CC BY
40
УДК 332.122.52
ПОПОВИЧЕВА Н.Е. Формирование механизмов
реструктуризации монопрофильных городов
Экономические изменения, происходящие на территории РФ, создали крайне неблагоприятные условия для моногородов. По данным экспертного института, на сегодняшний момент моногородами можно назвать 332 поселка городского типа и 467 городов. В них проживают порядка 25% всего городского населения страны (25 млн. чел.). Поэтому проблема их существования и дальнейшего выживания в новой ситуации не может остаться незамеченной. Государство на сегодняшний момент не обладает ни четко разработанной программой действий, ни механизмами реструктуризации моногородов.
Ключевые слова: моногород, реструктуризация моногорода, управление, развитие.
В настоящее время ситуацию в моногородах можно охарактеризовать как кризис социального и культурного самоопределения: с одной стороны, город, несомненно, представляет для его жителей некую ценность, ему можно и должно помогать, с другой стороны, все чаще проявляется позиция личного неучастия. Горожанин как бы еще повернут лицом к городу, но уже отстранен от него. Можно отметить два универсальных механизма, характерных для малых и средних городов России: садово-огородное хозяйство и «затягивание пояса». Для наиболее активных групп населения характерным является сочетание различных механизмов адаптации, поиски, социальное экспериментирование. Это означает, что часть городского социума уже вышла из психологического ступора первых лет реформ и активно ищет способы и механизмы приспособления к новым условиям жизни. Проведенные в пилотных монопрофильных городах исследования показывают крайне высокий уровень психолого-политической нестабильности. Этот факт констатирует полную готовность населения моногородов к любого типа общественным выступлениям. Маскирует эту внутреннюю готовность к протесту самого агрессивного вида только исключительно высокий уровень политического иждивенчества
населения, а также еще не искоренившееся стремление к политической безопасности. Это означает, что в случае появления любой революционной организации в любом моногороде и ослабления государственной власти (на федеральном или региональном уровне) в моногородах вполне вероятны социальные конфликты в самой жестокой форме.
Как отправную точку в процессе поиска решения проблем конкретных населенных пунктов России можно рассматривать три сценария действий: а) потребности в продукции градообразующего предприятия (предприятий) данного моногорода в настоящее время нет, но есть достаточные основания полагать, что она может возникнуть. В этом случае помощь федерального правительства должна быть направлена на консервацию данного моногорода; б) потребности в продукции данного моногорода в настоящее время нет, и нет достаточных оснований полагать, что она может возникнуть. Однако населенный пункт расположен в регионе, позволяющем обеспечить нормальные условия для жизнедеятельности людей без чрезмерно высоких затрат даже в случае, если возродить эффективную хозяйственную деятельность на градообразующем предприятии не удастся. В этом случае помощь федерального правительства должна быть направлена на содействие ди-
версификации хозяйственной деятельности данного моногорода; в) потребности в продукции данного моногорода в настоящее время нет, и нет достаточных оснований полагать, что она может возникнуть. При этом населенный пункт расположен в регионе, позволяющем обеспечить нормальные условия для жизнедеятельности людей только за счет чрезмерно высоких затрат. В этом случае помощь федерального правительства должна быть направлена на содействие переселению граждан.
В решение проблем реструктуризации монопрофильных городов и градообразующих предприятий должны быть вовлечены наряду с федеральными органами власти, как минимум, еще четыре субъекта действия: население города; собственники и руководители градообразующего предприятия; городские власти; власти субъекта Федерации, на территории которого расположен такого рода населенный пункт.
Решить проблемы восстановления нормальной логики развития моногородов в рамках собственно данных населенных пунктов может оказаться крайне трудным или даже невозможным. Поэтому необходимо рассматривать и такой вариант политики реструктуризации, как включение моногорода в новый кластер развития, то есть группу предприятий и организаций того же либо иного региона страны, имеющих кооперационные связи по созданию некоей конечной продукции или группы продуктов, имеющих благоприятные шансы на продажу на протяжении относительно длительной перспективы, что создает условия для устойчивого роста продаж и активов всех участников кластера.
