CC BY
68
Пушкарев Евгений Александрович
Формирование отечественной системы правопорядка в 1917-1918 годах (историко-правовой аспект)
Исследуются изменения в отечественной правоохранительной системе во время революционного слома политического строя в России. В хронологическом порядке указываются структурно-организационные мероприятия, направленные на ликвидацию прежних полицейских органов, затем гражданской милиции, а также на развитие рабочей милиции. Проводится анализ причин, условий и последствий произведенных реформ.
Ключевые слова: гражданская милиция, рабочая милиция, Временное правительство, Совет рабочих и солдатских депутатов, Народный комиссариат внутренних дел.
Formation of the national system of law and order in 1917-1918 (historical and legal aspect)
The article examines the changes in the domestic law enforcement system during the revolutionary breakdown of the political system in Russia. In chronological order, the structural and organizational measures aimed at the elimination of the former police bodies, then the civil police, as well as the development of the workers' militia are indicated. The reasons, conditions and consequences of the reforms are analyzed.
Keywords: civil militia, workers' militia, Provisional government, Council of workers' and soldiers' deputies, People's Commissariat of Internal Affairs.
1917-1918 гг. являлись переломными не только для отечественной правоохранительной системы, но и для всего государства в целом. Не разрешаемые десятилетиями социальные проблемы, выразившиеся в непосильной эксплуатации крестьянства и рабочих на фоне продолжающейся четырехлетней Первой мировой войны и непоколебимых привилегированных устоев высшего сословия, привели к краху монархического строя Российской империи. Передавая власть, самодержавие в своих манифестах поручало Временному правительству с помощью единения народа довести войну до победного конца [1, с. 126-127]. В результате войны также пали экономически ослабленные Германская, Австро-Венгерская и Османская империи.
Царская правоохранительная система до последнего дня стремилась контролировать нарастающие революционно-протестные движения. Постоянно совершенствуя и расширяя свою структуру, методы противодействия, жандармерия и полиция пытались проникнуть во все сферы общественной деятельности, иметь в них своих информаторов, были наделены чрезвычайным правом ссылки и высылки подозрительных лиц. Несомненно, эта работа давала результаты: революционные организации распадались и ликвидировались. Однако полицейский надзор был не способен
устранить условия и причины социально-экономических кризисных явлений. На смену приходили новые революционные организации, методы которых становились все более радикальными.
Начавшиеся в конце февраля 1917 г. в Петрограде народные демонстрации и беспорядки не предвещали для полицейских сил критических последствий. Полицейский гарнизон был предварительно усилен конной полицией, жандармским дивизионом и кавалерийскими отрядами, привлечены были военные окружные силы. Проводились аресты представителей рабочих организаций, перекрывались улицы на пути демонстрантов, применялись нагайки, шашки и огнестрельное оружие. Руководство полиции было уверено, что революция, как и в 1905 г., будет подавлена.
Революционные события быстро охватили страну, тысячи рабочих Москвы, Минска, Орла, Саратова, Самары и других городов вышли на улицы. На сторону народных масс стали переходить солдаты. Революционные массы начали громить полицейские и жандармские участки, уничтожать архивы и арестовывать их сотрудников. Из тюрем были выпущены заключенные. Вооруженными толпами производились самовольные обыски, грабежи административных и частных зданий, убийства полицейских.
116
В ходе февральской революции демонстрантами были арестованы в Петрограде свыше 3 тыс. человек, в основном полицейские чиновники, из них 600 было направлено в тюрьмы.
Столь жесткие меры к полиции были приняты не только потому, что она фактически одна стала на защиту самодержавия, но и из-за сложившегося неприязненного отношения со стороны населения. Неприязнь была вызвана повсеместной негативной коррупционной практикой вследствие низкого материального содержания, пренебрежительным отношением к гражданам.
После отречения царя к работе приступило Временное правительство, 3 марта 1917 г. опубликовавшее декларацию о своем составе и задачах. Были назначены министры «для более прочного устройства исполнительной власти при содействии и сочувствии столичных войск и населения».
Одновременно к своей деятельности приступают и новые органы революционной власти - Советы рабочих депутатов. В Петрограде был образован Совет рабочих и солдатских депутатов. Советы и комитеты создаются в армии и в регионах страны. В июне 1917 г. на первом Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов избирается Всероссийский центральный исполнительный комитет.
