CC BY
24
УДК 336.14
ФОРМИРОВАНИЕ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЕКТОВ
С.Е. Дубова, A.B. Иванов
Ивановский государственный химико-технологический университет
В статье обосновано предложение формирования неналоговых доходов местного бюджета за счет реализации инвестиционных социально-экономических проектов муниципалитетов, отличающееся от известных ориентированностью на получение чистых неналоговых доходов и использованием в качестве инструментов финансовой поддержки бюджетного кредита и субсидирования процентной ставки по банковскому кредиту.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджет, неналоговые доходы, бюджетный кредит.
Одним из способов развития налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов является реализация инвестиционных проектов. Инвестиционная деятельность в муниципальных образованиях может осуществляться в трех формах: частные инвестиции, государственные (муниципальные) инвестиции и частногосударственное партнерство. При этом, как правило, уровень инвестиционной активности и качество инвестиций напрямую зависит от экономического развития муниципалитета. Так, частные инвестиции преобладают в основном в крупных муниципальных образованиях. В то же время «отсталым» с экономической точки зрения муниципалитетам приходится рассчитывать только на государственные и муниципальные инвестиции.
На наш взгляд, при реализации инвестиционных проектов на муниципальном уровне необходимо отдать приоритет частным инвестициям, так как это дает возможность развития налоговых поступлений муниципального образования без отвлечения финансовых ресурсов из бюджета, затем проектам частногосударственного партнерства, так как это одна из наиболее удачных форм решения социальных задач муниципального образования и повышения эффектив-
ности использования муниципальной собственности. Отметим, что частногосударственное партнерство в муниципалитетах реализуется в основном по двум сценариям: во-первых, частный
бизнес реализует какой-либо проект, а затем в дальнейшем в рассрочку продает его муниципалитету, во-вторых, муниципальное образование предоставляет частному инвестору объект муниципальной собственности в доверительное управление. На сегодняшний день [6, с. 94] в России большинство проектов ча-стно-государственного партнерства реализуется по первому сценарию, что обусловлено достаточно объективными причинами, связанными, во-первых, с отчуждением муниципальной собственности в предыдущие годы, во-вторых, не разработанностью механизмов частногосударственного партнерства в этой сфере. К сожалению, к негативным сторонам первого сценария относится завышение цен строительства и реализации объектов. На наш взгляд, наиболее эффективным сценарием частногосударственного партнерства является форма доверительного управления, которая совмещает в себе, с одной стороны, более эффективное управление частного собственника, а с другой стороны, решение наиболее значимых социальных за-
дач. И только в последнюю очередь необходимо реализовывать инвестиционные государственные (муниципальные) проекты.
Однако, как уже было отмечено, частные инвестиции и частногосударственное партнерство доступны не для всех муниципалитетов. Универсальной формой, применимой для всех экономических типов муниципальных образований, является государственная поддержка.
Г осударственная инвестиционная деятельность в муниципальных образованиях теоретически может осуществляться в двух направлениях.
Во-первых, реализация инвестиционных социально-инженерных проектов, направленных на выравнивание уровня социально-инженерной инфраструктуры муниципалитетов, создание благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства, что в результате приведет к увеличению налоговых доходов местных бюджетов.
Во-вторых, реализация инвестиционных социально-экономических проектов, направленных на развитие муниципального сектора экономики и, как следствие, увеличение неналоговых доходов местных бюджетов.
На первый взгляд, сочетание двух этих направлений является затратным, и приоритет предпочтительнее отдать развитию социально-инженерной инфраструктуры муниципальных образований, так как реализация таких проектов создает благоприятный экономический климат для частного бизнеса. Тем не менее, указанные направления нельзя считать взаимоисключаемыми. Как уже отмечалось, целью реализации инвестиционных со-циально-инженерных проектов является создание, во-первых, инфраструктуры, во-вторых, точек экономического роста в муниципальных образованиях, увеличение налоговой базы местных бюджетов. Целью реализации инвестиционных со-
циально-экономических проектов является экономическое развитие дотационного муниципального образования, с высокой безработицей и низким потенциалом развития малого и среднего предпринимательства, получение неналоговых доходов от использования муниципальной собственности.