Федеральные органы власти могут принимать участие в решении проблем конкретных моногородов при существовании пяти предпосылок: а) инициативы снизу (если нет никакого общественного движения в конкретном городе, нет никакого желания поменять ситуацию к лучшему, то реструктуризацией города, как показывает опыт, заниматься бессмысленно); б) существования реалистичной программы действий (бизнес-плана) реформирования социально-экономических условий жизни города и деятельности его хозяй-
ственного комплекса; в) наличия согласованной позиции властей всех четырех вышеупомянутых уровней относительно путей и сроков решения проблем конкретного моногорода; г) реального наличия у федерального бюджета выделенного ресурса для финансирования подобного рода программ; д) наличия эффективной технологии реализации программ реформирования моногородов.
Необходимо обеспечить устойчивость поддержки развития моногородов, то есть преемственности федеральной политики по их реструктуризации. В этих целях рационально создать при Правительстве РФ постоянный государственный орган, например, типа Межведомственного центра по развитию моногородов.
Деятельность такого органа должна финансироваться преимущественно из федерального бюджета, но выполнение проектов в конкретных городах должно осуществляться с обязательным софинансированием местных властей или организацией. При этом основным содержанием этой деятельности должно быть обеспечение возможности властям моногородов пользоваться услугами квалифицированных экспертов, сертифицированных Межведомственным центром по развитию моногородов.
Создание устойчивого режима работы и развития градообразующих предприятий (если это возможно в принципе при исходных предпосылках данного предприятия) требует их реструктуризации, которая должна включать: мероприятия, направленные на погашение долгов; создание управленческих предпосылок успешной реструктуризации предприятия; создание механизмов реструктуризации предприятия; подготовку графика первоочередных мероприятий по реструктуризации.
В связи с нынешним положением большинства градообразующих предприятий вопрос стоит скорее не столько в улучшении его состояния, сколько в сохранении тех его частей, которые могут существовать самостоятельно, превратившись в новые очаги деловой активности - малые предприятия, которые в современных российских условиях имеют более высокий потенциал развития.
№ 1 2010 г.
Способом поддержки реструктуризации градообразующих предприятий в направлении создания на их базе сети новых мелких фирм могут стать совместные усилия федеральных и региональных органов управления,направленные на создание региональных или отраслевых бизнес-сетей как той благоприятной среды, в которой можно ускорить процесс реструктуризации градообразующих предприятий. Основой такой деятельности должны служить региональные программы промышленной политики. При всей индикативно-сти и ресурсной необеспеченности такого рода документов, они все же способны заметно помочь менеджерам в уточнении приоритетов коммерческой политики на будущее и обнаружении наиболее перспективных ниш рынка.
Международный опыт решения проблем моногородов основывается на фискальном или рыночном подходе, или иногда на их комбинации. Фискальное решение проблем моногородов представляет собой набор выплат выходных пособий, компенсаций по безработице, предоставление возможности более раннего выхода на пенсию и при необходимости некоторые субсидии по переезду в другое место. Но, как правило, международный опыт преимущественно указывает на рыночное решение проблемы: или корпоративный сектор своими силами либо с помощью моногорода прежде всего меняет свою производственную специализацию, сохраняя рабочих и население города, или рабочие, используя экономические возможности рынков рабочей силы и жилья, переезжают в другую местность, руководствуясь рыночными стимулами.
Основная задача, которую придется решать Правительству РФ, состоит в том, чтобы создать механизм изменения ситуации в моногородах, адекватный рыночной экономической системе и потому обеспечивающий возможность саморазвития этих населенных пунктов и их гибкой адаптации к изменениям окружающей среды без постоянного обращения к ресурсам государства.
На переходный период во главу угла должна быть поставлена задача обеспечения средств для компенсаций рабочим во
время переходного периода, причем как тем, кто останется работать на предприятии (в моногороде), так и тем, кто оставит предприятие, если такой выход будет оптимальным для выживания предприятия. Эти поддерживающие средства уменьшаются в конце периода действия программы. Они направляются исключительно на поддержание зарплат, а не предприятий как таковых. Если рабочий оставляет предприятие, то забирает с собой и право на субсидию.
