Формирование правовой политики в сфере общественного призрения подданных в Российской империи: исторические уроки Текст научной статьи по специальности «Право»

М. В. Раттур,

кандидат исторических наук, доцент, научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права РАН

DOI:

M.V. Rattur,

Candidate of history, Associate professor, Researcher of Department of Legal Philosophy, Legal Theory and Legal History, Institute of the State and Law, Russian Academy of Sciences [email protected]

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ ПОДДАННЫХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИСТОРИЧЕСКИЕ УРОКИ

Аннотация: реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 2 июля 2021 г. № 400, направлена на сбережение народа России, развитие человеческого потенциала, ЭС повышение качества жизни и благосостояния граждан, достижение единства и сплоченности российского общества. В связи с этим актуализируется изучение национального опыта формирования правовой политики в сфере социальной помощи. № Рассмотрение ее сильных и слабых сторон в имперский период на основе историче-g ского и структурно-функционального анализа выявило причинно-следственные связи О между государственно-правовыми явлениями социальной действительности прошло-^ го для извлечения исторических уроков. Разграничение этапов формирования правовой политики в сфере общественного призрения подданных, определение их сущностных ^ черт позволило сделать вывод о том, что при широкой инкорпорации иностранных — правовых норм в области социальной помощи имели важное значение соборность, про-g являвшаяся в виде приоритетности общего дела, и духовно-нравственные ценности.

Ключевые слова: правовая политика, социальные отношения, правовое регули-^ рование, качество жизни, социальная сплоченность, человеческий потенциал. С

^ THE FORMATION OF LEGAL POLICY

§ IN THE SPHERE OF PUBLIC WELFARE OF SUBJECTS

g IN THE RUSSIAN EMPIRE: HISTORICAL LESSONS

162

Abstract: implementation of the National Security Strategy of the Russian Federation, approved by Presidential Decree № 400 dated July 2, 2021, is aimed at preserving the Russian people, developing human potential, improving the quality of life and well-being of ^ citizens, achieving unity and cohesion of Russian society. In this regard, the study ofnational (y experience in the formation of legal policy in the sphere of social assistance is relevant. O Consideration of its strengths and weaknesses in the imperial period on the basis ofhistorical

«V

and structural-functional analysis revealed the cause-effect relations between the state-legal elements of social reality of the past to draw historical lessons. Distinguishing the stages of formation of legal policy in the sphere ofpublic welfare of subjects, determining their essential features allowed us to conclude that during the wide incorporation of foreign legal norms in the field of social assistance, the importance of unity, manifested by the priority of common cause, and spiritual and moral values were of great importance.

Keywords: legal policy, .social relations, legal regulation, quality of life, .social cohesion, human potential.

■o ï ■8

2 июля 2021 г. Президент России утвердил новую Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, в которой в числе первоочередных национальных интересов обозначены повышение качества жизни и благосостояния граждан для достижения внутреннего единства российского общества и укрепления «суверенной государственности России как страны, способной эффективно противостоять попыткам внешнего давления» [1].

Преемственность в развитии Российского государства, обозначенная внесением поправок в Конституцию в 2020 г., дает возможность | сохранить исторически сложившееся единство и общероссийскую | национальную идентичность [2], требует пристального внимания а

к изучению национального опыта формирования отечественной § „ &

правовой политики, направленной на повышение уровня социального § благополучия населения на современном этапе.

Начало формированию правовой политики, направленной на сбе- & режение народа и развитие человеческого потенциала, было положено еще Петром I. Российская империя накопила в этой сфере значительный опыт (как позитивный, так и негативный), который требует | ^ осмысления и извлечения уроков. § ®

Дореволюционная историография в основном базировалась | на необходимости решения злободневных социальных задач путем §

s

m -g.

