осмысления перехода от досовременных религиозных смысловых систем к современным секуляризованным рациональным смысловым системам. Все религиозные смысловые системы ориентируют институты на служение высшим силам, обещая воздаяние в загробной жизни. Однако эти системы представляют высшие силы и религиозную этику отлично друг от друга, так что социальные практики, настроенные на спасение души, принимают заметно различающиеся формы. Аналогично все рациональные смысловые системы ориентируют институты на науку и эффективность, обещая накопление благ посредством покорения природы. При этом такие системы представляют природу рациональности и инструменты накопления неодинаково, так что социальные прак-

тики, ведущие к прогрессу, тоже принимают заметно различающиеся формы. В результате, несмотря на то что мы ожидаем найти весьма несходные решения коллективных проблем в рамках радикально различающихся культурных систем (например, в мусульманском фундаментализме, британской секуляризованной рациональности или бразильском шаманизме), мы также обнаруживаем весьма непохожие решения и в рамках рационализированных культурных систем, которые кажутся нам схожими.

Практики и смысл

В религиозных, рационализированных, мистических и тотемных обществах действия закрепляются в обычаях тогда, когда наполняются смыслом. Иными словами, действия становятся привычными только тогда, когда у акторов формируется коллективное понимание их целей. Поскольку осуществление всех социальных практик требует их понимания на интерсубъективном уровне, все практики несут в себе тот или иной смысл. Зачастую он заключается в обыденной, принимаемой как само собой разумеющееся, связи между целями и средствами по принципу «так устроена жизнь». В результате акторы часто не замечают смысла как такового, воспринимая коллективные целесообразные связи целей и средств как непосредственное отражение реальности. А. Хиршман вслед за К. Поланьи называет этот смысловой уровень скрытым измерением (tacit dimension), то есть «предположениями и мнениями, которые разделяет группа, и настолько очевидными, что они никогда не выражаются полностью или систематически» [Hirschman 1977: 69]. В современных обществах мы, как правило, отрицаем культурную составляющую явно инструментальных связей.

Будучи интегрированными, цельными смысловыми системами, все культуры претендуют на точное отображение реальности и отрицают существование альтернативы. Может быть только один Бог (или один пантеон богов), только одна общая теория физики, только один набор экономических законов. Неудачные попытки обществоведов показать смысловую нагрузку рационализированных институтов являются результатом этой особенности смысловых систем. Проблема коренится в неспособности к самонаблюдению. Изнутри весьма непросто видеть любые культурные рамки как таковые. Западные миссионеры легко замечали чужие смысловые системы, рассматривая их как очевидные суеверия, и продолжали верить, что их собственная религиозная система воплощает суть реальности. Аналогично исследователи современности без труда замечают, что чужие социальные институты обусловлены верованиями, социальными по своему происхождению («Опять эти ненормальные французские социальные инженеры...»), однако продолжают верить, что их собственные, инструментально рациональные социальные институты суть воплощение «подлинной» сущности реальности.

Чтобы объяснить очевидные различия между современными социальными системами, аналитики отделили инструментально рациональные институты от сферы культуры и приписали все несходства последней. Таким образом, термин «культура» предназначают для институтов, которые в современном мире считаются скорее символическими, нежели инструментальными: искусство, религия, мода и образование [Eisenstadt, Abitol, Chazan 1987]. Инструментальные социальные институты (такие, как правительство, рынки, фирмы и наука) в социальных науках обычно воспринимаются как не связанные с культурой (acultural). Это разъединение для социальных наук формализовал Толкотт Парсонс. На уровне индивида поведение также разделяется на культурное и инструментальное, и действия, за которыми не очевиден эгоистичный расчёт, принято объяснять культурой и нормами [Elster 1989]. Эта общая тенденция вывела инструментально рациональные институты за рамки культурного анализа и тем самым выхолостила исследования культуры. Каким образом антимонопольная политика символизирует рациональный мир? Такой вопрос просто невозможен, какие бы цели он ни преследовал. Следовательно, основной парадокс современности заключается в широком разнообразии культурных форм, которые можно встретить в инструментальных институтах разных наций, хотя все эти институты, как предполагается, ориентированы на единый набор экономических законов. Пытаясь разрешить эту дилемму, вместо того чтобы признать все институты и типы поведения обусловленными культурой

и тем самым подвергнуть рациональность проблематизации, социальная наука выделила несколько культурных институтов, обусловливающих различия в национальных моделях институтов и поведения. И всё же инструментальные институты, отражая принятые в этом мире цели и средства, тем самым неизбежно оказываются обусловленными культурой.

Передо мной вовсе не стоит цель опровергнуть современные взгляды на мир или предложить метод социальных наук, настолько радикально рефлексивный, что он отрицает способность современности исследовать самое себя. Просто я предполагаю, что для постижения различий между инструментально рациональными культурными системами необходимо увидеть их как социальный феномен. В той мере, в какой современные институты выражают попытки представить мир в рациональных научных терминах, институты будут различаться в силу того, что общества опираются на разные репрезентации такого рода.

