Формирование инфраструктуры туристско-рекреационных территорий в контексте планирования развития регионального землепользования Текст научной статьи по специальности «Право»

 DOI: 10.24412/2072-4098-2023-12267-7-15 Формирование инфраструктуры туристско-рекреационных территорий в контексте планирования развития регионального землепользования *

Д.В. Антропов кандидат экономических наук, доцент кафедры кадастра недвижимости и землепользования Государственного университета по землеустройству (г. Москва) А.О. Хлыстов генеральный директор АО «Центр Инновационных Технологий Градостроительства» (г. Москва) Р.А. Кириллов старший преподаватель кафедры кадастра недвижимости и землепользования Государственного университета по землеустройству (г. Москва)

Дмитрий Владимирович Антропов, antropovzem@gmail.com

Проанализировав основы разработки и реализации инфраструктурных, транс-портно-логистических, инженерно-технических, экологических проектов и программ территориально-градостроительного развития России с учетом комплексности и научной обоснованности, авторы считают, что одним из направлений планирования регионального землепользования является учет наличия особых объектов и территорий, являющихся уникальными или особенными для развития региона. К таким территориальным объектам могут быть отнесены, например, различные кластеры, исторические поселения и т. п. Как отмечают Н.В. Комов и В.М. Никитина, «система землепользования способствует не только рациональному использованию земельных ресурсов, но и способствует повышению экологической устойчивости территорий, соответственно, и повышению качества жизни граждан России, живущих там» [1, с. 85].

Создание туристских кластеров не только способствует развитию отрасли туризма, но и создает предпосылки для инвестиций

в создание предприятий нетуристического сектора экономики, повышения уровня социально-экономического развития региона. При наличии подготовленной к застройке территории, развитой инженерной и транспортной инфраструктуры, а также трудовых ресурсов и необходимой социальной инфраструктуры на территории муниципального образования появление промышленных и транспортных предприятий становится экономически целесообразным, а развитие производственных отраслей экономики в долгосрочной перспективе является логическим продолжением развития туризма (подробнее см. [2]). Таким образом, развитие туристической отрасли в каждом конкретном регионе служит локомотивом развития экономики этого региона в условиях постиндустриального общественного уклада.

Исторические поселения различного уровня (федерального и регионального) также играют важную роль в развитии регионов. Это места, где сохранена история и культура народов, которые здесь жили и создавали

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-28-01413 (https://rscf.ru/ project/23-28-01413/) на базе Государственного университета по землеустройству.

К

свои наследия. Такие места не только оказывают влияние на местную культуру, но и являются важными объектами туристско-рекреационной инфраструктуры. В связи с этим включение исторического поселения в туристско-рекреационный кластер (далее также - ТРК) является важным этапом и способствует увеличению туристического потока в регионе. Объекты культурного наследия (древний храм, замок, крепость или традиционный дом) привлекают туристов своей уникальностью и исторической ценностью. Исторические поселения могут быть включены в исторические кластеры, которые формируются с помощью кластерного метода и представляют собой группы исторических объектов, расположенных в определенной территориальной зоне. Туристско-рекреа-ционные кластеры помогают продвигать и развивать объекты культурного наследия и исторические поселения. Кластеры объединяются в туристические объекты разной направленности и создают мощную туристическую инфраструктуру. В кластерах можно найти все, что необходимо туристам для комфортного и интересного отдыха (гостиницы, рестораны и кафе, транспортные услуги, магазины с сувенирами и т. д.).

Таким образом, исторические поселения, объекты культурного наследия и туристско-рекреационные кластеры взаимодействуют и создают полноценную туристическую инфраструктуру, которая способствует развитию регионов и привлечению туристов. Они являются важными элементами культурной, исторической и экономической жизни региона, сохраняя и передавая наследие предыдущих поколений и обогащая культурную палитру современности.

Так, Е.Л. Уварова отмечает, что «планирование представляет собой многогранный процесс со своим набором методов и инструментов, для которого характерна структурность, которую в широком смысле можно представить, как последовательность его элементов: целеполагание, прогнозирование, программирование, планирование в узком смысле, проектирование» [3, с. 231].

С учетом этого в обобщенном виде этапы планирования и прогнозирования развития рассматриваемых территорий могут быть представлены следующим образом:

1) анализ ситуации - проведение обзора объектов культурного наследия, их состояния и потенциала для использования в коммерческих целях;

2) определение целей и задач - разработка программы развития исторического поселения с учетом сохранения и использования существующих объектов культурного наследия и создания новых объектов;

3) разработка стратегии - выбор оптимальных путей и механизмов для достижения целей и задач в рамках потенциала территории и имеющихся ограничений;

4) реализация программы - реализация конкретных проектов и программ в соответствии со стратегией развития;

5) мониторинг и анализ результатов -оценка результатов программы и проведение анализа рисков и возможностей для их улучшения в будущем.

В контексте планирования землепользования исторического поселения, создаваемого кластера и объектов наследия в нем и с учетом представленных обобщенных этапов предлагаем рассматривать планирование исторического поселения, определение его границ, использование территорий и объектов исторического поселения в ТРК как взаимосвязанную систему (см. рис.).

