CC BY
46
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №4 (111) 2012
УДК 353(091)(571.1)
А. В. КАШКИН
Омский государственный аграрный университет им. П. А. Столыпина
ФОРМИРОВАНИЕ ПОСТСОВЕТСКОЙ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ
СИСТЕМЫ
В ЗАПАДНОСИБИРСКИХ СУБЪЕКТАХ РФ
Представленная статья затрагивает процесс институционализации региональных органов исполнительной и законодательной ветвей власти в период административно-политических реформ начала-середины 1990-х гг. В исследовании проведен анализ принимаемых на федеральном уровне нормативно-правовых актов и формируемых на их основе ключевых региональных законов. В работе также описаны результаты первых избирательных кампаний, проведенных на основе нового правового базиса.
Ключевые слова: исполнительная власть, законодательная власть, политические реформы 1990-х гг., Западная Сибирь.
В 2009 г. Президент РФ Д. Медведев объявил курс на модернизацию экономики страны. В то же время подобные преобразования не могут проводиться обособленно и должны быть обеспечены соответствующей моделью управления государством и его территориями. В связи с этим изучение опыта формирования административно-политической структуры управления регионов современной России и ее эффективности представляется чрезвычайно актуальной и своевременной задачей.
Провал августовского путча в 1991 г. и последующий выход Указа Президента РСФСР «О деятельности КПСС и КП РСФСР», запрещавшего деятельность Коммунистической партии, вызвал необходимость коренного преобразования всех сфер жизни общества и государства. Одним из ключевых вопросов стало формирование новой системы администрирования территорий РФ. В действовавших на тот момент местных Советах большинство депутатов были бывшими членами Коммунистической партии, негативно относившихся к политике Б. Ельцина. Проведение лояльного президенту курса были призваны обеспечить назначенные главы администраций, а также уполномоченные представители президента в каждом из субъектов РФ.
Становление современной правовой системы в регионах Западной Сибири как государственнотерриториальных образованиях и равноправных субъектах Российской Федерации началось с подписания ими Федеративного договора в 1992 г., ставшего составной частью, действовавшей тогда Конституции 1978 года. Договор разграничивал предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов России. Многие положения Федеративного договора нашли отражение в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ. Закрепление основ федеративного устройства Конституцией РФ дало импульс развертыванию нормотворческой деятельности, прежде всего — в сфере формирования государственно-правового статуса субъектов Федерации.
21 сентября 1993 г. Президент РФ Б. Ельцин подписал Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Этот документ прерывал «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации». Советы Новосибирской, Омской, Томской областей, Алтайского края, а также глава администрации Новосибирской области В. Муха последовательно признали действия президента антиконституционными. В начале октября В. Муха был отстранен от должности, а Омский и Томский Советы прекратили свою деятельность по решению соответствующих областных администраций [1—3]. В связи с этими событиями в регионах остро встал вопрос о необходимости формирования новых представительных органов власти, лояльных действующему президенту и его политическому курсу.
С середины октября 1993 г. в регионах начинается становление законодательной базы, касающейся порядка формирования и работы новых представительных органов государственной власти субъектов. Основанием для этих процессов стал выход в октябре 1993 г. ряда указов президента: № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» — и последующее принятие Конституции РФ.
Депутаты должны были быть избраны на основе мажоритарной системы по одномандатным округам с единой нормой представительства. Количество депутатов представительных органов различалось по регионам. В Алтайском крае Законодательное собрание формировали 50 представителей; Областной Совет Новосибирской области состоял из 49 депутатов; состав Омского Законодательного собрания включал 30 депутатов; Государственная дума Томской области состояла из 21 депутата. Срок полномочий депутатов первого созыва составлял 2 года. В новых условиях региональные представительные
органы потеряли многие свои полномочия, произошло существенное сокращение депутатского корпуса при сокращении числа депутатов, работающих на постоянной основе. Действовавшая ранее возможность обжалования решений исполнительной власти органами власти законодательной в новых условиях не была предусмотрена [4].