Вообще-то социальные конструктивисты уже высказывали подобные мысли в отношении некоторых других рационализированных сфер [Berger, Luckmann 1966]. Исследователи национального государства утверждают, что тот или иной конкретный исторический социальный конструкт есть неотъемлемая часть развития рациональности, однако социальная форма современного государства ни в коем случае не являлась исторически неизбежной [Anderson 1983; Thomas, Meyer 1984; Sewell 1985; Ashcraft 1986; Krasner 1993]. Институциональные экономисты [Veblen 1904; Commons 1934] и эконом-социологи [Granovetter 1985; White 1988; Zelizer 1988] утверждают, что модели рационального экономического поведения возникают в силу идентифицируемых исторических причин, а затем социально конструируются в качестве эффективных моделей. Новый институционализм в теории организаций рассматривает рациональную организационную политику как социальный конструкт во многом подобно моему анализу политики государства [Meyer, Rowan 1977; Zucker 1977; DiMaggio, Powell 1983; Scott 1987]. А конструктивистски ориентированные социологи науки [Bloor 1976; Wuthnow 1987; Latour 1992] рассматривают рационализированные научные принципы как обусловленные историей социальные конструкты. У моего подхода много общего с макроконструктивистскими подходами к рационализированным институтам: в обоих случаях интерпретация субъективного смысла является ключевым элементом для понимания рациональности.

Verstehen

Большинство аналитиков полагают, что интерпретация не имеет никакого значения для анализа инструментальных институтов, поскольку их цели и средства и так очевидны. Предположение о том, что инструментальные практики что-то символизируют, кажется нелепым, поскольку их задача состоит лишь в том, чтобы выполнить свою миссию, и всё. Однако, как писал Вебер, сама суть социологии заключается в «интерпретативном понимании социального действия», а действие существует лишь тогда, «когда действующий индивид придаёт своему поведению субъективный смысл». У всякого действия есть субъективный смысл, и нет такого типа действия, которое соответствует объективной реальности, не порождая при этом аналитических проблем: «Вообще не идёт речь о каком-либо объективно "правильном" или метафизически постигнутом "истинном" смысле» [Weber 1978: 4]2. Иными словами, никакой отдельно взятый тип действия нельзя постичь сам по себе. Действия открываются пониманию обществоведа, только когда удаётся уловить их субъективную цель, а также причинно-следственные отношения, которые, в понимании актора, связывают действие с целью. Этот процесс интерпретации Вебер обозначает термином «понимание» (verstehen). Я же стремлюсь понять, каким образом различные рационализированные социальные системы выстроили совершенно непохожие связи между социальными процессами и экономическим ростом.

2 Цит. по: Вебер М. 1990. Основные социологические понятия. В сб.: Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. Ю. Н. Давыдова. М.: Прогресс; 603.

Вебер ещё более усложнил наше понимание природы инструментальной рациональности, анализируя рациональные практики относительно их идеального типа, что предполагает их организованность вокруг некоего универсального набора причинно-следственных связей. Веберовский анализ рациональности резко противоречит его исследованиям религиозных социальных систем, в которых религии представлены во всей их сложности и неоднородности. В сущности, большинство аналитиков раннего периода социологии, как и Вебер, рассматривали современность как единую реальность.

Рационализированные смысловые системы

С этих культурологических позиций рациональность и наука являются духом (Geist), наполняющим и мотивирующим социальное действие в современную эпоху. Рациональный мир подчиняется не всеобъемлющим духовным или мистическим силам, а определённому набору универсальных, подвергнутых «разволшебствованию» (disenchanted) физических и социальных законов. Задача современных социальных систем — раскрыть эти законы и с их помощью овладеть миром. Успешность данного предприятия (которое, если верить экономистам, подчинено врождённому желанию накопления богатства) расценивается как прогресс и измеряется совокупным накоплением благ (aggregate accumulation of goods). По мере того как культурным средоточием коллективного действия становились ориентированные на прогресс рациональность и наука, на смену Церкви и монархии приходили бюрократия и рынок. Подобно религиозным, рационализированные смысловые системы объясняли происхождение социального порядка внешними общими социальными законами. Там, где религиозные социальные системы ссылаются на высшее преобразующее сознание как инкарнацию преобразующей способности индивидуального сознания, рациональные системы отсылают к высшим физическим и социальным законам, которые предсказуемым образом правят миром.

Следовательно, культурные системы современных обществ нацелены на поиск неизменных физических и социальных законов, позволяющих человечеству изменять мир во имя прогресса. Социальные науки — неотъемлемая часть этого процесса, поскольку они стремятся понять функции сложных социальных обычаев и обнаружить цель даже тех институтов, у которых нет явной ориентации на накопление. Например, с точки зрения теории рационального выбора подходы к изучению социальных норм стремятся показать, что, несмотря на возможное отсутствие очевидной цели на уровне индивида, эти нормы служат некоей высшей рациональности (high-order rationality) [Elster 1989]. Теория функционализма Парсонса была нацелена на то, чтобы показать: существующие символические (и очевидно бесполезные) институты современного общества на самом деле могут выполнять жизненно важные функции осуществления социальной интеграции и поддержания социального порядка [Parsons 1951; 1971]. Таким образом, любая черта социальной жизни рассматривается современным мышлением как часть единого проекта по развитию накопительной миссии человечества. Современное мировоззрение и социальные науки признают, что у прогресса есть и нематериальные измерения, в том числе затрагивающие проблемы справедливости и демократии, однако зачастую они относят и эти измерения к функции накопления, утверждая, например, что экономические свободы — залог экономического роста [Bowles, Gintis 1986].

Словом, современность существенно отличается от предшествующих эпох, однако это не имеет принципиального значения, поскольку социальные и экономические законы, которые, как мы считаем, «открываются» нам на основании опыта, на самом деле являются продуктами социальной жизни. Подобно тому как в религиозных социальных системах божества наделяются характеристиками социальных систем, которыми они управляют, рационализированные законы социальной реальности перенимают характеристики подчинённых им социальных систем.

