CC BY
128
УДК 338.242
ФОРМИРОВАНИЕ ИНТЕГРИРОВАННОЙ МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
Михалев Игорь Васильевич, руководитель аппарата Комитета Совета Федерации по социальной политике, [email protected]
The article presents the author's proposals considering integrated regulation model formation in physical culture and sport industry shaping based on developing "sports for everyone". The author studied alternative models for physical culture and sport regulation and gave the grounds for their advantages and disadvantages.
В статье приведены авторские предложения по формированию интегрированной модели регулирования в сфере физической культуры и спорта, основанные на развитии «спорта для всех». Автором изучены альтернативные модели регулирования физической культуры и спорта, обоснованы их преимущества, недостатки.
Keywords: physical culture and sport industry shaping, regulation, model, integration, sports for everyone, popular sport
Ключевые слова: сфера физической культуры и спорта, регулирование, модель, интеграция, спорт для всех, массовый спорт
Международная хартия физического воспитания и спорта, принятая на ХХ сессии Генеральной конференции ООН по вопросам образования, науки и культуры 21 ноября 1978 года в Париже, определяет, что занятия спортом — одно из основных прав каждого человека, для обеспечения которого необходимо выполнение следующих условий:
• обеспечение права человека на доступ к физическому воспитанию и спорту как в рамках системы образования, так и в других аспектах общественной жизни;
• особые условия необходимо предоставлять молодежи, включая детей дошкольного возраста, пожилым людям и лицам с физическими или умственными недостатками в целях всестороннего развития их личности с помощью программ физического воспитания и спорта, приспособленных к их нуждам;
• физическое воспитание и спорт должны развивать волю и выдержку человека и содействовать его полному включению в общество; непрерывность занятий должна обеспечиваться в течение всей жизни в рамках всеобщего, непрерывного и демократизированного образования;
• правительствам, государственным органам, школам и компетентным негосударственным организациям на всех уровнях следует объединить свои усилия и скоординировать свою работу по планированию создания и оптимального использования спортивных сооружений, оборудования и инвентаря для физического воспитания и спорта;
• в планы городского строительства и сельского благоустройства должны быть включены долгосрочные потребности в сооружениях, оборудовании и инвентаре для физического воспитания и спорта. Таким образом, данный документ гласит,
что государство должно обеспечить для своих граждан полную доступность занятий массовым спортом. Однако такое место физическая культура и спорт в государственном регулировании занимали не всегда.
Развитие физической культуры и спорта как особого вида деятельности происходит в двух направлениях. Ранее эксперты разделяли спорт для всех, включая массовый спорт, и спорт высших достижений, объединяющий любительский и профессиональный спорт [4]. В настоящее время, во-первых, сформировалась концепция «спорт для всех»,
главным ее акцентом выступает доступность спорта для различных категорий населения. Во-вторых, профессиональный спорт, который функционирует преимущественно на рыночных механизмах и практически не требует какого-либо государственного вмешательства и регулирования в силу устойчивой активности саморегулирования. Связующим звеном между данными двумя феноменами выступает любительский спорт, направленный на достижение определенных высоких результатов.
В отечественной и зарубежной науке высказываются различные точки зрения на сущность любительского спорта, значительная часть исследователей склоняется к мысли, что он приближается, по сути, к спорту высших достижений. Однако развитие любительского спорта зависит от состояния массового спорта или спорта для всех, являющегося источником талантливой молодежи. Таким образом, произошло разделение между профессиональным спортом и спортом для всех. Произошедшие изменения обусловливают иное представление сферы физической культуры и спорта, определяющей и потребности в развитии государственного регулирования.
При предлагаемом подходе объектом государственного регулирования становится спорт для всех. Актуальность данного концептуального подхода доказывается практикой совершенствования государственного регулирования в области физической культуры и спорта как в России, так и за рубежом.
Анализ работ, посвященных функционированию сферы физической культуры и спорта, управлению ею, показывает, что факторами совершенствования государственного регулирования сферы физической культуры и спорта в ХХ веке выступили:
• трактовка состава отраслей и видов деятельности в социальной сфере, а именно — включение или исключение физической культуры и спорта;
• государственная политика в области представления страны на Олимпийских играх и иных соревнованиях международного уровня в сфере любительского спорта;
• потребности общества в поддержке и заботе о своем здоровье, обоснование преимуществ превентивных и профилактических средств, одним из которых выступает регулярная физическая активность основной массы населения (не менее 30%).