Среди победителей, прошедших в марте 1994 г. избирательных кампаний, в основном оказались признанные хозяйственники-руководители предприятий разных форм собственности и направлений деятельности, а также кандидаты от крупнейших партий и объединений. Здесь, впрочем, подчеркнем, что среди победивших партийцев также выделялись лица, заслужившие авторитет крепких хозяйственников, тогда как ярко выраженные политические лидеры потерпели поражение. Также в первых созывах местных парламентов места получило значительное количество административных работников: в новосибирском Совете — 12, в томской Думе — 4, в Законодательном собрании Омской области — 8 [5 — 7]. Подобное переплетение исполнительной и законодательной ветвей власти стало возможным, так как обратное не было предусмотрено ни федеральным, ни региональным законодательством [8].
Общий политический итог выборов был таков: новосибирский и томский представительные органы государственной власти сформировали силы, преимущественно не связанные с какими-либо политическими течениями, что было выгодно региональным администрациям, так как им пришлось иметь дело с неполитизированными депутатами-одиночками. В Алтайском крае победу отпраздновали представители Аграрной и Коммунистической партий, в объединенную фракцию которых в Законодательном собрании вошло 32 депутата из 50, тем самым переведя местный парламент в оппозицию к Президенту РФ и назначенному им главе администрации края. На первый взгляд схожий расклад сил вышел и в Омской области, где большую часть мест Законодательного собрания заняла группа аграриев: главы сельских районных администраций и руководители сельскохозяйственных предприятий, а также представители избирательного блока КПРФ — ФОП. Впрочем, в Омске представители двух вышеназванных объединений не организовали единой депутатской группы, а омские депутаты-аграрии по ключевым вопросам поддерживали действия областной администрации.
По окончании процесса формирования новых органов представительной власти начался этап подготовки и принятия базового регионального закона. Основным региональным государственно-правовым актом, принимаемым в соответствии с Конституцией РФ самостоятельно субъектом Федерации и устанавливающим экономические и финансовые основы субъекта, его систему органов государственной власти и управления, административно-территориальное устройство, организацию местного самоуправления является Устав субъекта федерации.
Принятие Устава Алтайского края проходило на фоне жесткого противостояния главы администрации края Л. Коршунова и Алтайского краевого Законодательного собрания, возглавляемого А. Суриковым. Основные разногласия сторон вызвали те позиции утвержденного Законодательным собранием документа, которые закрепляли за представительным органом ведущую роль в управлении краем, в частности:
— избрание главы администрации края Законодательным собранием;
— право подписания законов края, принадлежащее председателю Законодательного собрания;
— невозможность приостановления или досрочного прекращения деятельности краевого Законодательного собрания решением какого бы то ни было органа государственной власти края;
—утверждение схемы управления краем и структуры администрации, находящееся в ведении Законодательного собрания;
— назначение и освобождение от занимаемой должности 1-го заместителя главы администрации края, руководителя краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты и Комитета по управлению государственным имуществом, происходящие с согласия парламента;
— возможность отстранения главы администрации края от занимаемой должности Алтайским краевым Законодательным собранием на основании решения суда, подтверждающего наличие в его действиях признаков грубого нарушения законов или заключения прокурора о наличии в его действиях признаков преступления;
— обязанность ежегодного предоставления главой администрации краевому Законодательному собранию доклада о своей деятельности и деятельности исполнительной власти края [9].
Предпринимались попытки разрешить политический конфликт в крае мирным путем: так, распоряжением Президента РФ была создана согласительная комиссия под председательством заместителя министра юстиции А. Степанова [10]. Однако ее успехи исчерпывались формальным редактированием малозначимых статей Устава.
Основные разногласия был призван разрешить Конституционный суд РФ. Инициатором обращения выступил Л. Коршунов. Глава администрации настаивал, что перераспределение полномочий в пользу Законодательного собрания, предусмотренное спорным вариантом Устава, не создает действенной системы сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти, противоречит принципу разделения властей и конституционному строю РФ. В представленном в суд отзыве на этот запрос, председатель Законодательного собрания А. Суриков защищал оспариваемые статьи Устава, указывая на их соответствие Конституции и действовавшему законодательству РФ [9].