На сегодняшний день в Российской Федерации осуществляются только со-циально-инженерные проекты. В ходе их реализации создаются и реконструируются объекты (здравоохранения, образования, газопроводы, дороги общего пользования, мосты и т.д.), обеспечивающие развитие социальной и инженерной инфраструктуры и повышение качества государственных и муниципальных услуг. В зависимости от степени социальной значимости эти проекты реализуются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Процесс реализации инвестиционных социально-инженерных проектов состоит из пяти стадий:
1) разработка долгосрочной целевой программы развития муниципального образования (далее - Программа);
2) подача заявки на софинансирование инвестиционного социального проекта, входящего в Программу, из бюджета субъекта Федерации;
3) предварительный анализ инвестиционного проекта и муниципального образования субъектом Федерации;
4) проведение конкурсного отбора проектов на софинансирование;
5) реализация проекта и контроль.
На муниципальном уровне социально-инженерные проекты осуществляются за счет собственных средств и субсидий на реализацию долгосрочных целевых программ муниципальных образований субъекта Федерации.
Критериями отбора инвестиционных проектов муниципальных образований являются уровень обеспеченности муниципального образования объектами
социальной и инженерной инфраструктуры и степень проработанности инвестиционного проекта.
Доля местного бюджета в финансировании отобранных инвестиционных проектов составляет не менее 10 процентов за каждый из годов их реализации.
За ходом реализации инвестиционных проектов осуществляется постоянный контроль [2, п. 6], включающий текущий и квартальный мониторинг, годовую отчетность, ежегодную оценку бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов.
К достоинствам социальноинженерных проектов мы относим, во-первых, повышение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг населению и сокращение уровня миграции в более развитые регионы за счет выравнивания уровня со-циально-инженерной инфраструктуры, создание примерно одинаковых условий жизни на всей территории страны. Во-вторых, создание благоприятных экономических условий для развития частного бизнеса. В-третьих, увеличение налоговых поступлений бюджетов за счет мультипликативного эффекта инвестиций в социально-инженерные проекты.
К недостаткам реализации социально-инженерных проектов можно отнести, во-первых, рост иждивенческих настроений в муниципальных образованиях в связи с высокой долей (до 90%) их софинансирования со стороны субъекта Федерации. Во-вторых, как правило, отрицательную бюджетную эффективность проектов (у 15 из 20 в 2008 г. [3], у 14 из 26 в 2009 г. [4], у 14 из 17 в 2010 г. [5] социально-инженерных проектов, реализованных на региональном уровне в Ивановской области в 2008-2010 гг.), которая не компенсируется налоговыми доходами, в случае если проекты были реализованы в муниципальных образованиях со слабым потенциалом экономического роста.
В последние десятилетия наблюдается миграция населения из слаборазвитых муниципальных образований в муниципалитеты с высоким уровнем жизни. Главными причинами такой миграции стали низкий уровень социальных услуг в дотационных муниципальных образованиях и отсутствие или недостаточное количество рабочих мест. Для повышения качества жизни населения и создания новых рабочих мест государство реализует инвестиционные проекты, направленные на выравнивание уровня социально-инженерной инфраструктуры в муниципальных образованиях. Предполагалось, что при реализации ряда социально-инженерных проектов будут созданы благоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса. Однако частному инвестору невыгодно осуществлять свои инвестиционные проекты в дотационных сельских, городских поселениях и городских округах, где рентабельность проекта заведомо ниже, чем в экономически крепком муниципальном образовании. Так, в муниципалитетах с низким потенциалом экономического роста, высокой дотационностью реализация социально-инженерных проектов вызывает дополнительные трудности, так как повышение социального благополучия населения сопровождается увеличением бюджетных расходов и, как следствие, еще большей зависимостью местных бюджетов от межбюджетных трансфертов. Таким образом, вопрос развития муниципальных образований с низким потенциалом экономического роста стоит наиболее остро. Решить все эти проблемы с помощью реализации только социально-инженерных проектов не представляется возможным.