Обладая законодательной и исполнительной властью, Временное правительство поначалу вело согласованную с Советами деятельность. Были объявлены свобода собраний, печати, политическая и религиозная амнистия, смягчены наказания, созданы министерства труда, продовольствия, государственного призрения.
Однако классовая сущность двоевластия буржуазии и революционных масс породила в конечном счете открытое противостояние. Временным правительством вскоре была введена ответственность за призывы к неисполнению нормативных требований, закрывались революционные газеты, образовывались военно-революционные суды, где антиправительственные выступления в армии приравнивались к государственной измене.
В связи с ликвидацией революционными массами полицейских органов Временное правительство занялось организацией работы новой правоохранительной системы. Программой Временного правительства было провозглашено создание народной муниципальной милиции по западноевропейскому образцу, призванной быть политически нейтральным децентрализованным выборным органом общественного порядка [2, с. 12-13]. Были из-
даны постановления о ликвидации корпуса жандармов от 6 марта 1917 г. и упразднении Департамента полиции от 10 марта 1917 г. В составе Министерства внутренних дел образовалось Временное управление по делам общественной полиции и по делам личной и имущественной безопасности граждан, которое 15 июня 1917 г. было переименовано в Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.
Процесс формирования милиции происходил на местах стихийно, под контролем Советов. Четкой структуры, как и названия в регионах, милиция не имела. Создавались гражданская, городская, сельская, студенческая милиции. Само Министерство внутренних дел осуществляло координационные функции и разрабатывало организационно-нормативную базу местной милиции.
15 апреля 1917 г. в Министерстве внутренних дел была утверждена «схема распределения дел по Временному управлению», определившая состав и довольно узкие функции его подразделений. Временное управление по делам общественной полиции и по делам личной и имущественной безопасности граждан включало в себя четыре отдела и юрисконсультскую и секретарскую части. Первый отдел ведал комплектованием кадров и финансово-хозяйственными вопросами управления. Второй отдел занимался инспектированием милиции на местах, рассмотрением жалоб на незаконные действия милиции. Разработку проектов нормативных документов по вопросам охраны правопорядка вел третий отдел. Четвертый отдел занимался вопросами увольнения царских полицейских и имуществом бывших полицейских учреждений.
Несмотря на провозглашенный принцип народности милиции, во Временном управлении из 80 сотрудников продолжали служить 52 бывших полицейских чиновника [3, с. 315317]. Само же Временное правительство предпринимало попытки с помощью вновь созданного силового ведомства ослабить революционный накал в российском обществе.
Процесс формирования милицейских органов на местах протекал разнообразно и зависел в основном от созданных в ходе революции в губерниях, уездах и городах общественных исполнительных комитетов или комитетов общественной безопасности. Сформированные органы власти определяли структуру милиции и выбирали начальника милиции. Личный состав милиции набирался на добровольной
117
основе. На волостных и сельских сходах милиционеры избирались от каждого территориального участка.
В Петрограде 28 февраля 1917 г. Совет издал постановление об образовании милиции и избрал его главу. Формирование районной милиции было возложено на уполномоченных городской милиции. В подрайонах Петрограда милиционеры избирались от каждого дома. В состав городской милиции вошли также стихийно образованные рабочие и студенческие отряды милиции.
Единообразный порядок организации работы милиции на местах был установлен 17 апреля 1917 г. постановлением правительства «Об учреждении милиции» и Временным положением о милиции. На местах милиция состояла из начальника и его помощников, участковых начальников и их помощников, старших милиционеров и милиционеров. Уездные земские собрания и городские думы наделялись правом определять состав и численность милицейских органов, оклады в милиции за счет государственных ассигнований. Контроль за деятельностью милиции был возложен на губернских комиссаров и правительственных инспекторов милиции.
Анархические беспорядки, царившие в начале 1917 г., привели к значительному росту преступности в стране. Отсутствием четко работающей правоохранительной системы воспользовалась профессиональная преступность, ряды которой были пополнены массово освобождаемыми заключенными. Нередки были факты учинения уголовным элементом под видом должностных лиц самовольных обысков и грабежей в домовладениях граждан. Так, по городу Москве увеличилось в десять раз совершение убийств и в четырнадцать раз -грабежей [4, с. 15].
Острая необходимость в борьбе с общеуголовной преступностью потребовала от Временного правительства принятия кардинальных мер. 16 апреля 1917 г. Министерство внутренних дел разослало губернским комиссарам телеграмму с рекомендацией не упразднять, а возобновить деятельность сыскных отделений, ведающих уголовным розыском.