По итогам рассмотрения дела в декабре 1995 г.— январе 1996 г. суд принял позицию истца. Основной спорный пункт — о непрямых выборах главы администрации — был признан Конституционным судом несоответствующем Конституции. В пользу главы краевой администрации также были решены другие ключевые вопросы [11].
В остальных рассматриваемых регионах процесс принятия Уставов не повлек за собой усиления напряженности между ветвями власти. Все претензии глав администраций и депутатов представительных органов по проектам региональных Уставов были урегулированы в рабочем порядке.
Так, в Новосибирской области еще в июне 1994 г. в рамках визита в регион депутата Государственной думы РФ В. Лысенко состоялись переговоры его, главы администрации области И. Индинка и председателя областного Совета А. Сычева, на которых, в частности, шел разговор о подготовке Устава области, о статусе администрации, о взаимодействии ветвей власти. Годом позже, на 13-й сессии Новоси-
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №4 (111) 2012 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №4 (111) 2012
бирского областного Совета депутатов обсуждался, в частности, вопрос об Уставе области. Часть разработчиков предлагала ввести на территории области новый уровень государственной власти — представительные органы в городах областного подчинения и районах. Была сделана попытка внести новацию и в структуру власти исполнительной. И. Индинок не раз подчеркивал, что выступает в двух ипостасях: как политический деятель и как руководитель исполнительной власти. Он считал, что такое совмещение не шло на пользу делу и было бы целесообразно ввести положение о высшем должностном лице как субъекте власти наравне с властью исполнительной — администрацией, возглавляемой одним из заместителей главы [12]. В этом предложении угадывалась модель президентской республики, где правом субъекта власти наделяется высшее должностное лицо и его аппарат, который, по сути, является вторым правительством.
В Томской области мысль о необходимости разработки Устава была озвучена заместителем председателя областной Думы, председателем ее правового комитета С. Ильиным в середине 1994 г. Вскоре правовым комитетом Томской областной Думы был подготовлен проект Устава Томской области [13]. Общественной палатой Томской области была создана рабочая группа, призванная аккумулировать предложения рядовых жителей городов и районов региона, касающиеся Устава [14].
С середины мая 1994 г. начинает работать комиссия по подготовке Устава Омской области, которую возглавили глава администрации области Л. Полежаев и председатель Законодательного собрания В. Варнавский. В июле 1995 г. документ был вынесен на обсуждение Законодательного собрания. В проекте Устава разграничивалась компетенция федеральных и местных властей, за регионом закреплялся статус полноправного и самостоятельного субъекта Федерации. Также предлагалось переименовать администрацию в правительство Омской области и ввести в нем институт министров [15].
Суть окончательных вариантов документов в каждом из четырех рассматриваемых субъектов различалась незначительно. На региональном уровне закреплялась модель управления, принятая в Федерации: широкий круг полномочий главы региона (обладающего правом законодательной инициативы, правом вето на принятые региональным представительным органом законы, формирующего администрацию соответствующего субъекта РФ, ее структурные подразделения, в целом определяющего вектор развития региона) при скромной роли представительного органа. Интересно, что если в Уставах Новосибирской и Омской областей только упоминается о формах непосредственной демократии, то в Основных Законах Алтайского края и Томской области способам прямого участия граждан в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни было посвящено по целой главе. В соответствии с принятыми Уставами изменялись принципы комплектования и количество депутатов представительных органов власти Омской и Томской областей. Состав томской Думы возрастал в два раза по сравнению с ранее действовавшим без нарезки новых округов — 42 депутата должны были быть избраны в двухмандатных округах. Численность депутатов Законодательного собрания Омской области увеличивалась с 30 до 45 человек (15 — должны были избираться по пропорциональной системе).
Наряду с принятием Уставов в регионах проводится разработка законов, касающихся принципов избрания и полномочий глав администраций. Срок полномочий главы каждого из рассматриваемых регионов составлял 4 года, причем было введено ограничение на количество сроков (не более 2-х подряд) нахождения на посту.