На наш взгляд, в муниципальных образованиях с низким потенциалом экономического роста, высоким уровнем безработицы и дотационности необходимо реализовывать наряду с инвестиционными социально-инженерными также
социально-экономические проекты, осуществление которых позволит решить не только важнейшие социальные задачи, но и увеличить собственные доходы местных бюджетов и повысить их самостоятельность. Под социально-экономическими проектами понимаются разрабатываемые на муниципальном уровне инвестиционные проекты, направленные на решение отдельных социальных задач и одновременно приносящие доходы выше, чем расходы в ходе их осуществле-
ния. В отдельных муниципальных образованиях с низким уровнем предпринимательской активности успешные инвестиционные социально-экономические проекты могут стать «флагманами» для развития частного бизнеса и сопутствующей инфраструктуры. Сравнительная характеристика инвестиционных социально-инженерных и социально-экономических проектов представлена в таблице 1.
Таблица 1
Сравнительная характеристика инвестиционных социально-инженерных и социально-экономических проектов
Показатель Социально-инженерный проект Социально-экономический проект
Цель реализации Повышение качества жизни населения, создание благоприятных экономических условий для развития малого и среднего предпринимательства Создание новых рабочих мест, увеличение чистых неналоговых доходов муниципальных образований
Влияние на увеличение собственных доходов бюджетов Косвенное (налоговые доходы) Прямое (неналоговые), косвенное (налоговые доходы)
Реализуются в настоящее время Да Нет
Софинансирование проекта Не менее 10% муниципальное образование, не более 90% субъект Федерации В зависимости от уровня самостоятельности
Вид финансовой помощи Субсидия Бюджетный кредит, субсидирование процентной ставки по банковскому кредиту
Социальная эффективность Повышение качества предоставляемых бюджетных услуг Создание новых рабочих мест, предоставление услуг населению и повышение их качества
Бюджетная эффективность Как правило отрицательная Положительная
Окупаемость проекта Не устанавливается Менее срока предоставления бюджетного кредита(до 3 лет)
Сфера применения МО с низким уровнем социальноинженерной инфраструктуры МО с высоким уровнем безработицы, низкой бюджетной обеспеченностью
Влияние на развитие малого и среднего предпринимательства Косвенное (создание инфраструктуры) Косвенное (возможно как положительное, так и отрицательное)
МО - муниципальное образование.
На наш взгляд, только комплексная реализация инвестиционных социальноинженерных и социально-экономических проектов в муниципальных образованиях сможет решить социальные задачи, увеличить собственные доходы местных бюджетов и повысить их финансовую устойчивость.
Исходя из этого, считаем целесообразным формирование доходов муниципальных образований также за счет реализации инвестиционных социально-экономических проектов.
С этой целью предлагаем, во-первых, разрешить реализовывать в муниципальных образованиях наряду с со-циально-инженерными также социально-экономические инвестиционные проекты.
Во-вторых, так как главная цель реализации инвестиционных социально-экономических проектов - не только решение социальных задач, но и повышение уровня самостоятельности муниципального образования, предлагаем установить порядок финансирования социально-экономических проектов в зависимости от уровня самостоятельности муниципального образования. Согласно БК РФ, для самостоятельных муниципальных образований, доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах бюджета которых меньше 10%, предлагаем установить самофинансирование проекта. Для муниципального образования с долей межбюджетных трансфертов более 10% - предложить субсидирование процентной ставки по банковскому кредиту или бюджетный кредит.
Таким образом, в целях софинанси-рования инвестиционных социально-экономических проектов мы предлагаем использовать два финансовых инструмента: субсидирование процентной ставки по банковскому кредиту и бюджетный кредит.
Отметим, что основным инструментом софинансирования социальноинженерных проектов является субсидия. Однако, по нашему мнению, субсидировать инвестиционные социально-эконо-мические проекты нецелесообразно, так как любого рода субсидия порождает иждивенческие настроения и делает любой проект априори бюджетно неэффективным. Так, например, муниципалитеты, получающие федеральные и региональные субсидии на реализацию каких-либо муниципальных программ «рассчитывают» окупаемость проекта исходя только из собственно потраченных средств, не учитывая при этом всю стоимость проекта. Таким образом, любая субсидия порождает патерналистские настроения и способствует сохранению неэффективного муниципального менеджмента. Кроме того, предоставление финансовой помощи в форме субсидии ведет к увеличению доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов местного бюджета и, как следствие, к снижению уровня самостоятельности муниципального образования. Поэтому, считаем необходимым в целях повышения ответственности органов местного самоуправления по возможности применять другие формы финансовой помощи (субсидирование процентной ставки, бюджетный кредит), и только в случае высокой социальной значимости проекта и невозможности использования других финансовых инструментов применять субсидирование части стоимости проекта. При этом в целях сохранения уровня самостоятельности муниципального образования приравнять такую субсидию к инвестиционной субсидии, которая не учитывается в качестве финансовой помощи при определении уровня самостоятельности муниципального образования.