Данные факторы привели к тому, что в странах, где социальная сфера пользуется поддержкой государства, развито ее государственное регулирование, спорт для всех становится неотъемлемой составляющей государственного регулирования. Причем, как показывает практика, массовый спорт, включая детский, школьный спорт и пр., пользуется как прямой, так и косвенной поддержкой и финансированием. Любительский спорт преимущественно пользуется косвенной поддержкой. Основной акцент в государственном регулировании делается на обеспечение доступности спортивных занятий для различных категорий населения, в том числе на развитие сети спортивных сооружений, а также в части поиска дополнительных источников ресурсного обеспечения.
Место физической культуры и спорта в СССР всегда было особым. В отличие от зарубежных стран, с начала ХХ века в СССР физическая культура и спорт выступали одним из приоритетов государственного управления. Известно, что перед физической культурой и спортом ставились две задачи — обеспечить подготовку высококвалифицированных спортсменов, представляющих страну на международных соревнованиях, и обеспечить достижение массовости спорта среди населения. Поскольку ресурсная база для решения этих задач была одной, то постепенно сформировался устойчивый приоритет спорта высших достижений, тогда как развитие массового и специализированного спорта происходило по остаточному принципу.
По нашему мнению, целесообразно выделить три периода в развитии системы государственного регулирования в области физической культуры и спорта (ФКС) в России:
1) в период существования СССР господствовала административная система государственного регулирования физической культуры и спорта;
2) с 90-х годов ХХ века формируется национальная система управления ФКС, по сути подразумевающая разделение в спорте для всех массового и любительского спорта;
3) с 2009 года с формированием Министерства спорта, туризма и молодежной политики начинается этап усиления регулирования физической культуры и спорта, который продолжается и в 2012 году, когда туризм и молодежная политика были выведены из компетенции данного органа исполнительной власти.
Современный этап отличается введением программно-целевого метода управления физической культурой и спортом с утверждением соответствующей федеральной целевой программы [1]. Данная ФЦП направлена на расширение и модернизацию спортивной инфраструктуры с целью повышения доступности занятий физической культурой и спортом для россиян.
Согласно законодательству, современное Министерство спорта Российской Федерации (Минспорт России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, а также по оказанию государственных услуг (включая предотвращение допинга в спорте и борьбу с ним) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта [2].
Несмотря на поступательное развитие практики государственного регулирования сферы физической культуры и спорта, на протяжении ряда лет сохраняются негативные явления, отмеченные специалистами еще в начале XXI века. В частности, к ним можно отнести:
• в силу недостаточно четкого определения «спорта для всех» во всех его проявлениях и «любительского спорта» становится сложно разграничить компетенцию и обязанности органов регулирования в их отношении;
• отсутствие обоснованных индикаторов контроля ответственности региональных администраций за развитие спорта для всех;
• во многом неопределенного статуса спортивных ассоциаций и федераций в отношении массового спорта и их роли в развитии спорта для всех;
• отсутствия нормативов обеспеченности населения услугами спорта для всех, в том числе отсутствия обоснованных нормативов формирования сети спортивных сооружений, комплектования штата спортивного персонала и пр.
В существующей системе управления сохраняются черты централизованной системы, которая не способна удовлетворить существующие социальные запросы, а также быстро и эффективно реагировать на их изменения. Поэтому следует согласиться с мнением многих специалистов, что до сих пор «существующее управление не выполняет возложенные на него
функции и не способствует развитию ФКС в стране» [3]. Попытки выработать концептуальную модель регулирования в сфере физической культуры и спорта предпринимались многими учеными и практиками. В 1999 году Р. А. Пилоян и А. Д. Суханов предложили «Модель раздельного управления спортом для всех и спортом высших результатов» [5]. Эта модель отражает взаимоотношения организаций сферы физической культуры и спорта. Ее ключевым аспектом становится разделение спорта для всех и спорта высших достижений. В качестве недостатков модели следует отметить отсутствие в ней места для спортивных федераций и ряда других учреждений; выбор в роли аккумулирующего элемента системы соревнований, что противоречит идее массового спорта и спорта для всех; сохранение приоритета спорта высших достижений; сохранение исключительной компетенции органов государственного регулирования в отношении всех соревнований.
