CC BY
19
-►
Региональная и отраслевая экономика
Патрушев Д.Н.
формирование концептуальных основ государственной промышленной политики
Государственная промышленная политика должна стать составной частью государственной политики социально-экономического развития страны, представляя собой систему законодательных, административных, финансово-экономических государственных решений и действий по управлению развитием промышленности в соответствии с целями такого развития [1]. Данные цели обозначены на основе реального состояния дел, сложившихся в отечественной промышленности и экономике страны в целом на момент принятия решения (тактический критерий), а также с учетом необходимости обеспечения устойчивости и безопасности развития России в долгосрочной перспективе (стратегический критерий целеполагания). Последнее требование выступает как высшая цель, или цель первого порядка экономической стратегии страны, частью которой является промышленная политика, которая, в свою очередь, предопределяет цели второго порядка, относящиеся к собственно промышленной политике, одновременно обусловливая ее двойное назначение как инструмента тактического и стратегического управления.
Учитывая характер проблем промышленного и экономического развития, выделенных ранее в качестве приоритетных (разлаженность механизма воспроизводства природных и производственных ресурсов, неэффективность государственного правового регулирования и управления развитием промышленности, структурные диспропорции), а также вышеупомянутую цель первого порядка, к целям собственно промышленной политики следует отнести:
во-первых, реформирование в рыночных условиях механизма воспроизводства и стимулирование внутреннего спроса, создание механизма межсекторного, межотраслевого и межрегионального перелива капитала и проведение структурного межотраслевого маневра;
во-вторых, создание механизма формирования и реализации промышленной политики (включая государственные органы, их функции и правовые инструменты, определение «правил игры» и организацию диалога бизнес - власть), развитие
рыночных механизмов обеспечения производства кадровыми и финансовыми ресурсами, внедрение новых технологий и инноваций, разведку месторождений полезных ископаемых, стимулирование интеграции и диверсификации промышленного производства;
в-третьих, государственную поддержку модернизации промышленности в переходный период, приоритетного развития наукоемких производств, промышленного экспорта, мелкого и среднего бизнеса и регионального развития (включая решение специфических промышленных проблем в регионах), а также защиту интересов потребителя и окружающей среды.
Мировой опыт показывает, что статус центров мировой экономики получают, как правило, те государства, чей национальный воспроизводственный комплекс ориентирован прежде всего на развитие внутреннего рынка и способен при любых внешних обстоятельствах обеспечить экономическую и оборонную самодостаточность страны. Поэтому российская промышленность не может выстраиваться как исключительно (или в основном) экспортно-ориентированная. Промышленная политика должна быть нацелена на создание индустриального комплекса, способного самостоятельно обеспечивать:
- функционирование критических для устойчивого развития экономики производств (приоритетных базовых отраслей);
- оборонную достаточность;
- занятие отдельных «ниш» в мировом воспроизводственном процессе;
- создание производств, обеспечивающих переход к более высоким переделам экспортируемой продукции ТЭК и сырьевых отраслей.
Необходимость перевода российской промышленности на новую технологическую основу и занятия отдельных ниш в мировом воспроизводственном процессе диктует отнесение к критическим производствам высоких технологий, а также производство средств для развития материальной базы науки, образования и культуры. Производство современной наукоемкой продукции обеспечива-
ют примерно 50-55 макротехнологий, из которых Россия обладает около семнадцати и могла бы претендовать на 10-15 % мирового рынка наукоемкой продукции, что приносило бы ей 120-180 млрд. долл. в год [2].
В связи с этим правомерно рассматривать программу создания научно-технологического промышленного комплекса, ориентированного на достижение вышеуказанных целей, как ядро государственной промышленной политики России. В таком понимании государственной промышленной политики - как системы государственных решений и мер, направленных на развитие отечественной индустрии для обеспечения устойчивого роста экономики и национальной безопасности, системы, центральным звеном которой является программа действий по созданию современного научно-технологического комплекса в рассматриваемой сфере - в России пока нет. Даже само это понятие остается предметом дискуссий и объектом противоречивого отношения со стороны федерального правительства.
Интересно отметить, что впервые категория «государственная промышленная политика» в современной России была введена в оборот в 1993 г. - с принятием концепции указанной политики в оборонном комплексе. Но спустя семь лет в главном экономическом документе федерального правительства "Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года" это понятие исчезает.
В принятой нами трактовке реализация государственной промышленной политики невозможна в рамках только кратко- и среднесрочных программ развития. Это неизбежно привело бы к сложившейся модели воспроизводства, консервирующей отсталый технологический уровень. При этом средства, направляемые на развитие «новой экономики», основанной на науке, образовании и культуре, представляющиеся как непроизводительные и нерентабельные затраты, подлежали бы сокращению. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что для успеха промышленного развития важен инновационный, а не "догоняющий" принцип развития, что подразумевает исключительно важную роль знаний и образования как важнейшего (стратегического) ресурса промышленной политики и экономического развития в целом. Поэтому промышленная политика России должна ориентироваться на решение не только текущих, но и стратегических задач и носить этапный, в том числе долгосрочный (10-15-летний период) характер.
