CC BY
118
МИРОВАЯ ПОЛИТИКА
ФОРМИРОВАНИЕ НАУЧНОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ ОБОРОННОГО ЗАКАЗА США
А.В. Балышев, В.И. Коннов
Центр фундаментальных исследований НИУ «Высшая школа экономики», 101000, Москва, ул. Мяснцикая, 20.
Московский государственный институт международных отношений (МГИМО) МИД России. Россия, 119454, Москва, проспект Вернадского, 76.
В статье рассматривается структура и принципы формирования оборонного заказа США в области научных исследований, а также его основные исполнители. На конкретных примерах характеризуется роль ключевых участников бюджетного процесса США: президента, Конгресса, Министерства обороны, - а также их взаимоотношения с научным сообществом. Выделяется трехуровневая структура организации военных исследований и разработок: создание вооружений, проектирование оружейных платформ и системная интеграция вооруженных сил. В организации разработки вооружений особо выделяется роль Оборонного агентства передовых исследовательских проектов (ДАРПА), которое финансирует научно-технические исследования, способные обеспечить технологический прорыв и представить результаты, интересующие вооруженные силы. В статье делается акцент на участие частного сектора на всех уровнях заказа на исследовательские работы, в особенности на уровне интеграции, где само формирование запроса представляет собой сложнейшую системную задачу и, следовательно, требует привлечения наиболее компетентных специалистов и организаций. Авторы анализируют преимущества и недостатки широкого участия коммерческих предприятий, приводят примеры, демонстрирующие возможные конфликты между государственными и частными акторами, и способы их разрешения. Особо подчеркивается то обстоятельство, что американская научно-техническая политика представляет собой уникальный объект с точки зрения науковедческих исследований, который дает примеры любого подхода к организации научных исследований - плюрализм форм поддержки науки часто рассматривается как одно из главных преимуществ американской системы организации науки. В статье предлагается обзор примеров возможных форм взаимодействия коммерческих, государственных и научно-исследовательских структур.
Ключевые слова: научно-техническая политика, оборонный заказ, ДАРПА, разработка вооружений.
Рост влияния доктрины «сетецентрической войны» (network centric warfare) заставил Министерство обороны США принципиально по-новому взглянуть на проблему реализации системного формирования оборонного заказа. Согласно докладу Бюро трансформации вооруженных сил департамента, сетевая организация боевых действий «по сути, превращает информационные преимущества в боевую мощь путем установления эффективной связи между подразделениями, взаимодействующими на поле боя, и значительного улучшения общего понимания ситуации, что делает возможным более быстрое и эффективное принятие решений и, таким образом, возрастание скорости их исполнения» [12]. Это касается не только коммуникаций - полная реорганизация использования радиочастот и других каналов связи является лишь первым шагом к осуществлению доктрины. Её главная идея о возможности рассредоточения управления между боевыми единицами предполагает качественно новый уровень тактико-технической совместимости военных платформ -сухопутных, морских или воздушных. Речь идёт о принципиально новых вооружённых силах, в которых преобладает многофункциональная техника, способная выполнять различные задачи в зависимости от боевой обстановки - в том числе и управление связанными с ней подразделениями. В частности, применительно к ВМФ это означает необходимость «приобретать большее количество более быстрых и манёвренных кораблей меньшего размера, с немногочисленными, по сравнению с современными кораблями, экипажами... Боевые корабли следующего поколения должны быть также многофункциональными: конструкция корабля должна позволить ВМФ снаряжать его боевыми комплектациями различного назначения - от противолодочной борьбы до нанесения ударов в глубине обороны противника - и с учётом требований конкретной задачи» [9, с. 35]. Современные вооружённые силы США пока еще не соответствуют этому фу-туристичному образу, но он принимается в качестве стратегической цели их преобразования.
Задача построения вооружённых сил на основе сетевой организации требует колоссального объёма технологических инноваций, в связи с чем возникает необходимость пересмотреть традиционные механизмы проведения военных исследований и разработок (ИР). Вопросы эффективности и гибкости этих механизмов, а также внутренне присущей им сопротивляемости к изменениям занимают одно из центральных мест в современных американских исследованиях, посвященных инновационному процессу. Их результаты безусловно представляют интерес для российской научно-технической политики. В России Вооружённые силы остаются главным потребителем передовых технологий и развитие высокотехнологичной промышленности во многом зависит от военного спроса на её продукцию.
При использовании понятия «военные инновации», необходимо учитывать, что представление об инновационном процессе неразрывно связано с рыночным механизмом: «проверка рынком» - это фактически то, что отделяет новую технологию от превращения в инновацию. В области обороны дело обстоит иначе. Даже в экономике США, в которой рыночная идеология обладает более сильными позициями, чем в любой другой западной стране, в формировании и исполнении заказа на военные технологии преобладает централизованное планирование. Реальная проверка эффективности наиболее значимых технологий, внедряемых вооружёнными силами, чаще всего оказывалась невозможной - даже многочисленные локальные войны, в которых США участвовали после Второй мировой, не давали возможности оценить вооружения, предназначенные для использования в случае конфликта с СССР. Более того, заказчик и поставщик на рынке оборонных технологий -соответственно, правительство и оборонные корпорации - слишком сильно зависят друг от друга, чтобы отношения между ними можно было охарактеризовать как рыночные: правительство не может допустить банкротства предприятий оборонной отрасли, которые, в свою очередь, не имеют возможности начать работать на других заказчиков.