Вместе с тем, названная модель привносила ряд позитивных и актуальных в тот период аспектов. Прежде всего, в качестве системообразующих сторон были определены четыре компонента: цель деятельности (вид спорта), финансирование, организационно-методическое обеспечение и контроль, которые определяют систему регулирования как таковую. Была высказана пионерная на тот момент мысль, что необходимо разделение рычагов управления типами спорта в разных организациях. Была высказана мысль о необходимости тесного сотрудничества между школами обоих типов спорта посредством обмена тренеров и учеников: «спортивные школы обоих типов должны быть открыты для обмена между собой не только спортсменами, но и тренерами. Те, кто хорошо ставит «школу» вида спорта, формирует у спортсменов адекватную мотивацию, ученики которых чаще других проходят отбор в школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ), должны иметь возможность работать в спорте высших результатов. В свою очередь, тренерам ШВСМ, не сумевшим довести спортсменов до результатов международного уровня, необходимо вновь вернуться в спорт для всех».
М. И. Золотов в 2003 году обосновал иной подход к регулированию физической культуры и спорта, в основе которого лежало формирование Министерства спорта как основного органа исполнительной власти, в исключитель-
ной компетенции которого находится политика в области физической культуры и спорта на территории Российской Федерации.
Преимуществами этого подхода, по нашему мнению, выступили:
• обоснование целесообразности участия государства в развитии массового спорта как в форме формирования законодательства в области массового спорта на всех уровнях управления, так и посредством прямого и косвенного участия органов власти в создании ресурсной базы;
• признание отраслевого статуса физической культуры и спорта;
• возложение управляющей и координирующей функции на Министерство спорта РФ, в состав которого предлагалось внести два направления — массовый спорт и спорт высших достижений, включающий, в свою очередь, любительский и профессиональный спорт.
В авторской трактовке Министерство должно было аккумулировать общий бюджет по статье «Отрасль ФКС», который затем распределять по двум направлениям, указывая доли расходов на массовый и иной спорт.
На Министерство планировалось возложить всю компетенцию по управлению спортом высших достижений с тем, чтобы освободить региональные и местные органы управления от финансирования и организационной поддержки любительского и профессионального спорта. Развитие массового спорта, по мнению М. И. Золотова, должно было стать обязанностью региональных органов управления, а участие в развитии спорта высших достижений могло носить статус компетенции. Органы местного самоуправления должны были принимать участие в разработке всех решений по развитию массового спорта, исходящим от федерального уровня управления. Нельзя не согласиться с обоснованными предложениями о формировании единой информационной среды, а также предложениями в области подготовки персонала.
По нашему мнению, несмотря на отмеченные преимущества модели, ряд ее положений может быть подвергнут критике. Прежде всего, как уже отмечалось выше, нельзя согласиться с разделением массового спорта и спорта высших достижений. По нашему мнению, профессиональный спорт не должен быть областью государственного регулирования, за исключением защиты прав участников это-
го вида деятельности. Если выделять направления приложения усилий государственного регулирования и регулирования на уровне местного самоуправления, то целесообразно выделять спорт для всех, включая специализированный, адаптивный и иные виды спорта, а также спорт любительский в силу представления России на различных соревнованиях. С точки зрения практики сомнительным представляется интеграция усилий различных министерств и ведомств, поскольку спортивная деятельность в таковых отличается целевым характером и ведется по особым программам.
В связи с вышесказанным, по нашему мнению, целесообразно предложить интегрированную модель регулирования физической культуры и спорта в Российской Федерации.
Прежде всего, уточним, что в данной статье мы исходим из классической трактовки понятия «спорт для всех», использованной в 1966 году Европейским Советом в концепции развития спорта при включении его в культурную программу. Спорт для всех путем вовлечения населения в массовые занятия физической культурой должен был способствовать формированию современного стиля жизни, дающего возможность продлить творческий период человеческой деятельности. Спорт для всех призван стать для человека специфической школой работы над собой, своим здоровьем, физической подготовленностью и красотой.
Исходя из этого, основными постулатами концепции спорт для всех являются доступность занятий физической культурой, их систематичность и обоснованность.
Под интегрированной моделью регулирования спорта для всех в Российской Федерации понимается построение системы регулирования спорта для всех на федеральном и региональном уровнях государственного управления, а также на уровне местного самоуправления, обеспечивающей доступность занятий физической культурой, их систематичность и обоснованность для всех категорий населения. В рамках модели происходит объединение следующих элементов:
• управленческих аспектов — планирования, стимулирования, организации и контроля развития спорта для всех;
• инфраструктурных аспектов — подготовки кадров, информационного, методического и иного обеспечения;
• специализированных видов спорта, адаптивного спорта и массового спорта как государственного сектора, так и рынка услуг физической культуры и спорта. Основной целью интегрированной модели регулирования спорта для всех должно стать обеспечение территориальной и ценовой доступности организационных и/или неорганизованных занятий физической культурой и спортом для всех категорий населения при соблюдении гарантий качества и безопасности спортивного оборудования, а также соответствующей квалификации персонала спортивных организаций.