Средства, полученные предприятиями для поддержания рабочих, в дальнейшем должны быть полностью возвращены государству через более высокие налоговые обязательства - при допущении, что фирма или ее активы сохранятся. Это уменьшит стимулы предприятий по получению поддерживающих платежей в надежде, что это получение не налагает обязательств и ответственности. Именно поэтому предпочтение должно быть кредитным гарантиям, а не чистой схеме субсидий. Кредитные гарантии должны действовать в двух направлениях: а) предприятия получат специальную кредитную линию, из которой они могут занимать для выплаты будущих зарплат; б) государство получит свой доход на эти вложения - в той мере, в которой это может быть обеспечено за счет использования фирмой тех активов, рыночная ценность которых сохранится.
Для рабочих, подлежащих сокращению, должна быть создана специфическая форма страхования от безработицы с целью поддержания дохода на период самостоятельных поисков новой работы. Возможен и иной вариант поддержки на этот период - предложенные государством временные общественные работы на период создания новых рабочих мест. Платежи по страхованию от безработицы или занятость на общественных работах должны рассматриваться как чистые субсидии, а не кредиты. Решение проблемы монопрофильных городов и градообразующих предприятий Российской Федерации потребует от государства определенных затрат, причем вероятность привлечения на эти цели средств частных инвесторов оценивается как весьма малая.
Оценка объема финансовых ресурсов, потребующихся для реализации государственной политики содействия реформированию моногородов, может быть произведена применительно к различным вариантам такой политики следующим образом.
Предельный объем таких ресурсов не может превышать годовых потерь экономики России из-за неэффективности функционирования хозяйственно-урбанистических комплексов монопрофильных городских поселений, то есть верхняя граница финансирования определяется на уровне 50-55 млрд. рублей, что является совершенно нереальным вариантом в силу постоянных трудностей с балансировкой доходов и расходов федерального бюджета.
Второй вариант оценки предельного объема финансовых ресурсов может быть найден исходя из гипотезы о целесообразности содействия миграции населения из всех монопрофильных городов в другие населенные пункты Российской Федерации в расчете на обретение мигрантами на новом месте жительства возможности трудиться более эффективно и иметь условия жизни, более близкие к региональным стандартам потребления. Оценка ресурсов, необходимых на эти цели, приводит к сумме более чем в 550 млрд. руб. Очевидно, что такого рода затраты и программы абсолютно нереалистичны для экономики Российской Федерации.
Более реалистичные варианты государственной политики могут предполагать ограничение усилий государства переселением граждан только тех монопрофильных населенных пунктов, в которых, с одной стороны, эффективность хозяйственной деятельности наиболее низка (происходит наибольшее вычитание добавленной стоимости), а с другой - условия жизни в силу региональных особенностей природно-климатической среды наиболее трудны и не позволяют рассчитывать на возможность жителей обеспечить себе достойное существование только за счет развития сельскохозяйственной деятельности (то есть при деурбаниза-ции). Оценка совокупной численности населения таких острокризисных городских поселений может быть пока произведена только приближенно и дает значения в 0,5-1,0 млн. человек, или 0,17-0,33 млн. семей.
Соответственно для переселения жителей такого рода городов потребуется 3,9-7,6 млрд. руб. Реально эта сумма должна быть больше, так как в нынешней экономической ситуации в России нет регионов, которые испытывают потребность в мигрантах из-за нехватки рабочей силы, а потому затраты на переселение придется дополнять затратами на содействие экономическому обустройству мигрантов по новому месту жительства. Такое содействие может быть осуществлено в форме государственного гарантирования кредитования мигрантов под проекты организации собственного бизнеса. При выделении кредитов в размере 1 тыс. долларов на семью и государственном гарантировании до 50% от суммы кредита (в силу высокой рискованности такого кредитования для банков) это будет означать необходимость выделения дополнительного финансирования в объеме 4,4-8,6 млрд. руб.
Таким образом, суммарные затраты на переселение и создание условий для экономического обустройства жителей только наиболее кризисных моногородов и поселков городского типа (ПГТ) могут составить в действующих ценах 8,3-16,2 млрд. руб., что при реализации этой программы на протяжении трех лет будет означать ежегодное финансирование в объеме 2,8-5,4 млрд. руб., а при пятилетнем сроке реализации - 1,7-3,2 млрд. руб. Эти значения мы полагаем возможным рассматривать как нижнюю границу того объема финансовых ресурсов, который должен быть направлен государством на решение задачи реформирования монопрофильных городских поселений Российской Федерации.