Тем не менее, в США оборонное производство сосредоточено в частном секторе [1]. Более того, «ключевой характеристикой оборонных закупок со времён Второй мировой войны является передача частным фирмам функции проектирования сложных технологических систем вместе с их производством» [5, с. 40]. Впервые этот подход возобладал в 1930-е гг. в авиастроении: скорость, с которой совершенствовались первые поколения самолетов, не позволяла разделить проектирование и производство, и обе функции перешли в руки промышленников. Схожим образом развивался атомный проект 1942-46 гг.: как разработка технологии, так и производство были поручены частным компаниям - экспериментальный завод по обогащению радиоактивных материалов в штате Теннеси находился под управлением Химической корпорации Карбайд и Карбон, а лаборатория в Оук Ридж и Хэнсонский инженерный завод в штате Вашингтон управлялись компанией Дюпон. После войны частные корпорации лишь увеличили свое участие в снабжении вооруженных сил: к концу 1950-х доля государственных организаций в обеспечении обороны составляла около 10% (не считая расходы на ядерное оружие), а к концу 1980-х эта доля снизилась примерно до 1% - вся остальная часть обеспечивалась частным сектором [7]. Что касается ядерного оружия, то хотя его производство и находится под прямым государственным контролем, оно также осуществлялось частными организациями по соответствующим договорам.
Таким образом, заказы на военные разработки формируются не в одностороннем порядке заказчиком, а в результате переговорного процесса с поставщиками, которые имеют возможность влиять на его содержание. Это связано, во-первых, с концентрацией в корпорациях специалистов, обладающих необходимыми знаниями, а во-вторых, с существованием на большинстве рынков военной техники минимального числа конкурентов - например, в проектировании и производстве самолетов доминируют Боинг и Локхид-Мартин, - военных кораблей - Норторп-Груман и Дженерал Дайна-микс и т.д. В результате оборонные корпорации получают значительные возможности влиять на то, какие именно вооружения получает Департамент обороны. Конечно же, разработки осуществляются на основе требований военных. Однако конечный продукт может значительно отклоняться от этих требований, и чем дороже обходится его разработка и производство, тем сложнее войскам отказаться от конечного продукта. Достаточно вспомнить политические баталии вокруг истребителя Б-22, разработка которого заняла четверть века, а стоимость составляет около 340 млн долл. за машину, при том, что его изначальное предназначение -обеспечить воздушное превосходство США над Советским Союзом - в настоящее время лишено смысла. В 2009 г., несмотря на чётко выраженную позицию министра обороны Роберта Гейтса против дальнейших закупок этих самолетов, за их продолжение выступил Конгресс, и лишь прямое вмешательство президента Обамы, который пригрозил Конгрессу наложить вето на бюджет, предусматривающий приобретение Б-22, смогло прекратить спор. Этот пример является яркой иллюстрацией влияния, которое корпорации с их колоссальными лоббистскими возможностями оказывают на формирование военного заказа.
Общая сумма военного бюджета США на 2012 г. составила 682 млрд долл., [10] из которых 73 млрд. долл. [11] предназначены для ИР, точнее на «исследования, разработки, тестирование и инженерные работы» (ИРТИР). Эта категория, используемая Министерством обороны, включает шесть подгрупп: 1) фундаментальные исследования, 2) прикладные исследования, 3) ориентированные передовые технологические разработки, 4) разработка передовых компонентов и промышленных образцов, 5) разработка и демонстрация систем, 6) организационная поддержка и разработка оперативных систем. Из всех расходов на ИРТИР частные предприятия получают около 80%, причем, чем ближе расходы к производственным, тем больше составляет их доля. Так, в подгруппе фундаментальных исследований предприниматели практически отсутствуют - около трети этих средств поступает в научно-исследовательских институты министерства, а остальные расходуются преимущественно в университетах. Но фундаментальные
исследования составляют лишь 2% от общей суммы ИРТИР.