На федеральном уровне государственного регулирования физической культуры и спорта должны быть созданы базовые условия развития спорта для всех и любительского спорта. Перечислим ключевые задачи:
• формирование требований к подготовке кадров, прежде всего тренерского состава;
• разработка научно-обоснованных нормативов обеспеченности населения физ-культурно-спортивными сооружениями, услугами физической культуры и спорта, кадрами и т. д.;
• пропаганда спорта для всех;
• разработка мер по стимулированию граждан к занятиям физической активностью и работодателей к обеспечению возможностей спортивных занятий для своих сотрудников;
• прямое регулирование любительского спорта.
На уровне субъекта Российской Федерации ключевыми задачами регулирования физической культуры и спорта должны выступать:
• координация и контроль развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях в части спорта для всех;
• обеспечение и поддержка материально-технической базы физической культуры и спорта в части спорта для всех;
• поддержка системы подготовки кадров для спорта для всех в регионе;
• пропаганда спорта для всех.
На уровне местного самоуправления первоочередными задачами становятся:
• содержание материально-технической базы организованных и неорганизованных занятий физической активностью;
• привлечение трудовых ресурсов;
• стимулирование развития спорта для всех;
• пропаганда спорта.
Концептуальная схема интегрированной модели регулирования физической культуры и спорта в Российской Федерации представлена на рис. на с. 90. В схеме отражены три уровня регулирования физической культуры и спорта. Показано, что регулирование любительского спорта должно быть сосредоточено на федеральном уровне регулирования. Отметим, что на этом же уровне должны приниматься решения, касающиеся планирования развития физической культуры и спорта в части разработки нормативов обеспеченности, к которым следует отнести:
• нормативы обеспеченности населения физ-культурно-спортивными сооружениями для организованных и неорганизованных занятий физической активностью;
• нормативы вовлеченности различных половозрастных категорий населения в занятия регулярной физической активностью;
• нормативы кадрового обеспечения населения тренерским составом. Федеральный уровень должен выступать
гарантом качества и безопасности оказания услуг физической культуры и спорта. Для этого целесообразно в рамках государственного регулирования и/или саморегулирования разработать стандарты оказания услуг, в основе которых должны лежать требования к подготовке тренеров. Нормативы и стандарты, станут, таким образом, основой для разработки системы контроля развития физической культуры и спорта.
На региональном уровне на основе системы планирования будет происходить непосредственно размещение физкультурно-спортивных сооружений, принятие решений по их модернизации, а также их кадровое обеспечение. Важным аспектом становится финансирование, в том числе использование государственно-частного партнерства, позволяющее эффективно развивать сеть физкуль-турно-спортивных сооружений и организаций. Основной целью работы с работодателями, коммерческими организациями физической культуры и спорта должно быть вовлечение как можно большей части населения в занятия регулярной физической активностью, в частности, предоставление услуг физической культуры и спорта по сниженным ценам для определенных категорий населения и/или в более удобное для них время. Неотъемлемой частью остаются пропаганда и стимулирование спорта
для всех, контроль обеспеченности и качества услуг, информационно-методическая поддержка. На региональном уровне также планируется организация и проведение региональных соревнований, в том числе с целью отбора резерва для любительского спорта.
Основной акцент в развитии физической культуры и спорта сделан на уровне местного самоуправления. Однако нормативно-правовая база на уровне местного самоуправления сформирована лишь в нескольких крупных городах РФ. Очевидно, что самую большую роль играет земельная политика, поскольку важной особенностью сферы услуг массового спорта является потребность в большой территории.
Причем необходимо предусматривать не только выделение земли под строительство спортивного сооружения, но и оформление территории и трасс для неорганизованных занятий массовым спортом. Выделение площадок и маршрутов для неорганизованных занятий должно не только соответствовать особенностям данного вида спортивных занятий, территории должны находиться преимущественно в экологически чистых районах, но вместе с тем не удаленных от места жительства людей.