§ I

(D О ID

правового регулирования общественного призрения [3, 4]. В советский & § период правовая политика империи не являлась предметом изучения,

= 1 3 $

а виделась в большей степени пережитком царизма. Постсоветское 1 1

£ &

время характеризуется резким всплеском интереса к дореволюци- § §

онному прошлому [5, 6, 7, 8], но первоначальный апологетический ® ь характер исследований сейчас сменяется закономерным вопросом: § ^ если меры и усилия в области нормативно-правового регулирования 8 & общественного призрения были оптимальны, то почему произошли 163 три революции?

Представляется, что систематизация опыта правового регули- ^ рования в области социальной помощи и поддержки в Российской ь империи на основе исторического и структурно-функционального § анализа позволит выделить этапы развития, единство и взаимосвязь его системообразующих элементов, а также извлечь исторические уроки из практической реализации правовых идей в области общественного призрения.

Указом от 8 июня 1701 г. № 1857 Петр I повелел определить в домовые Святейшего Патриарха богадельни нищих, больных и престарелых. Именно этот документ стал основанием для издания 27 октября 2000 г. Указа Президента РФ № 1796 о введении нового профессионального праздника - Дня социального работника.

Государственно-правовые изменения, осуществленные Петром Великим, привели к тому, что личная инициатива монарха стала движущей силой в формировании и реализации правовой политики в области общественного призрения. Ярким примером может служить издание 4 ноября 1715 г. указа о запрете инфатицида (детоубийства). Это деяние стало караться смертью. При этом законодательно была предусмотрена возможность отдать ребенка в госпиталь для зазорных (незаконнорожденных) младенцев. Исполнялся указ неукоснительно. Так, в 1719 г. казнена фрейлина Гамильтон за умерщвление двоих „о «незаконно прижитых» детей. Петровская инициатива имела вполне го прагматическое объяснение: из зазорных младенцев вырастут солда-^ ты, матросы, корабельных дел мастера и т.д. Указ 25 февраля 1718 г. а «О ловле бродяг и отдаче их в работу» был издан с той же целью: § обеспечить рабочими руками насущные потребности промышлен-§ ности, армии и флота.

2 Интересную подробность, как представляется, важную для пони-^ мания логики формирования правовой политики в сфере обществен— ного призрения в петровское правление, содержит указ от 17 апреля § 1722 г. «О хранении прав гражданских». Помимо запрета чиновни-5 кам произвольно трактовать законодательство и обязанности иметь § на рабочем месте (служилых местах) свод законов, он предусматри-с вал штраф в размере 100 рублей, которые направлялись на нужды госпиталей. Таким образом, законодательно закреплялось пополнеем ние бюджета социальных учреждений за счет штрафов, взимаемых ^ с чиновников-нарушителей.

С В «Слове на погребение Петра Великого» Феофан Прокопович вполне обоснованно заметил: «Оставил нас, но не нищих и убогих: 164 безмерное богатство силы и славы его, которое вышеименованными ^ его делами означилося, при нас есть. Какову он Россию свою сделал, (V такова и будет: сделал добрым любимою, любима и будет; сделал ® врагам страшную, страшная и будет; сделал на весь мир славную, ^ славная и быть не престанет» [9, с. 59].

Монаршья инициатива как главная отличительная черта формирования правовой политики в области общественного призрения на первом этапе была характерна и для Екатерины Великой. Активное законотворчество и пристальное внимание к претворению правовых инициатив

в жизнь характеризует Екатерину Алексеевну. Декларативные указы, демонстрирующие благие намерения правителей (примером может служить указ Елизаветы Петровны от 2 апреля 1747 г. «О надобности учредить дома для призрения незаконнорожденных»), сменила активная деятельность Екатерины II, приведшая к созданию в обеих столицах воспитательных домов. Манифест от 1 сентября 1763 г. гласил, что Московский воспитательный дом является государственным учреждением под особым покровительством императрицы [10, с. 8]. Инициативный характер оказания социальной помощи подтверждает