В условиях холодной войны технологическое превосходство рассматривалось как главный способ компенсировать численный перевес сил Варшавского договора - как в личном составе, так и в технике, - столкновение с которыми на европейском фронте рассматривалось в качестве основного сценария возможной конвенциональной войны. Бюджеты военных исследований начали стремительный рост после запуска советского спутника в 1957 г., который погрузил американское общество в панику, эффект от которой сказывался до конца 19б0-х гг. На этом фоне поддержку находили самые амбициозные, фантастические для своего времени военные проекты - среди них надатмосферный самолет и бомбардировщик с атомным двигателем, от разработки которых пришлось отказаться спустя годы исследований и после миллиардных затрат. Разработка подобных технологий требовала попутного решения огромного числа научных задач, и такие ведомства как Бюро военно-морских исследований и Научно-исследовательское бюро ВВС поддерживали широкий спектр фундаментальных исследований в университетах. Но наибольшее внимание сумело привлечь к себе Оборонное агентство передовых исследовательских проектов (ДАРПА), созданное в 1958 г., главной функцией которого стало «ставить задачи и осуществлять научно-технические проекты, которые способны расширить технические возможности за пределом обозначенных на данный момент запросов родов войск и подведомственных им лабораторий» [8].
За более чем полвека своего существования ДАРПА пережило несколько переименований (слово «оборонный» появилось в его названии лишь в 1972 г.), но в целом сохранило свои основные задачи. В настоящее время около половины его проектов составляют засекреченные военные разработки. Наиболее известный из секретных проектов, впоследствии получивших огласку, -разработка технологии снижения заметности, известной как «стелс», которой по заказу агентства занималось конструкторское подразделение Локхид. Что же касается открытых проектов, то их характерной чертой является акцент на взаимодействии с конгломератами научно-исследовательских организаций и наукоемких предприятий. Наука чаще всего представлена подразделениями университетов и НИИ, ориентированных на прикладные проблемы. Со стороны же предпринимательского сектора активно задействуются малые предприятия, специализирующиеся на высоких технологиях. Так, например, проект по созданию революционных протезов человеческой руки 2004-2009 гг. выполнялся объединением из 27 научно-исследовательских и коммерческих организаций, возглавляемым исследователями из Лаборатории прикладной физики Университета Джонса Хопкинса (ЛПФ) [6, с. 17]. Для ДАРПА также ха-
рактерна одновременная поддержка нескольких проектов, посвященных решению одной задачи и конкурирующих между собой. Так, параллельно с проектом во главе с ЛПФ проектированием протезов занималась фирма «ДЕКА Ресерч», другой проект - разработка системы машинного распознавания и перевода устной речи - был поручен одновременно «IBM» и менее известной компании «ББН Технолоджис» [6, с. 22]. Независимо от полученных результатов, ДАРПА редко продлевает финансирование: предполагается, что успешные проекты должны самостоятельно обеспечить себе дальнейшую поддержку - в департаментах родов войск или в частном секторе, а неуспешные просто закрываются. «.Общий принцип работы ДАРПА можно сформулировать следующим образом: найти технологическое направление, развитие которого могло бы быть полезным для страны, но которое в настоящий момент не представляет особого интереса для частного сектора, осуществить в это направление тщательно спланированные инвестиции на исследования и разработки, которые помогут ему подняться на ноги, и после этого отпустить в свободное плавание» [6. C. 26].
Особый статус ДАРПА связан с тем, что оно фактически существует на границе научного и военного сообществ. Агентство имеет чрезвычайно «плоскую» иерархию - директор, начальники управлений и программные менеджеры - и на все эти должности могут претендовать только специалисты с опытом исследовательской работы. Программные менеджеры имеют прямой доступ к директору и обладают значительной свободой в выборе проектов для финансирования. В определенном смысле агентство представляет собой одну из форм модели самоуправления научного сообщества, наиболее полно реализуемой в таких организациях как Национальные институты здравоохранения (НИЗ) и Национальный научный фонд (ННФ) [3]. Ключевым принципом этой модели является передача принятия решений о поддержки тех или иных исследований в руки самих учёных. Соблюдение этого принципа обеспечивается обязательным участием в распределении бюджетных средств, выделенных на науку, действующих исследователей, работающих в университетах, государственных НИИ и промышленных лабораториях. Что же касается штатных администраторов этих организаций, то это, как правило, люди с опытом научной работы, для которых могут вводиться ограничения на срок пребывания в должности - к примеру, более двух третей программных администраторов ННФ работают по договорам со сроком действия три года или меньше. Считается, что такое ограничение мешает превращению учёного в профессионального бюрократа: необходимость последующего возвращения к научно-исследовательской деятельности заставляет его смотреть на вещи с точки зрения исследователя, а не с позиции карьерного госслужащего. Отсюда более высокая толе-
рантность к риску при выборе проектов: успех научной карьеры всегда связан с амбициозными исследованиями, в то время как профессиональные служащие имеют тенденцию к избеганию рисков и получению, пусть посредственных, но гарантированных результатов [2].
Высокая толерантность к риску заявляется в качестве ключевой черты организационной культуры ДАРПА, в которой срок работы программных менеджеров составляет от двух до шести лет. Приоритетом для менеджеров ДАР-ПА являются проекты, которые, с одной стороны, способны обеспечить научный прорыв, с другой - нацелены на создание работающего образца новой технологии, пусть пока еще и не подходящего для серийного производства. Таким образом, одной из главных функций ДАРПА является налаживание взаимодействия учёных и технологических специалистов в обмене революционными идеями, которые еще далеки от стадии, на которой возможно привлечение коммерческих инвестиций. В определённом смысле, менеджеры ДАРПА - это делегаты научного сообщества, призванные развивать сотрудничество между учёными и производителями технологий на тех передовых направлениях, которые пока не способны обеспечить сотрудничества на рыночной основе. При этом конечной целью всей этой деятельности является совершенствование оборонных технологий.