Временным правительством предполагалась передача функции сыскных отделений из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции, что, безусловно, оказало негативное влияние на деятельность органов милиции. Уголовный розыск дополнительно наделялся функциями производства дознания, вводились должности инспекторов и субинспекторов.
При Министерстве юстиции было образовано Бюро уголовного розыска. 11 июля 1917 г. на основе упраздняемой Петроградской сыскной полиции создано Петроградское столичное управление уголовного розыска. По положению это управление подчинялось прокурору Петроградского окружного суда.
Во многих городах аппарат сыска не воссоздавался, в течение нескольких месяцев уголовный сыск не осуществлялся. Нормативные акты, регламентирующие порядок создания и функционирование уголовного розыска на местах, Временным правительством так и не были изданы.
Одновременно с формированием Временным правительством народной милиции революционные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов организовывали свою рабочую милицию на фабриках и заводах, а также крестьянские вооруженные отряды. Состав рабочей милиции набирался из расчета 100 милиционеров из 1000 рабочих промышленного объекта. Рабочие избирали командиров отрядов и комиссаров. В задачи рабочей милиции входили охрана территории и обеспечение порядка на предприятиях. Основной задачей рабочей милиции была охрана революционных Советов.
Большевики были заинтересованы в создании параллельной структуры рабочей милиции для ее дальнейшего использования в качестве силового вооруженного формирования в продвижении своих интересов. Сам В.И. Ленин указывал, что революционерам нужна милиция, не защищающая интересы власти буржуазии, а «состоящая из всего поголовно населения и соединяющая в себе функции народной армии и главного органа государственного порядка и управления» [5].
Временное правительство, предвидя угрозу в рабочей милиции большевиков, предпринимало меры к ее объединению со штатной милицией или к ее ликвидации. К примеру, при слиянии общей городской и рабочей милиции Петрограда более половины в ней составлял личный состав рабочей милиции [6, с. 20-21]. После июльских демонстраций в Петрограде принявшие в ней участие рабочие-милиционеры были разоружены и уволены, а рабочие милицейские комиссариаты закрыты. Одновременно большевиками начинали формироваться новые боевые рабочие отряды Красной гвардии.
Временным положением об устройстве милиции городов Петрограда, Москвы, Киева и Одессы от 12 июля 1917 г. усиливались централизация милицейских органов и контроль со стороны правительственных инспекторов.
118
В конце октября 1917 г. большевики при непосредственном руководстве Военного революционного комитета Петроградского совета организовали революционный захват власти, ликвидировали Временное правительство и его органы. 26 октября (8 ноября) 1917 г. в состав сформированного Советами нового органа исполнительной власти - Совета народных комиссаров вошел Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). На НКВД были возложены задачи по созданию местных Советов и охране революционного порядка. В тот же день было подписано постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции», объявившее подчиненность милиции новым органам власти, без указания каких-либо структурных и функциональных особенностей ее деятельности.
Указанное постановление реализовывалось путем создания в регионах добровольных вооруженных формирований по классовому принципу. Допускался переход под власть Советов ранее созданной гражданской милиции. В первые месяцы рабочая милиция совместно с Красной гвардией выполняла в основном боевые задачи по установлению и охране революционной власти.
Получившая ожесточенное сопротивление от местных правительственных органов и армейских формирований советская власть для своего укрепления 7 декабря (20 декабря) 1917 г. создает дополнительный силовой орган - Всероссийскую чрезвычайную комиссию по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). В феврале 1918 г. контрольно-надзорные функции ВЧК значительно расширились, произошло переименование во Всероссийскую чрезвычайную комиссию по борьбе с контрреволюцией и преступлениями по должности.
Фактически в стране классовая борьба переросла в классовую гражданскую войну. В.И. Ленин указывал на необходимость «подавлять сопротивление имущих классов всеми теми средствами, которыми они подавляли пролетариат» [7, с. 136].
Во время «красного террора» органы НКВД и ВЧК производили массовые аресты представителей прежней власти, крупной буржуазии и правых эсеров для удержания их в качестве «заложников» с предупреждением об их расстреле при возникновении контрреволюционных выступлений. Из мелкого мещанства и интеллигенции создавались трудовые роты [8].