Эпистемология рационализированных систем

В своём стремлении к прогрессу рационализированные общества используют научную эпистемологию, чтобы выявить единые законы физического и социального мира. Во всех рационализированных сферах — в науке, управлении, хозяйстве и публичной политике — знание подчинено этой эпистемологии. Оно представляет собой обобщённые суждения о мире, основанные на эмпирических данных и организованные в виде причинно-следственных связей. Эти обобщения должны быть демистифицированы, прозрачны и логически соотносимы с уже существующим знанием. А эмпирические подтверждения должны следовать установленным процедурам.

В отличие от религиозных смысловых систем, претендующих на точное содержательное знание о реальности, рациональные смысловые системы находятся в поиске метода, который поможет понять реальность, поэтому их субстантивные законы постоянно корректируются и изменяются. В результате фальсификация существующих причинно-следственных связей посредством новых свидетельств не представляет никакой угрозы для рационализированных смысловых систем. Напротив, опровержения, скорее, доказывают применимость метода, и эпистемологические правила выстроены так, чтобы стимулировать фальсификации. Рациональность представляет построение знания как кумулятивный и итеративный процесс, и даже когда смена парадигмы сметает всё устоявшееся в той или иной сфере знание, на эту только что отжившую парадигму смотрят с ностальгическим умилением, воспринимая её как необходимый шаг на общем пути к просвещению. Например, мы признаём, что только ортодоксальная макроэкономическая теория могла породить неортодоксальное кейнсианство; а человечество вынуждено было верить в то, что земля плоская, чтобы впоследствии доказать, что это не так. Добавим, что религиозные системы не выдерживают разоблачений с такой лёгкостью.

Эпистемологические принципы схожи во всех рационализированных сферах, правила же получения подтверждений, к которым они прибегают, различны. Естественные науки отличаются высокой степенью формализации и используют чёткие, кодифицированные, эмпирически проверяемые правила. Экономическая теория тоже весьма формальна, но она, как и математика, при доказательстве теорий допускает использование одной только логики, и правила отдают приоритет логике перед эмпирическими данными. Экономическая теория постоянно подвергается проверкам со стороны реального мира, так что господствующие теории могут быть опровергнуты таким опытом, как депрессии [Hall 1989]. Все виды теорий могут разрабатываться и распространяться как практиками, так и профессиональными теоретиками, однако зачастую (особенно это касается теорий менеджмента) они подтверждаются одним-единственным «убедительным» примером (кейсом). Поскольку считается, что теории менеджмента доступны для понимания любому человеку, выхваченные из их контекста причинно-следственные связи нередко «вдруг открываются» практикам и распространяются через публикации харизматических лидеров или популярную прессу. В естественных же науках доморощенные теории, как правило, продвигаются не дальше бульварных газет. Отчасти потому, что в этом случае приняты более точные правила доказательств, и отчасти потому, что природа не считается столь гибкой, чтобы её можно было объяснять различными, не связанными между собой теориями. Теория промышленной политики эпистемологически ближе к теории менеджмента, нежели к научной теории, поскольку её общие принципы представляются вполне доступными для понимания, и непрофессионал вполне способен понять, например, логику антитрастовой или прокартельной политики и предложить свои возможные варианты политики просто на основе здравого смысла.

Теория как рационализированный смысл во всех этих сферах феноменологична, предполагая интерсубъективные трактовки причины и следствия. Как правило, акторы улавливают смысл на основе опыта, будь то смысл силы тяготения (сфера науки), рыночной конкуренции (экономическая теория), иерархической цепочки (менеджмент) или антимонопольного судебного процесса (политика). Понимание того, что сила тяготения универсальна, неодушевлённа и не связана ни с какой мистикой, прихо-

дит не из школьного курса физики, а из непосредственного опыта: для всех вокруг она обладает этими же характеристиками. Аналогично американцы узнают о том, что антимонопольная судебная практика укрепляет механизмы естественного отбора, ведущие к макроэкономической эффективности, не из школьного курса обществоведения, а в результате повседневного опыта: все вокруг воспринимают антимонопольную политику именно так. Значительная часть современных представлений возникла в результате подобного пассивного социального конструирования, в ходе которого законы природы, экономики и т. д. находят отражение в предписаниях к действию, а затем интернализируются в индивидуальных когнитивных структурах. Сказать, что эти законы суть социальные конструкты, значит просто утверждать, что они являются репрезентацией реальности, но не самой реальностью. Закон тяготения — в отличие от самой силы тяготения — представляет собой обусловленную культурой схему, репрезентирующую и объясняющую данное явление.

Термины, используемые в социокультурном подходе к анализу политики

Подход к анализу политики, сконцентрированный на культуре, которая воплощена в институционализированных причинно-следственных связях, требует применения особых терминов.

Индустриальные культуры

Индустриальные культуры (industrial cultures) — это институционализированные принципы промышленной организации и хозяйственного поведения, принятые в той или иной стране [Dyson 1983]. Принадлежа к сфере культуры, они состоят из практик смыслов, с ними связанных. Смысловую сторону культуры обозначают понятиями «троп», «фрейм», «идеология», «мировоззрение», «типология», «коллективное бессознательное», «габитус», «коллективные репрезентации», «набор инструментов» (toolkit) и «эпистема». Я считаю, что смыслы неотделимы от практик, по поводу которых они сконструированы, и поэтому использую словосочетание «индустриальная культура» для обозначения одновременно смысла и практики. В силу своей рационализированности индустриальные культуры обладают всеми характеристиками других рационализированных систем, пронизывают различные уровни действия, связывая их между собой. Они выстроены вокруг распознаваемых логик, отличающихся прагматичным здравым смыслом, зачастую сравниваются с природными феноменами (как, например, в предложенных М. Дуглас общих рассуждениях по поводу рационализированных институтов [Douglas 1986]), и если считается, что естественный отбор способствует рациональности, то делается умозаключение, что обычаи на уровне индивида, организации и публичной политики ориентированы на процессы отбора.