Естественно, ориентация на революционные проекты далеко не всегда приводит к подлинным научно-техническим прорывам. Надо заметить, что ДАРПА, как и все научные ведомства США, бюджеты которых прямо зависят поддержки Конгресса, очень тщательно подходит к формированию своего публичного образа, так что о победах агентства - разработке первых беспилотных летательных аппаратов, самолете F-117 «Стелс», предшественнике Интернета - ARPANET - известно много, а о неудачах агентства - гораздо меньше. Но, все же, в качестве примера последних можно привести факт участия менеджеров ДАРПА в одиозных исследованиях телепатии, проводимых американскими военными в 1970-х гг., и разработку «хафниевой бомбы» в 2000-х, оказавшейся типичным примером псевдонаучных изысканий [13].
Участие в проектах ДАРПА и других программах военных ИР дает корпорациям значительные возможности влиять на содержание оборонного заказа. Одновременно их влияние простирается и на более высокие уровни, нежели создание технологий, - проектирование оружейных платформ и системная интеграция вооруженных сил. Работа над этими задачами попадает в категорию ИРТИР и требует участия научно-исследовательских организаций.
Проектирование оружейных платформ представляет собой комбинирование мобильных (сухопутных, морских или воздушных), оружейных и коммуникационных систем. В отличие
от технических единиц, создание оружейных платформ в большей степени зависит от военной доктрины, которая определяется руководством вооружённых сил, и в данном случае Министерство обороны и подчинённые ему департаменты родов войск обладают большим влиянием на содержание оборонного заказа и большей свободой в выборе того, какие конкретно системы и в каком количестве необходимо приобрести. Оптимальная комплектация платформ зачастую может быть определена только в результате испытания в боевых условиях и, таким образом, по определению не может быть перепоручена частным подрядчикам. Тем не менее, оборонные корпорации участвуют в работе над проблемами комплектации платформ - такие разработки ведутся, например, в Локхид-Мартин Аэронавтикс в Техасе или Бат Айронворкс в Мэйне, принадлежащем Дженерал Дайнамикс.
На верхнем уровне военно-технического планирования - уровне системной интеграции - определяется сочетание различных платформ, необходимое для ведения боевых действий. Именно здесь осуществляется перевод стратегических и тактических приоритетов военной доктрины в технические параметры и формулируются требования к технологиям и платформам, которые затем «спускаются» в виде технических заданий разработчикам, расположенных на первых двух уровнях. Одновременно с формированием оптимального сочетания платформ для проведения боевых операций, организации, участвующие в системной интеграции, имеют возможность влиять на структуру военной промышленности страны, призванную отвечать актуальным потребностям вооруженных сил. Доктрина «сетецентрической войны» значительно усиливает значение этого уровня и увеличивает объём работ, связанных с системной интеграцией оборонного заказа. Однако повышением способности военных систем работать в координации друг с другом задачи уровня системной интеграции не ограничиваются. На организации, выполняющие интеграционную функцию, также ложится ответственность за тестирование продукции и определение необходимости её «подгонки» под конкретные военные задачи. Сложность этих функций стремительно возрастает в связи с интенсификацией взаимодействия различных подразделений в условиях современных боевых действий.
Решение задач системной интеграции требует передовых междисциплинарных технологических знаний, позволяющих оценивать технологии, делать выбор между ними и находить оптимальные сочетания. Для этого также необходимо понимание военных задач и методов их решения. По сути, системная интеграция является особой специализацией, не совпадающей с разработкой или производством вооружений. Поиск специалистов, способных успешно решать интеграционные задачи, связана с серьезными трудностями. Требования в данном случае ста-
вятся исключительно высокие: они должны обладать широкими познаниями в области различных военных технологий и одновременно способностью оценивать эти технологии в том случае, когда их устройство остается не до конца понятным, - в этом случае им приходится оперировать своего рода «черными ящиками». При оценке технологий должны учитываться не только технические требования и требования совместимости, но и стоимость. При этом все критерии рассматриваются комплексно с целью выработки компромиссов между универсальностью технологии, т.е. пригодностью для использования различными родами войск в различных условиях, её эффективностью и ценой. Отдельной проблемой является координация взаимосвязанных разработок по времени: речь идет о проектах, сочетающих, с одной стороны, налаживание новых производств и продолжающиеся разработки, а с другой - планы военного командования по внедрению новых вооружений, в том числе и в условиях текущих конфликтов. Учитывая, что к этим и без того серьезным трудностям неизбежно примешиваются политические соображения, эффективное разрешение всех этих проблем зачастую граничит с областью нереального.