В январе-феврале 1918 г. начали формироваться регулярные подразделения Рабоче-крестьянской Красной армии. Возникла потребность и в специализации иных вооружен-
ных формирований. Помимо боевых действий с остатками белой армии и сторонниками свергнутого режима приходилось вести вооруженную борьбу со стихийно возникавшими повсеместно бандформированиями. В мае 1918 г. коллегией НКВД было принято решение о формировании штатной милиции с определением круга задач ее деятельности.
Правовые основы деятельности регулярной милиции были закреплены в инструкции НКВД и Наркомюста от 12 октября 1918 г. «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции». Головным органом было определено Главное управление милиции НКВД. Губернские и уездные управления милиции подчинялись непосредственно местным Советам и общему руководству НКВД. К предметам ведения милиции были отнесены: предупреждение и пресечение нарушений порядка и нормативных требований советской власти, содействие в деятельности органов власти, контроль за исполнением населением фиксированных цен на промышленные товары и продукты, контроль за соблюдением санитарных правил и благоустройством, оказание помощи при чрезвычайных ситуациях, розыск и дознание по уголовным делам, приведение в исполнение судебных приговоров.
В целях упорядочивания деятельности сыскных подразделений 5 октября 1918 г. НКВД РСФСР утвердил Положение об организации отдела уголовного розыска. В структуре Главного управления милиции появилось Центральное управление уголовного розыска.
К концу года Главное управление милиции разрабатывает общую инструкцию милиционерам, инструкции отдельным должностным лицам, а также по использованию оружия. Разработка нормативной базы деятельности советской милиции активно продолжалась в течение последующих нескольких лет.
Использование правоохранительной системы страны в переломные 1917-1918 гг. как основного инструмента политической борьбы привело к необходимости ее жесткой трансформации. Ликвидация царской полиции, гражданской милиции, Временного правительства и формирование рабочей милиции стали результатом классового расслоения российского общества в угоду утверждавшимся бескомпромиссным политическим лидерам. Проблемы охраны порядка и борьбы с преступностью в годы гражданского противостояния постоянно обострялись, а их разрешение осложнялось политическим кризисом двоевластия.
119
1. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / отв. ред. О.И. Чистяков. М, 1994.
2. Милованова Л. В. Гражданская милиция в России в 1917 году (историко-правовой аспект): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2004.
3. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: учеб. для студентов высших учебных заведений по специальности «Историко-правоведение». 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983.
4. Мулукаев Р. С., Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений (1917-1934 гг.) М., 1975.
5. Ленин В.И. Письмо о пролетарской милиции от 11 (24) марта 1917 г. //Ленин В.И. Полн. собр. соч. М., 1962. Т. 31.
6. Журавлев В.А. Без веры, царя и отечества: Российская периодическая печать и армия в марте - октябре 1917 года. СПб., 1999.
7. Ленин В.И. Полн. собр. соч. М., 1962. Т. 35.
8. Циркулярная телеграмма НКВД от 3 окт. 1918 г. URL: http://www.chekist.ru/article/1521 (дата обращения: 24.09.2019).
1. Russian legislation of X-XX centuries: in 9 vol. Vol. 9. Legislation of bourgeois-democratic revolutions era/resp. ed. O.I. Chistyakov. Moscow, 1994.
2. Milovanova L.V. Civil militia in Russia in 1917 (historical and legal aspect): auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2004.
3. Eroshkin N.P. History of state institutions of pre-revolutionary Russia: textbook for students of higher educational institutions in the specialty "History and law". 3rd ed., rev. and augm. Moscow, 1983.
4. Mulukaev R.S., Suslov V.M. Function of the Soviet militia for the prevention of crime (19171934). Moscow, 1975.
5. Lenin V.I. Letter about proletarian militia d.d. March 11 (24), 1917//Lenin V.I. Complete coll. of works. Moscow, 1962. Vol. 31.
6. Zhuravlev V.A. Without faith, Tsar and Fatherland: Russian periodical press and army in March - October 1917. St. Petersburg, 1999.
7. Lenin V.I. Complete coll. of works. Moscow, 1962. Vol. 35.
8. Circular telegram of People's Commissariat of Internal Affairs d.d. Oct. 3, 1918. URL: http:// www.chekist.ru/article/1521 (date of access: 24.09.2019).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Пушкарев Евгений Александрович, доктор политических наук, профессор кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России; e-mail: kr_evg@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
E.A. Pushkarev, Doctor of Political Sciences, Professor of the Department of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: kr_evg@mail.ru
120