и тот факт, что в 1767 г. Екатерина из личных средств выделяет 150 тыс. ■§

рублей «на устройство училищ, сиротских домов, богаделен, больниц, J

других благотворительных заведений» [11, с. 28]. g

Учреждение Екатериной II приказов общественного призрения |

в российских губерниях представляет собой уникальное государ- g

ственно-правовое явление, которое, на первый взгляд, противоречит g

проведенной ранее Петром I замене приказов на коллегии. При этом |

становится очевидной преемственность новых органов власти с тра- |

дициями милостивого отношения к страждущим, характерного еще К

для допетровской Руси. В данном случае прослеживается реализация п

идеи Екатерины II, которая заключалась в том, что «весьма плоха та р е

политика, которая переделывает законами то, что надлежит переме- § д

нять обычаями» и «нет ничего опаснее, как захотеть на все сделать §

регламенты» [12, с. 215, 221]. П g

Инициативы российского Императорского Дома оставались | |

главной движущей силой правовой политики в области призрения | д

и после смерти Екатерины II. 12 ноября 1796 г. именными указами | |

Павел I поручил императрице Марии Фёдоровне «начальствовать» д Ц

над Воспитательным обществом благородных девиц и Санкт- | |

Петербургским и Московским воспитательными домами [13, с. 35]. | .g

Благодаря ей частное благотворение и филантропическая деятельность ^ Щ

^ щ

стали восприниматься как важная часть светской жизни. | г

Александр I, следуя сложившейся традиции, 16 мая 1802 г. учреждает Филантропическое общество, впоследствии (30 авгу-

165

ста 1814 г.) преобразованное в Императорское человеколюбивое g общество. Отечественная война 1812 г., вызвав всплеск патриотизма ш в стране, привела к появлению новых благотворительных обществ J (например, во время войны, 12 ноября 1812 г., император утвердил Ц Устав «Петербургского общества патриотических дам») и формированию престижа частной филантропии. Личный пример членов Императорского Дома позволил сделать частное благотворение значимым, способствовал открытию новых социальных учреждений.

Правление Николая I, начавшееся с восстания декабристов, ознаменовало собой кодификацию законов, в том числе и в области социальной помощи и поддержки. И снова именно личная инициатива императора привела к тому, что в 1827 г. был учрежден Устав по организации выдачи пенсий и единовременных пособий нуждающимся [14, с. 231]. Данный документ обобщил наработки, сделанные еще при Александре I [15, с. 145]. Показательно, что размеры пенсий для лиц, занимающих высшие должности, определялись государем, для остальных - последним окладом на службе. В николаевское правление инициативы монарха по формированию правовой политики в области призрения подданных дополнились организацией сложного административного контроля за их воплощением. Для этого в 1828 г. было создано IV отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, контролировавшее деятельность благотворительных учреждений, состоявших под покровительством Их Величеств. го Завершая характеристику первого этапа формирования правовой политики в области общественного призрения подданных в Российской империи, важно отметить, что его главной движущей силой были инициатива и воля монарха. Несмотря на дискретный характер руководства империей (практически каждый новый самодер-2 жец ставил под сомнение деятельность и достижения предыдущего) ^ в правовой политике социальной помощи и поддержки, правители — демонстрировали преемственность, формируя эволюционным путем § основные принципы правотворчества и правоприменения в социальной сфере.

Второй этап формирования отечественной правовой политики в области общественного призрения подданных охватывает 18621917 гг. Его начало обусловлено назревшей необходимостью регламен-о тации нормативно-правового регулирования общественной помощи ^ нуждающимся. 12 января 1862 г. состоялось решение Александра II С о том, что утверждение уставов благотворительных заведений теперь относится к компетенции Министерства внутренних дел [16, с. 26].

166 Упрощение процедуры открытия филантропических обществ стало ^ поворотным моментом в процессе формирования правовой политики СЧ в области общественного призрения. Общественная инициатива впер® вые получила легальную возможность влиять на правительственные ^ решения, но перерастание гражданской активности в политическую пугало власть. Это вызывало недовольство общественных сил и привело к радикализации деятельности целого ряда благотворительных обществ. Революционный настрой вышел из-под контроля. Апогеем стало убийство Александра II народовольцами.