Масштабы интеграционной задачи определяю участие в её решении множества различных организаций, представляющих и военных, и научное сообщество, и корпорации. В структуре Министерства обороны и департаментов родов войск эта функция выполняется целым рядом служб - только в Департаменте ВМФ ей заняты пять так называемых системных управлений, ответственных за снабжение и обеспечение взаимодействия между различными подразделениями флота, - Управление морских систем ВМФ, Управление воздушных систем ВМФ, Управление космических и морских боевых систем ВМФ, Управление инженерного обеспечения ВМФ и Управление систем снабжения ВМФ, а также научно-исследовательская Лаборатория ВМФ. Помимо военных структур, в этом процессе участвуют центры ИР с федеральным финансированием (ЦИРФФ), как например Центр «3С1» (сокращение означает объединенные функции командования, контроля, коммуникаций и разведки) при Бюро министра обороны. ЦИРФФ представляют собой юридически самостоятельные организации, основная часть финансирования которых осуществляется федеральными ведомствами, заинтересованными в результатах их деятельности. Особый статус исключает сотрудников ЦИРФФ из сферы действия ограничений, касающихся государственной службы. Первые центры такого рода были созданы Департаментом обороны в конце 1940-х гг. с целью привлечения к военным ИР ведущих учёных - особый статус позволял устанавливать конкурентоспособную оплату труда и создавать более привлекательные условия работы, нежели те, которые можно было обеспечить в рамках
правительственной структуры. Управление центрами осуществляется частными организациями, с которыми министерство заключает соответствующие договоры. В частности, упомянутый центр 3С1 управляется некоммерческой организацией «Корпорация МИТРЕ», специализирующейся на информационном обеспечении крупных инфраструктурных проектов, как, например, управление национальным воздушным пространством.
В настоящее время существует 36 центров, 10 находятся в ведении Министерства обороны. В системной интеграции оборонного заказа участвуют такие центры, как упоминавшиеся уже Аэрокосмическая корпорация, Корпорация МИТРЕ, а также ЛПФ, традиционно осуществляющая исследования и разработки для ВМФ.
Процесс системной интеграции не обходится без участия коммерческих организаций -среди них, подразделение Локхид-Мартин «Военно-морские электронные системы и системы слежения», подразделение Рейтеон - «Командные, контрольные, коммуникационные и информационные системы» и многие другие. Оборонные корпорации остро заинтересованы расширить свое влияние в целях увеличения общего объёма правительственных заказов, но и для влияния на стратегию развития вооруженных сил. Исторически первым примером передачи функции системной интеграции частному подрядчику был договор 1950 г. с компанией Рамо-Вулридж (в 2002 г. в результате череды поглощений оказавшейся в составе Норторп-Груман) о передаче ей функции общего управления разработкой межконтинентальных ракет, заключенный еще в, но масштабное расширение присутствия представителей оборонной промышленности на всех уровнях планирования оборонного заказа явилось результатом политического давления на Министерство обороны со стороны законодательной власти в 1990-2000-х гг. Конгресс проводил политику пересмотра раздела между формулированием оборонного заказа и его исполнением - первая задача должна была быть закреплена за правительством, вторая - по возможности полностью передана в частный сектор. Проведение этой границы применительно к ИР может быть крайне непростым. В частности, исследовательские организации, связанные с Министерством обороны, занимаются сборкой технических образцов, необходимых для тестирования, что воспринимается оборонными корпорациями как покушение на производственную функцию. Особенно остро эта проблема стоит в сфере программного обеспечения, где разница между тестовым образцом и конечной продукцией попросту отсутствует. Спор такого рода возникал, в частности, между ЛПФ, выполняющей функции технического и системного консультирования ВМФ, и компанией Солипсис, созданной бывшими сотрудниками ЛПФ. Со-липсис разработала программное обеспечение для проекта ВМФ «Возможности совместных
боевых действий», которому предстояло конкурировать с предложением Рейтеон, разработанном при участии ЛПФ. Одновременно ЛПФ получило поручение Министерства обороны осуществить конкурс тестирование представленных на конкурс программных продуктов и сделать выбор между ними. Солипсис открыто указала на конфликт интересов ЛПФ, уполномоченной выбирать между продуктами, один из которых был разработан при её участии. Спор был разрешен лишь в результате покупки Со-липсис, осуществленной Рейтеон.
Даже просто сведение всех технических требований в единый заказ, предназначенный для исполнения поставщиками Министерства обороны, является технически сложной и трудоёмкой задачей, требующей специальных знаний, с которой, по мнению сторонников идеологии свободного рынка, лучше могут справиться частные организации. Эта позиция Конгресса прямо соответствовала интересам крупнейших оборонных корпораций. Их стремление к увеличению своей роли в военном заказе является естественным, и они демонстрируют готовность вкладывать в это направление более чем значительные средства - так, например, Боинг заявлял о расходовании более 500 млн долл. на исследование проблем сетевой организации боевых действий, в том числе на создание собственного Интеграционного центра для исследований проблем обмена информацией через коммуникационные сети [9, с. 80]. Однако по мере расширения участия в этом процессе частных компаний увеличиваются риски, связанные с возможностью недобросовестного коммерческого поведения. Эти риски становятся ещё более значимыми в связи с развитием сетевой организации, которая предполагает изменение вооружённых сил в сторону большего единообразия и большей взаимосвязанности - ситуация, в которой потенциальный ущерб от одной технической ошибки может распространяться на все вооружённые силы.