Парадигмы промышленной политики

Парадигмы промышленной политики (industrial policy paradigms) — это институциализированные принципы политического действия, усиливающие индустриальную культуру. Как отметил Питер Холл, парадигма политики подобна гештальту и структурирует то, как сами политики видят мир и свою роль в нём [Hall 1992]]. Парадигмы политики включают как практики (в форме стратегий), так и парные связи целей и средств (в форме принципов правительственных действий), укрепляют индустриальную культуру, создавая и поддерживая определённые модели поведения хозяйственных акторов и представляя эти модели как эффективные. Например, американская антимонопольная политика поощряет ценовую конкуренцию между фирмами и считает рыночную конкуренцию залогом макроэкономической эффективности.

Аргументация

В эпоху модерна центральная задача политического порядка смещается от завоевания и подчинения территорий и населяющих их народов к исследованию и подчинению природы в целях обеспечения экономического роста. Политические структуры, чья функция изначально состояла в обеспечении военной мощи государства и поддержании социального порядка путём монополизации функции насилия [Hintze 1975], начинают трактоваться как инструменты экономической экспансии. Все национальные государства периода модерна, независимо от их политического устройства (республики, монархии или теологические государства), единодушно признавали ценность прогресса, определённого именно таким образом. Вскоре аргументация выживания или падения империй и правительств стала зависеть от темпов роста валового внутреннего продукта.

В процессе модернизации институты обеспечения политического порядка были пересмотрены в телеологическом ключе и представлены как способы обеспечения экономического роста и прогресса. Это происходило повсеместно, но с особой отчётливостью — в Великобритании, где Адам Смит преподнёс британские политические традиции как источник хозяйственного превосходства Великобритании. Вместе с тем, чем бы ни были те исторические закономерности и случайности, сочетание которых создало британскую политическую систему, они точно не были усилиями по максимизации валового национального продукта. Каждый раз, когда нации удавалось добиться успеха в хозяйственной деятельности, причину этого видели в особенностях политического устройства.

Современные промышленные стратегии наследуют характер политических институтов не только потому, что существующий государственный строй рассматривается как причина и основание для экономического роста, но и потому, что хозяйственные институты создаются на основе общих представлений о целях и средствах, заложенных в политической культуре. Политическая культура определяет характер новых промышленных и хозяйственных стратегий, в первую очередь за счёт того, что задаёт спектр хозяйственных и промышленных проблем, актуальных для данной нации, и ограничивает набор допустимых решений.

Во-первых, политическая культура задаёт восприятие проблемы, то есть определяет, какие события и практики нации будут считать проблемными. Цель любой политической культуры заключается в поддержании одних практик как конституирующих социальный порядок и в препятствовании другим как подрывающим социальные устои. Например, в США политические институты поддерживали местные сообщества, а в Великобритании — независимых индивидов; деструктивными в обеих странах считали концентрацию политической власти в руках централизованного государства. Когда стала складываться сфера промышленного производства, в США сочли, что неотъемлемой частью экономического порядка является независимость местного сообщества, а концентрация экономической власти в руках государства представляет угрозу этому порядку. В Великобритании конституирующим элементом экономического порядка полагали сохранение свободы индивидуальных экономических решений, а боролись против концентрации хозяйственной власти в руках частных предприятий. Во Франции концентрация государственной власти считалась единственным способом обеспечить политический порядок, а концентрация власти в сфере хозяйства рассматривалась как способ достичь экономического порядка, поэтому поощрялось создание крупных региональных железнодорожных монополий, действовавших под жёстким контролем государства.

Отправной точкой для принятия политического решения является то, как ставится коллективная проблема, требующая государственного вмешательства. Рассматриваемые страны совершенно по-разному определили, что является проблемой для развивающейся железнодорожной отрасли. В Великобритании таковой считали любую концентрацию промышленности, во Франции — неадекватную концентрацию и координацию. Направление, в котором предстояло развиваться промышленной политике, зависело

от представления чиновников о том, что составляет угрозу хозяйственному порядку, которое, в свою очередь, было связано с осмыслением факторов, опасных для политической системы. От политической культуры зависела также оценка результатов проводимой политики и то, будет ли она продолжена или подвергнется пересмотру. Например, в США установление однородных цен рассматривалось как признак провала политики по защите конкуренции, тогда как в Великобритании это свидетельствовало об успехе политики по стабилизации отрасли. В США целью политики было устранение однородных цен, а в Великобритании на это предпочитали не обращать внимание.

Во-вторых, встроенные в политическую культуру представления о причинно-следственных связях задают допустимые решения, то есть определяют набор политических стратегий, позволяющих решать политическую проблему. Например, во Франции политический порядок обеспечивался военным абсолютизмом и централизованным контролем. В Великобритании для достижения той же цели оберегали автономию местных элит, чья деятельность обеспечивала достижение общего блага, хотя они и преследовали собственные интересы. В результате, столкнувшись с какой-либо проблемой в поддержании промышленного порядка, французы в первую очередь думали о таких решениях, которые предполагали усиление государственного контроля. Когда с новой проблемой сталкивались в Великобритании, там рассматривались только решения, предполагавшие достижение общего блага через установление связи между интересами хозяйственных акторов и интересами общества. В этих странах меры по обеспечению порядка и роста в сфере хозяйства строились на основе тех же представлений о причинно-следственных связях, что в символическом виде закрепились как источник политического порядка.