Первые выборы глав администраций Омской и Томской областей состоялись в конце 1995 г. Избранными главами стали ранее занимавшие эти посты в соответствующих областях Л. Полежаев (59,62%), В. Кресс (51,87%) [16, 17]. Победа обоих кандидатов была закономерна, так как они сумели аккумулировать серьезные финансовые, политические и общественные ресурсы как в своих регионах, так и за их пределами (в том числе и в Москве).
Выборы главы Новосибирской области также прошли в конце 1995 г. Первый тур не выявил победителя, а во втором — встретились В. Муха, занимавший пост главы администрации области до октября 1993 г., с И. Индинком — на тот момент действовавшим главой области. Благодаря поддержке уступившего в первом туре А. Мананникова, В. Муха стал фигурой политического компромисса для «левого» и «правого» электората. Почвой для компромисса стали антикоррупционизм, стремление к законности и порядку. Таким образом, набрав 53,82% голосов, В. Муха стал избранным главой области [18].
Кризис, вызванный разногласиями исполнительной и законодательной ветвей власти в Алтайском крае, не позволил провести первые губернаторские выборы в те же сроки, что и в трех других субъектах. Здесь выборы состоялись в конце 1996 г. Основными претендентами на пост были действовавший глава края Л. Коршунов и председатель краевого Законодательного собрания А. Суриков. Первый тур завершился с разницей у основных претендентов примерно в 3% голосов. Эта же разница осталась и во втором туре: А. Суриков набрал 49,35% против 46,14% у Л. Коршунова [19].
Среди факторов, определивших поражение Л. Коршунова, можно выделить следующие: неудача в процессе консолидации вокруг своей кандидатуры региональной элиты, отсутствие должного взаимодействия его штаба со СМИ. Также у Л. Коршунова отсутствовал опыт личного участия в избирательных кампаниях, в то же время за плечами А. Сурикова и его команды было несколько удачных избирательных кампаний разного уровня, ему лучше удалось преподнести свою избирательную платформу [20].
Таким образом, на первом этапе развития (август 1991-октябрь 1993 гг.) происходит параллельное сосуществование органов прежней власти — Советов и представителей новой власти — назначаемых Президентом РФ глав администраций, завершившееся полномасштабным политическим кризисом, в результате которого Советы были распущены.
На втором этапе (с октября 1993 г.) осуществляется законодательное оформление новой системы администрирования регионов. Итогом всех этих процессов стало складывание системы на основе разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную с сильным креном в пользу исполнительной ветви. Пользуясь относительной слабостью администрации, Алтайское Законодательное собрание и его депутаты предприняли попытку законодательного закрепления своего доминирования в административно-правовой сфере края. Глава исполнительной власти, не найдя внутренних рычагов для урегулирования вопроса, смог добиться в целом
положительного для себя решения Конституционного суда РФ, признавшего не соответствующим Конституции России пункт о непрямых выборах губернатора.
В результате на уровне рассмотренных субъектов РФ был закреплен аналог «президентской» модели управления, в котором весь комплекс полномочий (в том числе законодательных, финансовых, представительских) был сосредоточен на главе исполнительной власти. В то же время все институты сформированной в регионах системы были вовлечены в фарватер политического курса федеральных властей. Наличие очагов оппозиции, в том числе внутри региональных институтов власти, не препятствовало проведению, заданного президентом курса реформ.
Библиографический список
1. О главе администрации Новосибирской области [текст] : Указ Президента Российской Федерации [подписан 5 окт. 1993 г. № 1581]. Собрание актов Президента и Правительства РФ. —
1993. - № 41. - Ст. 3932.
2. Политический альманах России-1997. Социально-политические портреты регионов / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова; Моск. центр Карнеги. — М. : Моск. центр Карнеги, 1998. — Кн. 1. — С. 336.
3. Политический альманах России 1997. Социально-политические портреты регионов / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова; Моск. центр Карнеги. — М. : Моск. центр Карнеги, 1998. — Кн. 2. — С. 723, 736, 919.