Наличие в процессе системной интеграции множества центров влияния - бюро министра обороны, департаменты родов войск, корпорации, научное сообщество, Конгресс - приводит к тому, что формирование оборонного заказа превращается в напряжённый и конфликтный процесс. Но и сами организации, осуществляющие эту функцию, являются не только объектами давления со стороны лоббистских групп. Они также обладают внутренними интересами, которые могут сказываться на результатах их работы. Прежде всего, следует учитывать, что практически вся прибыль, заложенная в любом оборонном проекте, достается производителю. При этом доля общей стоимости проекта, которая может быть присвоена в качестве допустимой прибыли оборонных корпораций, ограничена соглашениями с государственными структурами и относительно невысока. Естественно, что корпорации, выполняющие оборонный заказ
стремятся получить эту долю полностью и, если стоимость исследований и разработок превышает определённое отношение к стоимости производства, проект способен потерять коммерческую привлекательность. Как правило, оплата исследовательской работы включается в стоимость конечной продукции, что зачастую делает её непомерно дорогой для заказчика и приводит к сокращению объёма заказа: например, стратегический бомбардировщик Б-2 обошёлся ВВС в 2,1 млрд долл. за единицу, причем три четверти этой цены составляли затраты на ИР. В результате государство сократило заказ с 132 до 21 самолета. Более того, управление стоимостью оборонного производства осложнено политическим давлением со стороны профсоюзов, законодательными ограничениями на использование зарубежных ресурсов, а также приоритетами политических представителей штатов, в которых расположены сами оборонные предприятия, -для конгрессменов и сенаторов любое сокращение рабочих мест, доступных их избирателям, резко снижает шансы на переизбрание.
Все это ведёт к тому, что у организаций, выполняющих исследования по заказу Министерства обороны, возникает заинтересованность в создании всё новых и новых проектов на перспективу, так как их доля в рамках одного проекта заведомо ограничена. Это в полной мере применимо к организациям, занятым системной интеграцией. Другой проблемой является естественное стремление как отдельных специалистов, так и организаций к реализации своих профессиональных компетенций. К примеру, Аэрокосмическая корпорация имеет прочные связи с ВВС и в наибольшей степени владеет вопросами, связанными с воздушными и космическими технологиями. Сложно ожидать от неё взвешенного выбора, когда речь идёт о сопоставлении наземных и воздушных систем, но найти специалистов такого же уровня для оценки последних, может оказаться чрезвычайно сложной задачей.
Предпосылки для конфликтов присутствуют также и внутри самого Министерства обороны, в частности, в отношениях между оборонными научно-исследовательскими институтами и штабами родов войск. Военное ведомство и учёные ориентируются на принципиально разные приоритеты, и для отношений между ними характерно определённое недоверие. Учёные критически воспринимают административные решения по планированию расходов на исследования и выбору проектов для практической реализации: по распространенному мнению, администраторы не склонны уделять достаточно внимания взаимосвязанности исследований, продвигающихся широким фронтом, и предпочитают ориентироваться на проекты, способные приносить результаты в ближайшей перспективе. Именно за переориентацию ДАРПА на более технологичные и краткосрочные проекты наиболее часто подвергался критике директор агентства
Тони Тетер, занимавший эту должность с 2001 по 2009 г. Попытки решить проблему рассогласованности приоритетов научно-исследовательских подразделений Министерства обороны и подразделений, осуществляющих планирование военного заказа, путём перевода на административные должности научных сотрудников не только не решает, но иногда даже обостряет проблему: «переманивание» кадров воспринимается учёными как нанесение вреда текущим исследовательским программам, и так испытывающим проблемы с привлечением учёных из-за ограничений, связанных с государственной службой и секретностью. Однако тот же статус государственных служащих обеспечивает специалистам ведомственных институтов высокий уровень трудовых гарантий и делает их гораздо менее чуткими к пожеланиям штабов, чем разработчики из частного сектора. В результате складывается ситуация, когда административные руководители предпочитают расширять частный заказ на ИР и пренебрегать возможностями собственных ведомственных институтов. В то же время, эти институты играют ключевую роль в тестировании оборудования, разработанного частными заказчиками, в ходе которого оценивается возможность его дальнейшей интеграции в военные системы. Восприятие этих фирм в качестве конкурентов способно приводить сотрудников государственных организаций, осуществляющих тестирование, к установлению чрезмерно жёстких требований и предвзятому отношению. Это дополнительно затрудняет процесс создания «сетевых» вооруженных сил.