По мере того как уже апробированные решения индустриальных проблем применялись к новым проблемам, они социально конструировались как эффективные. Например, в штатах Новой Англии были созданы арбитражные регулирующие агентства, призванные контролировать деятельность фирм в жизненно важных для государства отраслях. Вскоре это решение переняли другие штаты, а затем и федеральное правительство учредило Комиссию по торговле между штатами3, организованную по образцу этих агентств. В Великобритании во второй четверти XIX века возникли инспекции по регулированию дюжины отраслей промышленности, в том числе железнодорожного строительства. Этот процесс воспроизводства содействовал артикуляции ключевых принципов промышленного порядка и рациональности: в каждой стране стремились обобщить принципы, лежащие в основе существующих политик, с тем чтобы использовать их при разработке решений для возникающих новых проблем.

Как показывает история, причиной пересмотра промышленной политики могло стать либо отсутствие ожидаемого результата (например, расхищение государственных средств, направляемых на развитие железных дорог в США), либо то, что заложенные причинно-следственные связи не подтверждались на практике (например, в Великобритании потерпела неудачу попытка повысить уровень безопасности, предавая огласке информацию о чрезвычайных происшествиях). В обоих случаях создавалась новая политическая стратегия. Однако после того, как та или иная политика и предполагаемые ею причинно-следственные связи институционализировались, они сами начинали влиять на выбор политики в дальнейшем. В Великобритании инспекции как средство управления развитием промышленности не сразу вышли на первый план, а впоследствии и вовсе уступили место более активному вмешательству государства в экономику, но на пике своей популярности инспекции были созданы почти в каждой отрасли промышленности. США экспериментировали с политикой активного содействия экономическому росту на уровне штата и муниципалитета прежде, чем отдать предпочтение политике федерального контроля над сохранением ценовой конкуренции; но в дальнейшем эта стратегия применялась в регулировании всех секторов промышленности.

3 То же, что Комитет по межштатному транспорту и торговле (Interstate Commerce Commission, ICC) — федеральное агентство, созданное в силу закона «О торговле между штатами» 1887 г.; предназначено для регулирования размера тарифов и качества услуг при транспортировке товаров между штатами.

В целом я утверждаю, что именно культура определяет восприятие проблем и их решения; в частности, от характеристик политической культуры зависит, какими будут возникающие стратегии промышленной политики. Этот процесс сложен, а его результаты не предопределены — каждая нация могла выбрать иной путь. Тем не менее воздействие политической культуры можно обнаружить на всех этапах развития политики в сфере железных дорог. Подробнее ход событий в отдельных странах будет рассмотрен в следующих главах, но общая схема возникновения парадигм промышленной политики может быть приведена и в данной главе. При этом стоит отметить, что стратегии промышленной политики развивались тем же курсом в ряде других отраслей. Я изучаю именно железные дороги, потому что эта отрасль возникла раньше, нежели сформировались современные парадигмы промышленной политики, и в железнодорожной отрасли политика складывалась в то же самое время, когда возникали общие парадигмы политики (в 1825-1900 гг.), а также потому, что история регулирования столь важной отрасли и столетие спустя предоставляет исследователю достаточно материала для работы.

Политическая культура

Моя аргументация начинается с анализа политической культуры. К 1825 г. во всех рассматриваемых странах сложилась собственная политическая культура, объединяющая практики и приписываемые им смыслы. Идеологические постулаты в защиту той или иной политической практики (первоначально возникшей вследствие определённого стечения обстоятельств) наделяли её собственным смыслом, и в результате параметры существующего государственного устройства социально конструировались как необходимые для поддержания политического порядка. В каждой из стран особенности существующего государственного устройства преподносились как конкретный инструмент поддержания политического порядка; со временем закреплялось представление о том, что именно этот способ и есть единственно возможный. И в каждой стране государственные структуры по-разному определяли факторы, угрожающие политическому порядку. В США принцип местного самоуправления (сложившийся в условиях необходимости управлять разбросанными по огромной территории поселениями колонистов) был возведён в ранг теории демократического управления и формально закреплён в Конституции. Источником политического порядка был суверенитет местного сообщества. Во Франции и монархисты, и сторонники республики превозносили централизованные институты государства как способ сохранить политический порядок и выработали политическую философию, в рамках которой централизация выступала неотъемлемой частью как монархического, так и демократического способа правления. С точки зрения французов, демократия невозможна без сильного центра, способного предотвратить появление властных группировок, препятствующих реализации политических прав граждан республики. Источником политического порядка, таким образом, считалось суверенное государство. В ходе Английской революции XVII века поддержку получила система управления «король-в-парламенте» (King-in-Parliament), при которой каждый представитель высшей аристократии имел свою сферу влияния. За этой системой — за трудами британских политических философов, сформулировавших теорию минималистского государства, — был закреплён статус опоры политического порядка и свободы, источник которых видели в сохранении независимости индивида.

Так ключевая логика политического порядка оказалась встроена в институты государства. В следующих главах я покажу, что в каждой из рассматриваемых мною стран можно выявить единый принцип, задающий такие разнородные параметры государственного устройства, как локус государственной власти, степень концентрации власти, организация правовой системы, работа государственного аппарата и независимых экспертов, а также фискальные возможности государства.