Наряду с реализацией программы переселения жителей из наиболее кризисных и бесперспективных моногородов и ПГТ необходимо провести ряд мероприятий по улучшению ситуации в других населенных пунктах такого типа, что будет означать увеличение объема требующихся для этого финансовых ресурсов сверх обоснованных выше минимальных значений. Способы действий государства и необходимые для этого финансовые ресурсы будут различаться в зависимости от типа моногородов и ситуаций, в которых
№ 1 2010 г.
они находятся в настоящее время или могут оказаться в будущем.
Наиболее простым вариантом действий является изменение административного статуса тех малых городов и поселков городского типа, которые обладают следующими признаками:
градообразующее предприятие работает крайне неэффективно;
рыночные возможности для сбыта его продукции неблагоприятны, и нет оснований ожидать их улучшения в будущем;
природно-климатические условия региона, где расположен данный моногород, достаточно благоприятны для осуществления сельскохозяйственной деятельности.
Для таких населенных пунктов рациональным способом государственной поддержки является изменение административного статуса, то есть придание им статуса сельского населенного пункта с сохранением муниципальных служб, что предполагает: а) применение более льготного режима налогообложения; б) применение льготных тарифов на электро- и теплоэнергию; в) увеличение нормативов наделения жителей земельными участками до нормативов, применяемых сейчас для жителей сельских поселений.
В результате такого рода мероприятий, влекущих относительно небольшие затраты для государства, жители монопрофильных поселений данной категории получат возможность для более устойчивого самообеспечения себя продуктами питания и снижения стоимости жизни до уровня, адекватного их доходам от реализации продукции личного подсобного хозяйства. При этом - в случае успешного развития в будущем российского сельского хозяйства - данные поселения («урбанизированные деревни») могут оказаться привлекательной базой для развития пищевой промышленности в силу наличия инфраструктуры, в среднем лучшей, чем в деревнях традиционного типа.
Для монопрофильных городских поселений, обладающих следующими признаками: а) градообразующее предприятие работает крайне неэффективно; б) рыночные возможности для сбыта его продукции бла-
гоприятны, или имеются основания ожидать их улучшения в будущем; в) природно-климатические условия региона, где расположен данный моногород, недостаточно благоприятны для осуществления сельскохозяйственной деятельности, - деятельность государства должна быть направлена на содействие ускорению реструктуризации градообразующего предприятия, диверсификации направлений хозяйственной деятельности в городе (ПГТ) и реформированию системы городского хозяйства.
Список литературы
1. Зубаревич Н.В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. Аналитический доклад / Независимый институт социальной политики. М.: Поматур, 2005. 110 с.
2. Зубаревич Н.П. Кризис в первую очередь затронет монопрофильные регионы [Электронный ресурс]. Доступ через: http:// www.moscowuniversityclub.ru/ home.asp?artId=8254
3. Маслова А.Н. Влияние мирового финансового кризиса на социально-экономическое развитие моногородов России / А.Н. Маслова // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: материалы междунар. науч.-практ. конференции. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2009. С. 140-148.
4. Маслова А.Н. Современный уровень и качество жизни населения моногородов России // Материалы докладов XVI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев. [Электронный ресурс]. М.: Издательство МГУ, 2009. 1 электрон. опт. диск (CD-ROM); 12 см. - Систем. требования: ПК с процессором 486 +; Windows 95; дисковод CD-ROM; Adobe Acrobat Reader. [Адрес ресурса в сети Интернет: http:// www.lomonosov-msu.ru/2009/]
5. Моногорода России: как пережить кризис? [Электронный ресурс]. М.: Институт проблем региональной политики. 2008. С. 34-35. // http:// www.regionalistica.ru/projects/ detail.php?ELEMENT_ID=385
6. Моногорода России: как пережить кризис? Анализ социально-экономических проблем моногородов в контексте мирового финансово-экономического кризиса, влияющего на состояние градообразующих корпораций [Электронный ресурс]. М.: Институт проблем региональной политики. 2008. С. 18. // http://www.regionalistica.ru/ projects/detail.php?ELEMENT_ID=385