Главным фактором формирования и реализации такой промышленной политики является активная роль государства как носителя общенациональных интересов, которые всегда должны иметь приоритет перед корпоративными. Такая роль государства является одним из ключевых и приоритетных элементов стратегий его социально-экономического развития. Это доказывает практика и индустриально развитых, и развивающихся стран, в том числе тех, которые осуществляют переход от государственной к современной системе хозяйствования.
Показателен пример Соединенных Штатов, в которых роль государства в экономике, и особенно в промышленности, традиционно считается наименьшей среди развитых стран мира. Однако там именно государство играет принципиально важную роль в становлении новых видов промышленного производства, осуществлении национальных программ развития в авиакосмической, биотехнологической и информационной сферах. Особое место занимает политика в области военной промышленности, где активно используются полномочия государственного воздействия на компании, от которых зависит обеспечение вооруженных сил страны. Известные защитные меры, которые США активно используют в отношении иностранных промышленных производителей, явно вступающие в противоречие с упрощенно и абстрактно понимаемыми принципами свободного предпринимательства и глобализации экономической жизни, также являются государственной промышленной политикой. Лауреат Нобелевской премии Дж. Стиглиц, выступая на семинаре «Новые пути развития» (12-13 сентября 2002 г., Рио-де-Жанейро, Бразилия), отмечал: «США проводят очень сильную промышленную политику, направляя до 25 % общего объема кредитов на развитие американских предприятий. Промышленная политика в случаях, когда она хорошо продумана и разработана, является важнейшим стратегическим инструментом управления экономикой, позволяющим обеспечить решение задачи достижения экономического роста с учетом фактора социальной справедливости».
Сходные тенденции наблюдаются и в наиболее развитых странах Европы, которые уравняли в правах как прямые, так и косвенные методы регулирования промышленного и экономического развития. В результате развиваются параллельно два на первый взгляд исключающих друг друга процесса: доля собственности государства в основном капитале снижается, а его влияние через
4-
Региональная и отраслевая экономика
опосредованные рычаги промышленной политики возрастает».
Таким образом, принцип активной роли государства в промышленной политике не противоречит, а дополняет принцип опоры на действие рыночных сил, стимулирующих предпринимательскую инициативу в направлении реализации выбранных приоритетов промышленной политики. В свою очередь, данная постановка приводит еще к одному принципу промышленной политики -приоритетности расширения платежеспособного спроса хозяйствующих субъектов как главного источника ресурсов для ее реализации. Стимулирование указанного спроса должно носить выборочный характер, воздействуя на потенциальное предложение так, чтобы не воспроизводить старую структуру экономики. Ни гонка вооружений, ни »опережающее производство средств производства уже не актуальны.
Подчеркивая необходимость сочетания активной роли государства в промышленной политике и его опоры на предпринимательскую инициативу следует указать на значение диалога власти и предпринимательских кругов, а также заинтересованной общественности. Без участия в выработке решений, понимания обществом смысла и целей проводимых мероприятий неизбежно возникновение противостояния различных социальных групп, которое не позволит осуществлять даже объективно целесообразную политику. Поэтому еще одним принципом государственной промышленной политики в России являются ее рефлексивность и прозрачность, широкий общественный диалог и партнерство государства, бизнеса, регионов и других институтов гражданского общества, выступающих равноправными участниками этой политики.
Претворение в жизнь перечисленных принципов промышленной политики сталкивается с рядом ограничений, которые в значительной мере определяют условия выбора решений и их практического осуществления. Некоторые ограничения имеют объективный (общесистемный) характер, присущий фактически всем типам социально-экономических систем, и связаны в первую очередь с ресурсными пределами. Речь идет о природных, экологических, финансовых, внешнеэкономических и т. п. ограничениях, а также ограничениях по времени реализации. Другие ограничения имеют более субъективную природу, относятся к конкретной социально-экономической системе России и связаны с особенностями ее развития как в прошлом, так и в настоящем, включая нынешнее
переходное состояние экономики и общества в целом.
Совокупность обеих групп ограничений предопределяет в качестве условия выбора и реализации решений в сфере промышленной политики необходимость концентрации ресурсов на небольшом числе тщательно обоснованных направлений действий, дающих шанс на возврат страны в ряды передовых в экономическом отношении государств в обозримом будущем. Другим условием является сохранение социально-политической стабильности в стране.
Учитывая усиливающуюся глобализацию экономической жизни, следует особо выделить проблему согласования и гармонизации промышленной политики с уровнем и динамикой открытости российской экономики. Актуальность данной проблемы тем более велика в свете вступления России в ВТО. В настоящее время практически отсутствуют серьезные разногласия относительно самой целесообразности вхождения России в эту авторитетную международную организацию. Вступление в ВТО помогает снизить торговые барьеры, предоставляя равноправный национальный режим» отечественным товарам за рубежом, сохраняя при этом возможность применения защитных мер и мер нетарифного регулирования.