■л

I §

со я

I

С

Александр III, придя к власти, существенно скорректировал политический курс и принял целый ряд нормативно-правовых актов, направленных на улучшение жизни подданных, справедливо рассудив, что повышение благосостояния способно снизить уровень социальной напряженности и желание бороться с властью. Ключевые решения, определившие развитие правовой политики в области призрения подданных в его правление, связаны с фабричным законодательством и децентрализацией социальной помощи и поддержки. Поощрение частных филантропических инициатив осуществлялось, в том числе, путем предоставления наград и почетных званий. Однако 22 ноября 1885 г. был принят Закон «О непредставлении благотворительными .§ учреждениями к наградам лиц, состоящих на государственной службе " в правительственных установлениях» [17, с. 470-471]. |

Скрытый конфликт между благотворительными организациями ^ и самодержавной властью обострился с вступлением на престол § Николая II. Позитивный опыт сплочения сословий в деле оказания | помощи нуждающимся формировал правовое пространство для роста | общественного влияния благотворительных организаций. При этом | их правовое положение явно не соответствовало актуальной моде- ю ли государственно-общественных отношений [18]. Это сказалось ™ ^ на радикализации общественных взглядов и росте революционных § £ настроений. Попыткой упорядочить социальную деятельность в им- § Л перии является утверждение в 1892 г. Устава об общественном при- § зрении [19, с. 493-511], состоящего из двух книг. Помимо «общего | | учреждения установления общественного призрения», содержащегося | д в первой книге, вторая была посвящена учреждениям, «на особых | | основаниях управляемых». Положения Устава подчеркивают сослов- д Ц ный характер оказания социальной помощи и поддержки подданным. | ю Статья 175 Устава подтверждает разрешительный порядок открытия | I благотворительных учреждений. В качестве обязанности филантро- ^ а пических учреждений в Уставе прописана необходимость ежегодного | I предоставления отчетов в Министерство внутренних дел.

Циркуляром хозяйственного департамента МВД губернаторам

167

от 16 июня 1897 г. № 5398 содержал «Примерный устав обществ ^ пособия бедным», а разрешительный порядок открытия благотво- ш рительных обществ был заменен на явочно-нормативный и усилен »? контроль за филантропами, хотя «попечение о попечителях» как Ц составная часть правовой политики в начале ХХ в. потерпело поражение, продемонстрировав слабость и несостоятельность, несмотря на разнообразие видов и форм социальной помощи, вложение колоссальных средств и широкое привлечение общественности являлось

сильными сторонами дореволюционного благотворения. Отсутствие правовых гарантий в области реализации гражданской деятельности и конкретных мер по повышению уровня благосостояния подданных привели к социальному взрыву.

Закономерность свершившегося в феврале 1917 г. признала вдовствующая императрица Мария Фёдоровна в письме своему брату, датскому принцу Вальдемару, от 4 мая 1917 г.: «Я, конечно, давно предчувствовала, что это случится... Как долго играли с огнем!» [20, с. 244]. Незадолго до разразившейся революции, в октябре 1916 г., она торжественно отметила 50-летие своего вступления в руководство Ведомством учреждений императрицы Марии, организационное сопровождение деятельности которого долгое время было возложено на IV отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Мария Фёдоровна осознала, что без диалога с обще-„q ственными силами и существенного улучшения благосостояния под-го данных разрозненные благотворительные инициативы мало что значат.

Изменение государственно-правового уклада стало неотвратимым. № Извлечение урока из социальной реальности прошлого необхо-§ димо на современном этапе развития Российской Федерации для oq формирования правовой политики, которая позволит эффективно 2 разрешать общественные конфликты. Обеспечение взаимодействия населения и институтов гражданского общества с органами власти — в решении вопросов, которые способны повышать социальную на-§ пряженность, является залогом достижения гармоничного сочетания 5 сильной державы и благополучия человека как базового принципа, § нашедшего отражение в Стратегии национальной безопасности с Российской Федерации в 2021 г.