Возникновение промышленной культуры

Национальные промышленные стратегии в области железнодорожного строительства стали результатом попыток государства решить воспринимаемые проблемы отрасли в четырёх функциональных

сферах: планирование, финансирование, техническая и управленческая координация, а также ценообразование и конкуренция. В каждой стране новые промышленные политики воспроизводили в сфере промышленности те процессы и практики, что были социально сконструированы как конституирующие по отношению к политическому порядку. И в каждой стране промышленные политики стремились изжить те процессы и практики, которые были сконструированы как подрывающие политический порядок. Разрабатывая политику стимулирования экономического роста, эти страны создали культурно обусловленные конструкты промышленной рациональности, изоморфные подобным конструктам в сфере политического порядка. Политики формировали институты промышленности, руководствуясь привычными представлениями о принципах социальной организации.

В Соединённых Штатах местное самоуправление считалось необходимым условием политического порядка; централизованная же политическая власть рассматривалось как угроза. На начальном этапе существования отрасли политика по регулированию железных дорог предполагала её активную поддержку со стороны правительств штатов и местной власти, которые напрямую влияли на планирование маршрутов, стремясь содействовать строительству дороги на своей территории, чтобы обеспечить рост экономики региона. Правительства поощряли строительство железных дорог, предлагая частным агентам земли и капитал. Финансирование строительства также осуществляли в первую очередь правительства штата и муниципалитета, что позволяло создавать финансовые стимулы к участию в строительстве. Федеральное правительство даже некоторое время финансировало строительство трансконтинентальных железных дорог, но распространение взяточничества вскоре положило конец активному участию правительств всех уровней в развитии данной отрасли. В США и Европе владельцы железных дорог самостоятельно обеспечивали техническую и управленческую координацию в таких вопросах, как выбор ширины рельсовой колеи, определение временных зон, установление правил техники безопасности и составление расписания движения поездов. Американское правительство изначально постановило не вмешиваться в работу железных дорог, и решение всех этих вопросов было оставлено на усмотрение частных собственников. Наконец, в сфере ценообразования и конкуренции правительства американских штатов и местные власти сначала предоставили владельцев железных дорог самим себе, однако когда концентрация власти в отрасли начала расти, правительства озаботились защитой экономических свобод американцев от её угроз и начали насаждать ценовую конкуренцию. Чтобы поддерживать свободный рынок, правительства штатов и местные органы власти законодательно запретили дискриминационные расценки, установление твёрдых цен, создание картелей и все многочисленные приёмы, которые владельцы крупных железных дорог использовали, чтобы ограничить конкуренцию. К концу XIX века целью промышленной политики государства стало поддержание рыночных механизмов; чтобы гарантировать экономические свободы и обеспечить экономический рост, все прочие формы вмешательства государства в хозяйственную жизнь исключались.

Франция

Конституирующим фактором политического порядка во Франции считалось централизованное государство, управляющее обществом; избыточное влияние частных собственников расценивалось как деструктивное. Многие французы ожидали, что правительство национализирует железные дороги, однако этого не произошло из-за финансовых ограничений. Тем не менее государство нацелилось на установление жёсткого контроля над отраслью. Как только во Франции осознали всю важность железных дорог, право планировать размещение железнодорожной сети перешло к центральному бюрократическому аппарату государства. Всем попыткам местных властей и частных владельцев повлиять на планирование маршрутов стойко противостояли государственные инженеры, поскольку такое вмешательство рассматривалось как потенциальная угроза рационально организованной схеме железных дорог. Финансирование железных дорог также зависело от централизованного государства: оно обе-

спечивало выделение всех участков под строительство и значительную часть капиталовложений, а также гарантировало выплату дивидендов с частного капитала, привлечение строительных фондов и в тяжёлые времена непосредственно осуществляло организацию и финансирование строительства, чтобы не прерывать развитие железнодорожной сети. Государственный аппарат полностью контролировал разработку строительных и эксплуатационных норм: государственные специалисты устанавливали тарифы, определяли процедуры управления, проектировали мосты и тоннели, разрабатывали технические условия на производство строительных работ и подвижной состав. Ситуация, сложившаяся во Франции в сфере ценообразования и конкурентной политики, уникальна: здесь государство принудило владельцев независимых железных дорог к слияниям, создав в конечном счёте шесть региональных железнодорожных монополий, возникновение которых и исключительное право на установление цен позволили устранить конкуренцию между участниками отрасли. В целом политика государства была нацелена на централизованное управление отраслью и предотвращение вмешательства частных инвесторов, чьи интересы могли нарушить территориальную связанность и эффективность национальной железнодорожной сети.

Великобритания

Конституирующим фактором политического порядка в Великобритании считалась политическая автономия индивида; господство же государства или частных лиц над отдельным человеком (суверенным гражданином) полагали деструктивным. Британская политика принципиально отличалась от политики других европейских стран. Планированием занимались только частные инвесторы. Местная власть и центральный государственный аппарат не имели права вмешиваться в планирование маршрутов частных железных дорог, за исключением случаев, когда необходимо было защитить местных землевладельцев от чрезмерно масштабного отчуждения участков. Финансирование железнодорожного строительства также было полностью частным. В парламенте ни разу не поднимался вопрос о государственной финансовой поддержке британских железных дорог. Технологические нормативы и стандарты строительных работ в целом тоже устанавливали сами владельцы железных дорог; вмешательство государства ограничивалось лишь контролем над обеспечением безопасности перевозок и установлением тарифов на проезд пассажиров в вагонах третьего класса во имя защиты суверенных граждан Великобритании от произвола концентрированного капитала. Британская политика в отношении цен и конкуренции защищала фирмы от концентрированной политической власти (необоснованного вмешательства государства) и от концентрированной экономической власти (хищнически настроенных владельцев крупных железных дорог). Цель конкурентной политики состояла в том, чтобы препятствовать слияниям, защищая тем самым автономию мелких фирм, и поощрять картели, укреплявшие положение мелких фирм. В этом отношении британская политика значительно отличалась от политики США. Решением парламента контроль над отраслью был передан её участникам, а защита фирм осуществлялась путём ослабления рыночных механизмов, то есть Великобритания защищала фирмы, а не конкуренцию на рынке.