Другое дело - темпы или сроки присоединения, по которым среди политиков и экономистов мнения сильно расходятся. Сторонники ускоренного вступления России в ВТО оперируют аргументами относительно недоиспользуемого экспортного потенциала российской экономики и связанными с этим потерями от неучастия России в этой организации. Поэтому следует обратить внимание на значительные и увеличивающиеся размеры внешнеторговой квоты России (доля экспорта и импорта в ВВП): если в 1992 г. она составляла 40,8 %, то в 2000 г. - 60,5 %. Столь высокой внешнеторговой квоты не имеет ни одна страна, сопоставимая с Россией по численности населения и потенциальному объему внутреннего рынка [3]. Так, в 2000 г. доля экспорта товаров в ВВП составляла в США 7,8, Японии — 10, Германии — 29,3 %[4].
Что касается аргументов в пользу ускоренного вступления в ВТО, состоящих в учете потерь, которые несет отечественная экономика от неучастия России в ВТО и которые оцениваются в 1,5-2 млрд. долл. в год, то они более чем на порядок ниже потерь от экспорта капитала и ошибочных внутренних экономических решений. Поэтому последствия присоединения на возможных, даже
наилучших для России условиях, принципиально не влияют в краткосрочном периоде на изменение в лучшую или худшую сторону сложившейся социально-экономической и промышленной динамики. Решения для стимулирования развития находятся в иных областях.
Конкретные сроки вступления России в ВТО в полном объеме и в обозримой перспективе будут зависеть от продолжительности переходного периода. Его необходимость определяется неготовностью отечественных промышленных предприятий к массированному выходу на зарубежный рынок, а также к конкуренции на внутреннем рынке с иностранными производителями, массовый приток которых в Россию может привести к масштабным и долгосрочным отрицательным последствиям для российской промышленности. Вместе с тем возможность такого переходного периода предусмотрена ст. 12 Маракешского соглашения об учреждении ВТО, которая оговаривает особые условия вступления, согласованные между этой международной организацией и присоединяющейся к ней страной. Как показывает опыт Китая, который полезно учесть России, длительность переходного периода может достигать семи и более лет. В долгосрочной же перспективе необходимо оценить создаваемые членством в ВТО условия с позиций промышленной политики. С другой стороны, и сами меры промышленной политики должны быть соотнесены с ограничениями, установленными условиями членства в ВТО.
Еще одно важное условие выбора решений и реализации промышленной политики связано с факторами неопределенности и риска. Их учет и оценка особенно необходимы в отношении инновационной составляющей промышленной политики: ошибки и просчеты при определении приоритетов научно-технического и технологического развития не только возможны - сказывается сложность прогнозирования в этой области
- но и, очевидно, наиболее экономически и стратегически опасны из-за масштабов возможного ущерба и/или упущенной выгоды. Весьма непросто учесть и реакцию других государств и международных организаций на действия России в экономической области, принимая во внимание конкуренцию не только фирм, но и государств и целых регионов мира в формирующейся глобальной экономике.
Следует иметь в виду опасность прямого копирования механизмов принятия и реализации решений в сфере промышленной политики высокоразвитых индустриальных стран, в которых содержание и масштабы задач совершенно иные. Опыт этих стран может использоваться для определения характера внешней по отношению к российской промышленности и экономике среды и тенденций ее изменения, а также для оценки возможностей адаптации применяемых на Западе форм, методов и механизмов реализации решений в специфических условиях России.
Это, в частности, связано с доставшейся в наследство от плановой экономики структурой промышленности (вертикальная интеграция, «натуральное хозяйство» предприятий и др.), а также с размерами территории (транспортные издержки), климатом (энергетические издержки), постоянно заселенными северными и отдаленными территориями, требующими государственного (федерального) участия в северном завозе, внимательного отношения к региональным проблемам промышленного развития, к градообразующим предприятиям.
В заключение необходимо отметить, что современная отечественная экономика и промышленность находятся в неклассических, специфических условиях, не располагающих к успеху форсированных либералистских подходов и требуют специальных, учитывающих особенности российской действительности, решений.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Белова А., Попова Е., Евтушенков В. Когда рынок пустует // Эксперт. 2002. № 42; Кто поддержит хай-тек // Эксперт. 2003. № 15, с. 50-54.
2. Туманов Ю.Н. Есть ли свет в конце туннеля? // НГ-Наука, 2001. 23 мая, № 5, с. 11; Проблемы теории и практики управления. 2003. № 1, с. 41.
3. Илларионов А. Оптимальная экономическая политика для России // Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование / ИМЭМО, РАН. М.: Республика, 2001, с. 93.
4. Чернышев В. Россия - США: в ожидании перемен // Экономика и жизнь. 2002, № 26, с. 2.