Так, на наш взгляд, ключевым решением сложившейся проблемы должно стать предоставление необходимых фи-
нансовых ресурсов для реализации инвестиционных социально-экономических проектов посредством приоритетного использования бюджетного кредита и субсидирования части или всей процентной ставки по банковским кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов. При этом решение о предоставлении финансовой помощи в той или иной форме должно приниматься исходя из особенностей конкретного муниципального образования и тех социальных задач, которые призван решить социально-экономический проект. Г а-рантии по кредитам должен предоставлять субъект Федерации.
Отметим, что, с экономической точки зрения, для субъекта Федерации приоритетнее использование субсидирования процентной ставки по банковскому кредиту. Главным достоинством данной формы финансовой помощи является минимальное, по сравнению с бюджетным кредитом, отвлечение средств из регионального бюджета, которое ограничивается лишь расходами по выплате процентов по банковскому кредиту. Однако в случае наличия у субъекта Федерации значительного количества свободных денежных средств, на наш взгляд, предпочтение стоит отдать использованию бюджетного кредита. Достоинствами этой формы финансовой помощи являются возвратность бюджетных средств и платность их использования, возможность предоставления на длительный срок в пределах 3-5 лет. Кроме того, в случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подле-
жащих зачислению в местный бюджет, то есть возврат бюджетного кредита обеспечен будущими финансовыми потоками.
Для муниципальных образований устанавливается жесткое ограничение на размер муниципального долга, который не может превышать общий объем налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. При этом в случае, если доля межбюджетных трансфертов превышает 70% собственных доходов, муниципальный долг не может превышать 50% налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. Таким образом, у дотационных муниципальных образований возникают сложности с привлечением дополнительных денежных средств для реализации инвестиционных социально-экономических проектов. Поэтому, представляется целесообразным снять ограничения на размер муниципального долга в случае предоставления бюджетного кредита на осуществление социально-экономических проектов.
На сегодняшний день бюджетный кредит может быть предоставлен только муниципальному образованию, которое не имеет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом. Между тем факт наличия просроченной задолженности, как правило, свидетельствует о низком уровне финансовой устойчивости местного бюджета и несамостоятельности муниципального образования и, как следствие, о необходимости реализации инвестиционных социально-
экономических проектов, направленных на их повышение. Просроченная задолженность лишает муниципальное образование возможности осуществлять инвестиционные проекты, поэтому считаем необходимым разделить бюджетные кредиты по целям предоставления на общие и специальные (реализацию инвестиционных социально-экономических
проектов), при этом снять ограничения по просроченной задолженности для специальных бюджетных кредитов.
Бюджетный кредит в РФ предоставляется на покрытие временных кассовых разрывов, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию дорог общего пользования, осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий [1, ст. 13]. Так, бюджетный кредит предоставляется, в частности, на реализацию социальноинженерных проектов (строительство дорог), что, на наш взгляд, нецелесообразно, так как основные условия бюджетного кредита - возвратность и срочность (3-5 лет), обеспечить которые возможно только при сроке окупаемости проекта менее 3-5 лет, что при реализации социально-инженерных проектов практически невозможно. Поэтому, исходя из логики экономической целесообразности, считаем необходимым разрешить предоставление бюджетного кредита также на реализацию инвестиционных социально-экономических проектов, установив при этом срок их окупаемости менее 3 лет, что позволит гарантировать возвратность бюджетных средств.
Итак, для реализации инвестиционных социально-экономических проектов необходимо уточнить ряд условий. Во-первых, предоставлять бюджетный кредит для реализации инвестиционных социально-экономических проектов, во-вторых, выдавать бюджетный кредит на срок, не превышающий срока окупаемости проекта, но не более 3 лет, в-третьих, установить плату за пользование бюджетными кредитами в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день получения кредита.