Таким образом, в каждой стране промышленная политика создавалась для того, чтобы стимулировать в промышленности именно те процессы, которые рассматривались как необходимые для поддержания порядка. В этой главе я ставил перед собой довольно скромную задачу и надеюсь, что мне удалось показать существование изоморфизма между сферами политики и промышленности, наличие которого, во-первых, поразительно само по себе (учитывая всё разнообразие созданных людьми институциональных систем) и, во-вторых, не находит объяснения ни в одной из основных теоретических парадигм.

Чтобы сделать понятным отличие моей позиции от других подходов, в этой главе я высказывался весьма полемично. Однако я вовсе не хочу сказать, что политика, экономика и институты суть лишь эпифеномены современного мира, но хочу привлечь внимание читателя к тому, что эти сферы далеко не

столь очевидны, как это обычно предполагается в реалистических подходах. Экономической теории принадлежит полезное наблюдение о существовании границ рационального поведения, однако эмпирические свидетельства опровергают базовое теоретическое допущение экономической теории о существовании набора универсальных правил, которым подчиняется каждая система хозяйства. Экономисты, занимающиеся такими непростыми темами, как происхождение логик хозяйственных систем и причины различий между ними, могут предложить много интересных идей. Политологи заслуживают одобрения за систематическое изучение борьбы групп интересов, но они склонны принимать как данность наличие конкретных групп, а также представления этих групп о своих интересах. Политологи, исследующие возникновение групп и то, как у их представителей складывается понимание своих интересов, могут дать ответы и на другие фундаментальные вопросы. Сторонники институционального (стейтистского) подхода очень правильно обращают внимание на проблему воспроизводства институтов, но они же с досадным упорством выносят за скобки трудный вопрос о том, как возникают институционализированные конструкты реальности и как они воздействуют на принятие политических решений. В рамках одной книги невозможно исследовать роль институционализированных культурных смыслов в этих трёх сферах. Однако я надеюсь, что мне удастся показать недостаточное освещение роли смысла институтов в исследованиях политики.

Заключение

Говоря в целом, именно представления американских, французских и британских политиков о причинно-следственных связях определили, какими будут современные стратегии промышленной политики в США, во Франции и в Великобритании. Это происходило потому, что нации наделяли смыслом существующие государственные институты, рассматривая их как инструменты для претворения в жизнь модернистского проекта прогресса, а также в силу того, что акторы подходили к решению новых проблем, опираясь на привычную логику, заложенную в уже имеющихся институтах. В данном обзоре описано состояние политических культур трёх стран на пороге индустриальной эры и показано, что в каждой стране промышленная культура развивалась по образцу политической культуры. Эти параллели ни в коем случае не случайны. Во всех странах развитие национальных парадигм промышленной политики было постепенным и эволюционным процессом, в котором допускаются фальстарты, инновации, ошибки и смены парадигмы. Эволюция парадигм политики продолжается и сейчас, а сами парадигмы по-прежнему зависят от того, каких концепций эффективности придерживаются нации и международные организации. Конечно, политическая культура прошлого вовсе не предопределяет то, какой будет сегодняшняя парадигма политики, однако в каждой из рассмотренных нами стран формирование парадигмы политики было эволюционным процессом и зависело от национальных представлений о порядке и эффективности. В следующих главах я постараюсь показать, что основные принципы экономической эффективности и рациональности, то есть ключевые идеи о том, как функционируют капитализм и современность в целом, являются не результатом следования неким внесоциальным экономическим заповедям, а продуктами социальных и исторических сил, вполне поддающихся изучению.

Литература

Anderson B. 1983. Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London: Verso.

Ashcraft R. 1986. Revolutionary Politics and Locke's Two Treatises of Government. Princeton: Princeton University Press.

Bachrach P., Baratz M. S. 1963. Decisions and Nondecisions: An Analytic Framework. American Political Science Review. 57: 632-642.

Berger P., Luckmann Th. 1966. The Social Construction of Reality: A Treatise on the Sociology of Knowledge. Garden City: Doubleday; см. также рус. пер.: Бергер П., Лукман Т. 1995. Социальное конструирование реальности. М.: Медиум.

Bloor D. 1976. Knowledge and Social Imagery. London: Routledge.

Bowles S., Gintis H. 1986. Democracy and Capitalism: Property, Community, and the Contradictions of Modern Social Thought. New York: Basic.

Commons J. R. 1934. Institutional Economics: Its Place in Political Economy. New York: Macmillan.

DiMaggio P. J., Powell W. 1983. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review. 48: 147-60; см. также рус. пер.: Димаджио П. Дж., Пауэлл У. В. 2010. Новый взгляд на «железную клетку»: институциональный изоморфизм и коллективная рациональность в организационных полях. Экономическая социология. 11 (1): 34-56. URL: http://ecsoc.hse.ru/issues/2010-11-1/index.html

DiMaggio P. J., Powell W. W. 1991. Introduction. In: Powell W. W., DiMaggio P. J. (eds). The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press; 1-40.

Douglas M. 1986. How Institutions Think. Syracuse, NY: Syracuse University Press.

Dyson K. 1983. The Cutural, Ideological and Structural Context. In: Dyson K., Wilks S. (eds). Industrial Crisis: A Comparative Study of the State and Industry. Oxford: Martin Robinson; 26-66.