Именно на уровне местного самоуправления формируются условия для развития ресурсной базы при содействии различных организаций — предпринимателей, обще-
Спортдля всех
Любительский спорт
Нормативы обеспеченности
Кадровое обеспечение Стандарты оказания усл уг Требования к качеству услуг Пропаганда и стимулирование спорта для всех Контроль обеспеченности и качества услуг Информационно-методическая поддержка Финансирование
Планирование подготовки кадров Проведение соревнований Контроль зрелищных услуг Информационно-методическая поддержка Финансирование
Размещение физкультурно-спортивных сооружений, модернизация Кадровое обеспечение Пропаганда и стимулирование спорта для всех Контроль обеспеченности и качества услуг Информационно-методическая поддержка Финансирование, в том числе использование государственно-частного партнерства Работа с работодателями, коммерческими организациями физической культуры и спорта Проведение региональных соревнований Отбор резерва для любительского спорта
Размещение физкультурно-спортивных сооружений, содержание, ремонт
Оснащение и содержание площадок для неорганизованных занятий спортом Кадровое обеспечение Пропаганда и стимулирование спорта для всех Контроль обеспеченности и качества услуг Информационно-методическая поддержка Финансирование, в том числе использование государственно-частного партнерства Работа с работодателями, коммерческими организациями физической культуры и спорта Стимулирование организаций, оказывающих спортивные услуги по сниженным ценам особым категориям населения
Рис. Концептуальная схема интегрированной модели регулирования физической культуры и спорта
в Российской Федерации
ственных объединений, некоммерческих организаций различного характера и спортивных федераций в форме прямых договоров или соглашений социального партнерства. Известно, что соглашение социального партнерства заключается между государственными органами управления, объединениями профсоюзов, некоммерческими организациями и объединениями предпринимателей (работодателей) с целью создания необходимых условий для обеспечения жизнедеятельности и развития экономики территории, социальной и правовой защиты жителей региона. В отношении развития сферы услуг физической культуры и спорта в соглашении следует предусмотреть обязанности и права профсоюзов и общественных объединений:
• на проведение согласованной с руководством муниципального образования политики в области развития услуг физической культуры и спорта, организации детского и семейного отдыха, сохранения и укрепления сети спортивных объектов;
• на включение в планы деятельности профсоюзов и общественных объединений разделов по поддержке физической культуры и спорта в разрезе материального, финансового, кадрового обеспечения;
• на долевое участие в финансировании спортивных мероприятий, организаций, проектов и рабочих мест, а также оказание информационно-методической, организационной и материальной помощи клубным учреждениям, спортивным сооружениям и организациям.
Поскольку ФЦП решает не все проблемы в развитии физической культуры и спорта, целесообразна организация прямой работы по поддержке развития сферы услуг физической культуры и спорта. Это может быть финансирование рабочих мест специалистов, осуществление программ переподготовки руководящего состава ФСО, строительство и/или ремонт за счет
собственных средств спортивных сооружений и т. д. Осуществлять данную деятельность следует с использованием принципов программно-целевого управления.
Хотя зарубежный опыт доказывает, что ширится практика прямого финансирования муниципалитетами сферы физической культуры и спорта, в российских условиях данный опыт будет малоэффективен. Согласимся с мнением экспертов, что в современных социально-экономических условиях России расширение прямого финансирования организаций массового спорта во многих муниципальных образованиях может встретить различные проблемы. Поэтому здесь на первое место выходят косвенные формы финансовой поддержки:
• льготные тарифы на коммунальные услуги;
• выделение земельных участков на льготных условиях;
• предоставление инвентаря и спортивного оборудования бесплатно или на льготных условиях;
• помощь в поиске спонсоров, формирование проектов государственно-частного партнерства;
• организация обмена информацией, организация тематических семинаров, построение информационной инфраструктуры, формирование спортивных муниципальных порталов;
• частичное финансирование работы высококвалифицированных специалистов, особенно в области специализированного, детского и адаптивного спорта;
• содержание и поддержка центров научного, медицинского обслуживания сферы спорта и пр.
Таким образом, внедрение интегрированной модели регулирования физической культуры и спорта обеспечит приоритет спорта для всех, а так же повышение вовлеченности населения Российской Федерации в регулярные занятия физической активностью.
Литература
1. ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006—2015 годы». Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года № 7.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 607 «О Министерстве спорта Российской Федерации».
3. Громыко В. В., Сейранов С. Г. Затерянная отрасль // Спорт для всех. 1998. № 3—4. С. 9.
4. ЗолотовМ. И. Формирование ресурсного обеспечения массового спорта. Дис... д-ра экон. наук. М.: МГУС, 2003.
5. Пилоян Р. А., Суханов А. Д. Модель раздельного управления спортом для всех и спортом высших результатов // Теория и практика физической культуры. 1999 № 7. С. 2—7.