4. Аюпов, М. А. Политико-трансформационные процессы в современной России: региональных аспект : дис. ... д-ра полит. наук / М. А. Аюпов : защищена 24.02.04. — М., 2004. — С. 319.
5. Депутаты. // Советская Сибирь. — 1994. — 1 апр. — С. 1.
6. О регистрации депутатов областной Думы. // Томский вестник. — 1994. — 12 апр. — С. 2.
7. Выборы депутатов Законодательного собрания Омской области. — Изд-во ТАСС — Восточный экспресс, 2004. — С. 18.
8. Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа [текст] : Указ Президента Российской Федерации [подписан 27 окт. 1993 г. № 1765]. Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 44. — Ст. 4189.
9. Баранов, О. Н. Алтайский край как субъект Российской Федерации. Конституционно-правовая характеристика /
О. Н. Барабанов // Конституционное право : восточноевропейское обозрение. — 1997. — № 3-4. — С. 97-113.
10. О согласительной комиссии по разрешению разногласий между органами законодательной и исполнительной власти Алтайского края по некоторым положениям Устава края [текст] : распоряжение Президента РФ [подписано 5 авг. 1995, № 367 — рп] // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 3376.
11. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края [текст]
: Постановление Конституционного суда РФ [от 18 янв. 1996, № 2-11] // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 4. — Ст. 409.
12. Действовать, а не перетягивать канат / Л. Семёнова // Советская Сибирь. — 1995. — 21 сент. — С. 1 — 2.
13. Макет Устава Томской области // Красное знамя. —
1994. — 19 июля. — С. 6.
14. Спектр мнений будет учтен / Л. Литвинова // Томский вестник. — 1994.— 10 сент. — С. 2.
15. Основа для Устава есть // Омский вестник. — 1995. — 13 июля.
16. Выборы губернатора Омской области. — Изд-во ТАСС — Восточный экспресс, 2004. — С. 13.
17. Признать избранным... // Красное знамя. — 1995. — 22 дек. — С. 2.
18. Фофанов, В. Образ лепит не только претендент / В. Фофанов // Советская Сибирь. — 1996. — 13 янв. — С. 3.
19. Количественные итоги голосования 17.11 // Дневник Алтайской школы политических исследований : материалы науч.-практ. конф. — Барнаул : Изд-во Алтайского ун-та, 1997. — № 3 : Власть и собственность : к итогам губернаторских выборов в России. — С. 102— 103.
20. Ивкин, А. В. Стратегия и тактика избирательных кампаний / А. В. Ивкин // Дневник Алтайской школы политических исследований : материалы науч.-практ. конф. — Барнаул : Изд-во Алтайского ун-та. — 1997. — № 3 : Власть и собственность : к итогам губернаторских выборов в России. — С. 45 — 46.
КАШКИН Андрей Владимирович, соискатель по кафедре истории и регионального развития.
Адрес для переписки: e-mail: [email protected]
Статья поступила в редакцию 30.06.2011 г.
© А. В. Кашкин
Книжная полка
ББК 67/М37
Мачин, И. Ф. История политических и правовых учений : учеб. пособие для вузов по направлению 021100 (030501) «Юриспруденция», по специальности 021100 (030501) «Юриспруденция», 030500 (521400) «Юриспруденция (бакалавр)»/ И. Ф. Мачин. -М. : Юрайт, 2011.- 412 с. - (Основы наук). - ISBN 978-5-99161340-8. -978-5-9692-1201-5.
Учебное пособие призвано помочь студентам обнаружить и самостоятельно продумать основные политические и правовые идеи, высказанные западными и российскими мыслителями начиная с древности и до нашего времени. Знакомство с этим курсом позволит приобрести опыт критического осмысления политических и правовых институтов различных обществ. В целях лучшего усвоения материал каждой главы логически структурирован и отформатирован для качественного визуального восприятия. Для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 (021100) «Юриспруденция», 030500 (521400) «Юриспруденция (бакалавр)», а также для аспирантов и преподавателей юридических вузов.
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №4 (111) 2012 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