Сами же корпорации стремятся максимально соответствовать запросам Министерства обороны: они активно принимают на работу бывших сотрудников министерства и подведомственных ему структур, концентрируют в своих лабораториях лучших специалистов, представляющих интерес для оборонного сектора, широко используют доступные возможности лоббирования своих интересов через Конгресс. И всё же, несмотря на все усилия, военным подрядчикам достаточно редко удается подняться выше второго уровня интеграции военных систем -уровня военных платформ. Третий - системный - уровень напрямую связан с тестированием произведённой продукции, и передача этой задачи в руки самих производителей чаще всего признается недопустимой. Именно поэтому разделение производства и системной интеграции является одним из центральных вопросов надзора Конгресса за военными ведомствами и их партнерами. Одним из первых примеров реализации такого надзора было расследование, проведенное Конгрессом в 1959 г. в отношении ТРВ (образовавшейся в 1958 г. в результате слияния упоминавшейся уже Рамо-Вулдридж и Томпсон), которая одновременно владела производством спутников и ракет и Лабораторией космических технологий, активно задействованной в разработках ВВС. Несмотря на то, что эта связь ни
разу не упоминалась как причина каких-либо нарушений, ТРВ была вынуждена разорвать связь с лабораторией, которая была преобразована в ЦИРФФ, управляемый некоммерческой Аэрокосмической корпорацией.
Существование множества центров влияния, в принципе, соответствует либеральной идеологии: плюрализм точек зрения и их открытое противостояние считается в США достоинством сложившегося подхода к распределению бюджетных средств, предназначенных для гражданских исследований [4]. В этом смысле существование множества центров, занятых системной интеграцией, может служить задаче наращивания конкуренции в оборонном секторе, которая значительно ослабла после череды слияний оборонных компаний в 1990-е, приведшей к высокому уровню монополизации оборонного производства. Укрупнение оборонных предприятий, в общем-то, вынужденная мера, связанная с тем, что производство современной военной техники предполагает поддержание целого ряда различных производств, длительный простой которых связан с колоссальными убытками. По этой причине реальная конкуренция на внутреннем рынке военной техники попросту невозможна. Однако разработка проектов применения техники является гораздо менее затратным делом и здесь вполне возможно одновременное существование множества потенциальных подрядчиков. Выделение этой функции в качестве самостоятельной может поддерживать приток новых идей на всё более замкнутый рынок, на котором размещается оборонный заказ.
Американская модель формирования научно-исследовательской составляющей оборонного заказа, конечно же, не должна рассматриваться в качестве образца - это исключается уже тем, что ни одна страна современного мира не обладает сопоставимым с США военным бюджетом. В определённом смысле это представляет проблему и для самих США - отсутствие образцов для сравнения лишает их возможности оценить относительную эффективность собственного подхода к разработке военных технологий. Но, в то же время, американская научно-техническая политика представляет собой уникальный объект с точки зрения науковедческих исследований. Здесь можно найти примеры практически любого подхода к организации научных исследований - плюрализм форм поддержки науки часто рассматривается как одно из главных преимуществ американской системы организации науки. Распространяется он и на исследования в области обороны, хотя здесь его вряд ли можно рассматривать как однозначное преимущество. Но, как отчасти показывает приведенный в статье обзор, опыт США дает действующие примеры практически любой возможной формы сотрудничества коммерческих, государственных и научно-исследовательских структур, и опыт функционирования всех этих форм заслуживает самого пристального внимания при принятии решений в области научно-технической политики любой страны мира.
Список литературы
1. Загребельная Н.С. Международная конкурентноспособность американской экономики // Вестник МГИМО. 2009 № 3-4.
2. Коннов В.И., Балышев А.В. Научная политика США: от концепций к практикам // Вестник РУДН. Серия «Международные отношения» - 2012. №2. С. 5-12.
3. Коннов В.И. О государственных научных фондах // Российский экономический журнал. 2009, №6. С. 95-101.
4. Коннов В.И. Парадигмы научной политики: история и современность // Вестник МГИМО-Универси-тета». 2010, №5. С. 101-112.
5. Alic J.A. Trillions for military technology: how the Pentagon innovates and why it costs so much. New York: Palgrave Macmillan, 2006.
6. Befiore M. The department of mad scientists: how DARPA is remaking our world from the Internet to artificial limbs. New York: Harper Collins, 2009.
7. Brunton B. An historical perspective on the future of the military-industrial complex. Social Science Journal. Vol. 28, 1991. P. 45-62.
8. DARPA. History. [Electronic resource]. URL: http://www.darpa.mil /About/History/History.aspx (accessed: 02.02.2014).
9. Dombrowski P. J. Buying military transformation: technological innovation and the defense industry. New York: Columbia University Press, 2006.
10. Heeley L. U.S. Defense Spending vs. Global Defense Spending [Electronic resource]. URL: http:// armscontrolcenter.org/issues/securityspending/ articles/2012_topline_global_ defense_spending/ (accessed: 02.02.2014).