В рамках повышения роли бюджетного кредита как инструмента, обеспечи-
вающего реализацию инвестиционных проектов, считаем целесообразным:
1) увеличить в федеральном и региональных бюджетах объем средств, выделяемых для предоставления бюджетных кредитов;
2) разрешить предоставление бюджетного кредита на реализацию инвестиционных социально-экономических проектов при наличии просроченной задолженности по ранее полученным бюджетным средствам и/или достижении предельного размера муниципального долга. (На сегодняшний день не предоставляется).
В случае, если проект будет реализован при поддержке бюджета субъекта Федерации, предлагаем установить дополнительный норматив отчисления от прибыли муниципального предприятия, созданного в ходе реализации социально-экономического проекта, в размере 25% в Фонд развития субъекта Федерации до момента окупаемости расходов бюджета субъекта Федерации по субсидированию процентной ставки.
На наш взгляд, одним из направлений реализации инвестиционных социально-экономических проектов может стать строительство муниципальных то-пливно-заправочных станций, которые будут реализовывать нефтепродукты по цене ниже, чем цена, сложившаяся в условиях ограниченной конкуренции. Тем самым мы достигнем не только экономического, но и социального эффекта. Перспективным направлением также считаем строительство мининефтеперерабатывающего завода, что удешевит стоимость нефтепродуктов, печного топлива и вызовет существенную экономию на оплате услуг ЖКХ для населения.
В зависимости от цели развития налоговых или неналоговых поступлений местных бюджетов теоретически могут осуществляться инвестиционные социально-инженерные или социально-
экономические проекты. При этом на первый взгляд очевидно, что приоритет необходимо отдать социально-инже-нерным проектам, так как инвестиционный мультипликативный эффект от их реализации должен быть значительно выше, чем от социально-экономических проектов. Однако у социально-инже-нерных проектов при одинаковой степени социальной эффективности экономическая эффективность в разных муниципальных образованиях может существенно отличаться. Так, в слабо развитых дотационных муниципальных образованиях с низким уровнем потенциала экономического роста реализация социально-инженерных проектов не приведет к ожидаемым результатам, а наоборот, вызовет деструктивный бюджетный эффект в связи с необходимостью исполнения дополнительных расходных обязательств местным бюджетом. Однако развивать такие муниципальные образования стратегически важно и необходимо. Поэтому в дотационных муниципалитетах с низким потенциалом экономического роста считаем целесообразным реализовывать социально-экономические проекты, осуществление которых решит не только важнейшие социальные задачи, но и увеличит доходный потенциал местных
бюджетов, повысит их самостоятельность.
ЛИТЕРАТУРА
1. О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от 02.12.2009 года № 308-ФЭ (ред.
27.07.2010) // СЗ РФ. - 2009. - №49. - Ст. 5869.
2. О порядке формирования, реализации и мониторинга исполнения областной адресной инвестиционной программы: Постановление Правительства Ивановской области от 27.06.2008 №-169-п (ред. 20.05.2010) // Собрание законодательства Ивановской области. - 2008. - 4.1.
3. Оценка бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов, финансировавшихся за счет средств областного бюджета в 2008 году. URL: http:// www.budget.ivanovo.ru (дата обращения: 02.04.2010).
4. Оценка социальной и бюджетной эффективно-
сти инвестиционных проектов, включенных в областную адресную инвестиционную программу на 2009 - 2011 годы. URL: http://
www.budget.ivanovo.ru (дата обращения:
02.04.2010).
5. Оценка социальной и бюджетной эффективно-
сти инвестиционных проектов, включенных в областную адресную инвестиционную программу на 2010 - 2012 годы. URL: http://
www.budget.ivanovo.ru (дата обращения:
1.06.2010).
6. European public private partnership report 2009. -DLA Piper, 2009. - 403 p.
LOCAL BUDGET NON-TAX REVENUE FORMING ON THE BASIS OF INVESTMENT SOCIO-ECONOMIC PROJECTS REALIZATION
S. Dubova, A. Ivanov
The article considers the local budget non-tax revenue forming for account of investment social-economic projects of municipality realization which differs from the well-known ones by orientation to the acquisition of net non-tax revenue and employment of budgetary credit and interest rate of bank credit subsidizing in the capacity of financial support instrument.
Keywords: interbudget relations, budget, non-tax revenue, budgetary credit.