Eisenstadt S. N., Abitbol M., Chazan N. 1987. Cultural Premises, Political Structures and Dynamics. International Political Science Review. 8: 291-306.

Elster J. 1989. The Cement of Society: A Study of Social Order. New York: Cambridge University Press.

Gerschenkron A. 1962. Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge: Harvard University Press.

Granovetter M. 1985. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness. American Journal of Sociology. 91: 481-510; см. также рус. пер.: Грановеттер М. 2002. Экономическое действие и социальная структура: проблема укоренённости. Экономическая социология. 3 (3): 44-58. URL: http://ecsoc.hse.ru/issues/2002-3-3/index.html

Hall P. A. 1989. The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Hall P. A. 1992. The Movement from Keynesianism to Monetarism: Institutional Analysis and British Economic Policy in the 1970s. In: Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. Historical Institutionalism in Comparative Politics: State, Society, and Economy. New York: Cambridge University Press; 90-113.

Hamilton G. G., Biggart N. W. 1988. Market, Culture, and Authority: A Comparative Analysis of Management and Organization in the Far East. American Journal of Sociology. 94: S52-S94.

Hintze O. 1975 (reprints). The Historical Essays of Otto Hintze / Felix Gilbert (ed.). New York: Oxford University Press.

Hirschman A. O. 1977. The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism before its Triumph. Princeton: Princeton University Press.

Ikenberry G. J. 1988. Reasons of State: Oil Politics and the Capacities of American Government. Ithaca: Cornell University Press.

Jepperson R. 1991. Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism. In: Powell W., DiMaggio P. (eds). The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press; 143-163.

Krasner St. D. 1978. Defending the National Interest: Raw Materials Investments and U.S. Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press.

Krasner St. D. (ed.). 1983. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press.

Krasner St. D. 1993. Westphalia and All That. In: Goldstein J., Keohane R. O. (eds). Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change. New York: Cornell University Press; 235-264.

Latour B. 1992. One More Turn After the Social Turn. Mimeo. Paris: CSI-Ecole des Mines.

Lipset S. M., Rokkan St. (eds). 1967. Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives. New York: Free Press.

Lukes St. 1974. Power: A Radical View. London: Oxford University Press.

Meyer J. W., Boli J., Thomas G. M. 1987. Ontology and Rationalization in the Western Cultural Account. In: Thomas G. M. et al. (eds). Institutional Structure: Constituting State, Society, and the Individual. Beverly Hills: Sage; 12-37.

Meyer J. W., Rowan B. 1977. Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology. 83: 340-363; см. также рус. пер.: Мейер Дж., Роуэн Б. 2011. Институционализированные организации: формальная структура как миф и церемониал. Экономическая социология. 12 (1): 43-67. URL: http://ecsoc.hse.ru/issues/2011-12-1/index.html

North D. 1981. Structure and Change in Economic History. New York: Norton.

Parsons T. 1951. The Social System. Glencoe, I11.: Free Press; см. также рус. пер.: Парсонс Т. 2002. О социальных системах. М.: Академический проект.

Parsons T. 1971. The System of Modern Societies. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall; см. также рус. пер.: Парсонс Т. 1997. Система современных обществ. М.: Аспект-Пресс.

Ruggie J. G. 1993. Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations. International Organization. 47 (1): 139-174.

Scott W. R. 1987. The Adolescence of Institutional Theory. Administrative Science Quarterly. 32: 493-511.

Scott W. R. 1992. Institutions and Organizations: Toward a Theoretical Synthesis. Mimeo. Stanford: Stanford University; Department of Sociology.

Sewell W. H., Jr. 1985. Ideologies and Social Revolutions: Reflections on the French Case. Journal of Modern History. 57: 57-85.

Sewell W. H., Jr. 1992. A Theory of Structure: Duality, Agency, and Transformation. American Journal of Sociology. 98: 1-29.

Shonfield A. 1965. Modern Capitalism. London: Oxford University Press.

Skocpol Th., Finegold K. 1982. State Capacity and Economic Intervention in the Early New Deal. Political Science Quarterly. 97: 255-278.

Skowronek St. 1982. Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities: 1877-1920. New York: Cambridge University Press.

Thomas G. M., Meyer J. W. 1984. The Expansion of the State. Annual Review of Sociology .10: 461-482.

Tilly Ch. (ed.). 1975. The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press.

Veblen Th. 1904. The Theory of Business Enterprise. New York: Scribner's; см. также рус. пер.: Веблен Т. 2007. Теория делового предприятия. М.: Дело.

Villedeuil L. de. 1903. Bibliographic des Chemins de Fer. Paris: Villedeuil.

Weber M. 1978. Economy and Society: 2 Vol. / Roth G., Wittich C. (eds). Berkeley: University of California Press.

White H. C. 1988. Varieties of Markets. In: Wellman B., Berkowitz St. D. (eds). Social Structures: A Network Approach. New York: Cambridge University Press; 226-260.

Wuthnow R. 1987. Meaning and Moral Order: Explorations in Cultural Analysis. Berkeley: University of California Press.

Zelizer V. A. 1988. Beyond the Polemics of the Market: Establishing a Theoretical and Empirical Agenda. Sociological Forum. 4: 614-634.

Zelizer V. 1993. Making Multiple Monies. In: Swedberg R. (ed.). Explorations in Economic Sociology. New York: Russell Sage Foundation; 193-212.

Zucker L. G. 1977. The Role of Institutionalization in Cultural Persistence. American Sociological Review. 42:726-743.

Zysman J. 1983. Governments, Markets, and Growth: Financial Systems and the Politics of Industrial Change. Ithaca, Cornell University Press.