11. Keller J. Military technology research and development set to continue three-year decline in 2013. [Electronic
resource]. URL: http://www.militaryaerospace.com/articles/2012/02/military-technology-research-and-development-set-to-continue-three-year-decline-in-2013.html (accessed: 02.02.2014).
12. U.S. Office of Force Transformation. The Implementation of Network Centric Warfare. P. 4-5. [Electronic resource]. URL: http://www.carlisle.army.mil/DIME/documents/oft_ implementation_ncw%5B1%5D.pdf (accessed: 02.02.2014).
13. Weinberger S. Imaginary weapons. New York: Nation Books, 2006.
Об авторах
Балышев Александр Владимирович - к.биол.н., директор Центра фундаментальных исследований НИУ «Высшая школа экономики». E-mail: [email protected].
Коннов Владимир Иванович - к.соц.н., доцент кафедры философии, Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. E-mail: [email protected].
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, проект №12-06-33034.
FORMING THE RESEARCH COMPONENT OF THE U.S. DEFENSE BUDGET
A.V. Balyshev, V.I. Konnov
Centre for Basic Research, National Research University "Higher School of Economics", Russia, 101000, Moscow, Myasnitskaya Ulitza, 20.
Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia.
Abstract: The authors examine the structure and principles of the defense spending for research and development in the U.S., as well as the main agencies and contractors involved. The article offers specific cases to illustrate the role of key players of the U.S. budgetary process, the U.S. President, Congress, Department of Defense, and their relations with the scientific community. Spending in this area is organized as a three-level structure, which includes development of new weapons systems, creation of military platforms and systemic integration of the armed forces. One of the most noteworthy participants on the weapons development level is the Defense advanced research projects agency (DARPA), which provides support for R&D projects able to facilitate technological breakthroughs and provide results applicable by the armed forces. The emphasis of the article is on the participation of the private sector on all levels of the defense spending and especially in the systemic integration. At this level even formulating the request becomes a highly challenging task, which demands involvement of the most highly qualified specialists and organizations. The authors analyze the advantages and disadvantages of the wide participation of commercial enterprises and provide cases illustrating possible conflicts between government and private actors and ways of their resolution.
Key words: research policy, defense spending, DARPA, weapons development.
References
1. Zagrebelnaya N.S. International Competiteveness of The U.S. Economy. Vestnik MGIMO-University. 2009. № 3-4.
2. Konnov V.I., Balyshev A.V. Nauchnaia politika SShA: ot kontseptsii k praktikam [The U.S. science policy: from concepts to practices]. Vestnik RUDN. Seriia «Mezhdunarodnye otnosheniia». 2012, №2. P. 5-12.
3. Konnov V.I. O gosudarstvennykh nauchnykh fondakh [On state science foundaitons]. Rossiiskii ekonomi-cheskii zhurnal. 2009, №6. P. 95-101.
4. Konnov V.I. Paradigmy nauchnoi politiki: istoriia i sovremennost' [Science policy paradigms: history and current state]. Vestnik MGIMO-Universiteta. 2010, №5. P. 101-112.
5. Alic J.A. Trillions for military technology: how the Pentagon innovates and why it costs so much. New York: Palgrave Macmillan, 2006.
6. Befiore M. The department of mad scientists: how DARPA is remaking our world from the Internet to artificial limbs. New York: Harper Collins, 2009.
7. Brunton B. An historical perspective on the future of the military-industrial complex. Social Science Journal. Vol. 28, 1991. P. 45-62.
8. DARPA. History. [Electronic resource]. URL: http://www.darpa.mil /About/History/History.aspx (accessed: 02.02.2014).
9. Dombrowski P. J. Buying military transformation: technological innovation and the defense industry. New York: Columbia University Press, 2006.
10. Heeley L. U.S. Defense Spending vs. Global Defense Spending [Electronic resource]. URL: http://armscon-trolcenter.org/issues/securityspending/ articles/2012_topline_global_ defense_spending/ (accessed: 02.02.2014).
11. Keller J. Military technology research and development set to continue three-year decline in 2013. [Electronic resource]. URL: http://www.militaryaerospace.com/articles /2012/02/military-technology-research-and-development-set-to-continue-three-year-decline-in-2013.html (accessed: 02.02.2014).
12. U.S. Office of Force Transformation. The Implementation of Network Centric Warfare. P. 4-5. [Electronic resource]. URL: http://www.carlisle.army.mil/DIME/documents/oft_ implementation_ncw%5B1%5D.pdf (accessed: 02.02.2014).
13. Weinberger S. Imaginary weapons. New York: Nation Books, 2006.
About the authors
Alexandr V. Balyshev - Ph.D. (Biology), director, Centre for Basic Research, National Research University "Higher
School of Economics". E-mail: [email protected].
Vladimir I. Konnov - Ph.D. (Sociology), associate professor, Department of Philosophy, Moscow State Institute of
International Relations (MGIMO-University), Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Russia.
E-mail: [email protected].