1

о Список литературы:

® 1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. - URL:

С; http://www.kremlin.ru/acts/bank/47046/page/1 (дата обращения: 10.08.2021).

2. Виноградова, Е. В. Общероссийская идентичность как конституцион-168 шя ценность в конституционных поправках 2020 года / Е.В. Виноградова,

_ М. В. Раттур // Право и государство. - 2020. - № 4 (184). - С. 22-24.

(у 3. Герье, В.И. Записка об историческом развитии способов призрения

«V в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его по® становки / В.И. Герье. - СПб. : Губ. тип., 1897. - 168 с.

4. Максимов, Е. Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения / Е.Д. Максимов. - СПб. : Изд. журнала Юридического общества, 1895. - 105 с.

5. Ульянова, Г.Н. Благотворительность московских предпринимателей, 1860-1914 / Г.Н. Ульянова. - М. : Изд-во объединения «Мосгосархив», 1999. - 512 с.

6. Власов, П. В. Благотворительность и милосердие в России / П.В. Власов. - М. : Центрполиграф, 2001. - 445 с.

7. Ташбекова, И.Ю. Правовые проблемы реформирования социальной сферы в России во второй половине XIX и начале XXI века: правовые параллели / И.Ю. Ташбекова // Пробелы в российском законодательстве.

- 2010. - № 3. - С. 244-246.

8. Семионкина, Н.Г. Правовое регулирование социальной деятельности российского государства в период империи / Н.Г. Семионкина // Юридическая наука. - 2016. - № 6. - С. 57-61.

9. Речи, изменившие мир. - М. : Эксмо, 2014. - 384 с.

10. Материалы для истории Императорского московского воспита- е тельного дома, изданные ко дню столетнего юбилея Воспитательного дома ■§ 1 сентября 1863 г. Выпуск 1-й (3-й). - М.: Тип. штаба Московского военного | округа, 1914. - 261 с. §

11. 300 лет. История российских социальных служб. Хронограф / под I ред. В.И. Жукова. - М. : Союз, 2001. - 196 с. |

12. Летуновский, В.В. 100 уроков лидерства Екатерины Великой для § современного руководителя / В.В. Летуновский. - М. : Яуза-Каталог, 2019. §

- 256 с. 1

I

13. Указы государя императора Павла Перваго, самодержца всероссий-

скаго. - М. : Сенатская тип., 1798. - 272 с. §§

14. Устав о пенсиях и единовременных пособиях // Полное собрание Ю законов Российской империи. Собрание третье. Т. 3. 1827. - СПб., 1896. ю -I

15. Жуков, В.И. Генезис пенсионных идей в истории российского госу- § ю

дарства и теории права / В.И. Жуков, М.В. Раттур // Государство и право. § & - 2020. - № 4. - С. 137-148. §1

о о

16. Устав Оренбургского общества вспоможения бедным // Полное со- | I брание законов Российской империи. Собрание второе. Т. 37. Отд. 1. 1862. | §

- СПб., 1865. ■|§

5 I

17. Закон «О непредставлении благотворительными учреждениями к на- | -I градам лиц, состоящих на государственной службе в правительственных ^ I установлениях» // Полное собрание законов Российской империи. Собрание

5 ® ^ а

третье. Т. 5. 1885. - СПб., 1887. § §

18. Туманова, А.С. Общественные организации в России: правовое по- I | ложение. 1860-1930-е гг. : монография / А.С. Туманова. - М. : Проспект, | а 2021. - 480 с. ||

19. Устав об общественном призрении // Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. ' Т. 10. 1892. - СПб., 1895. 169

20. Кудрина, Ю.В. Императрица Мария Фёдоровна / Ю.В. Кудрина.

- М.: Белый город, 2006. - 288 с. 5

ш