При этом одним из методов при разработке технико-экономических и организационно-территориальных мероприятий по планированию использования земель может быть различное зонирование территорий (функциональное, градостроительное, территориальное и т. д.), в результате которого также могут быть сформированы подобные объекты, например зонирование региона по туристско-рекреационному потенциалу и выделение привлекательных мест для создания кластеров, выраженных в наличии территорий и объектов недвижимости, имеющих историческую, духовную и рекреационную ценность. Кроме этого,

Система планирования, определения границ и использования территорий и объектов исторического поселения в границах ТРК

для эффективного функционирования самой территории исторического поселения и (или) кластера необходимо провести функциональное деление территории, где разные виды деятельности будут размещены на различных участках территории (см. [4]). Например, коммерческие здания должны быть сосредоточены в центре исторического поселения, а исторические памятники и музеи - ближе к периферии. При планировании развития территории исторического поселения должны учитываться сохранение и улучшение существующих объектов культурного наследия, а также создание новых объектов с целью улучшения экономического потенциала исторического поселения. Таким образом, в системе управления земельными ресурсами при планировании обращаются к другому ее инструменту - зонированию (см. [5]).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 года № 644 «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» и распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2567-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы» определены задачи по созданию туристско-рекреационных и автотуристских кластеров (далее - АТК) в 17 субъектах Российской Федерации (см. табл. 1).

К сожалению, в этот период при формировании туристских кластеров не уделялось значительное внимание «земельным» вопросам.

Постановлением Правительства Россий-

Таблица 1

Туристские кластеры на примере ряда субъектов Российской Федерации

Субъект Российской Федерации Кластер

вид название дата создания, год

Краснодарский край ТРК Лермонтово 2013

Можжевеловая роща 2013

Абрау-Утриш 2013

Курджипский 2014

АТК Горячий ключ 2013

Липецкая область ТРК Елец 2012

АТК Задонщина 2012

АТК Ораниенбург 2014

ТРК Шуховский 2014

ТРК Добрый 2014

Псковская область ТРК Псковский 2011

Республика Алтай АТК Семинский берег 2012

ТРК Алтын-Кёль - Золотое озеро 2012

Смоленская область ТРК Туристский кластер смоленской области 2012

Томская область ТРК Северск 2014

Парабельский 2014

Вершинино 2014

Пышкино-Троицкий 2014

АТК Север 2014

Юг 2014

ской Федерации от 24 декабря 2021 года № 2439 была принята программа «Развитие туризма», где было определено, что «развитие внутреннего туризма в России является национальным приоритетом», что, безусловно, окажет влияние на разработку и уточнение теоретических и методологических положений формирования ТРК, в том числе в системе управления земельными ресурсами региона. Это также будет способствовать усилению учетно-регистраци-онной деятельности в регионах.

Наличие и расположение объектов туристского интереса оказывает прямое влияние на распределение турпотока. В большинстве случаев туристы могут пребывать с культурно-познавательными и рекреационными целями. Туристский интерес возникает при наличии соответствующих объектов лечебно-оздоровительного, активного, экстремального, охотничьего и других видов туризма.

Таким образом, экономический эффект от создания туристских кластеров достигается за счет развития объектов предпринимательства, выраженный в виде налогов и арендных платежей, в первую очередь земельного налога. Экономический эффект, достигаемый за счет проведения мероприятий по благоустройству территорий, - косвенный (опосредованный). Он выражается в привлечении большого числа посетителей объектов туристского интереса и объектов туристской инфраструктуры посредством создания комплекса обеспечивающей инфраструктуры (например комфортной городской среды при помощи проведения мероприятий по благоустройству и озеленению). Так достигается синергетический экономический эффект как на территории кластера, так и на прилегающей к нему территории.

При формировании туристских кластеров учитывается наличие объектов туристского интереса (их тип и расположение), то есть искусственно созданных или естественных мест, привлекательных для туристов (природа, климатические условия, достопримечательности и т. д.). Основными характе-

ристиками объектов туристского интереса являются познавательная и рекреационная ценности. Наличие потока туристов формирует запрос на создание объектов инфраструктуры, характеристика которой приведена в таблице 2 (см. с. 12).

Подготовка документации по планировке территории линейного объекта регламентирована Градостроительным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 564 «Об утверждении Положения о составе и содержании документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов» и включает следующие основные этапы, представленные в таблице 3 (см. с. 13).

Из таблицы видно, что согласно действующим нормам законодательства для прохождения всех указанных процедур необходимо от 4,5 месяца до 6 месяцев, а в ряде случаев - до 1 года в зависимости от сложности линейного объекта, что существенно задерживает строительство и ввод в эксплуатацию объектов обеспечивающей инфраструктуры. Это негативно сказывается на функционировании объектов туристской инфраструктуры и снижает туристский интерес.

Как уже отмечалось, наличие сведений о рассматриваемых объектах во всех разделах Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) будет способствовать повышению экономического эффекта от создания таких кластеров, посредством увеличения поступления налогов в бюджеты различных уровней, тем самым реализуя не только правовую, но и фискальную задачи, стоящие перед системой. Скорость развития инфраструктуры туристского кластера напрямую зависит от количества поставленных на кадастровый учет объектов недвижимости. Обеспечение возможности ускорения постановки объектов недвижимости на кадастровый учет за счет исключения излишних бюрократических процедур позволит ускорить достижение требуемого экономического эффекта

Таблица 2

Состав понятий объектов туристского интереса, туристской и обеспечивающей инфраструктуры

Вид объекта Понятие Обобщенный тип Примеры Особенности использования

Объекты туристского интереса Естественно или искусственно созданные места, привлекательные для туристов Памятники истории и архитектуры, природные заповедники, места проведения культурно-зрелищных мероприятий, предприятия, выполняющие функции досуга и оздоровления Объекты капитального строительства, несущие познавательную или рекреационную функцию Необходимо осуществить постановку недвижимого имущества этих объектов на кадастровый учет, однако подготовка документации по планировке территории при этом не требуется

Туристская инфраструктура Совокупность предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей туристов Организация мест для коллективного размещения предприятий питания, обслуживания личного автотранспорта и их земельно-имущественного комплекса Гостиницы, кемпинги, рестораны, автозаправочные станции, автотехцентры

Обеспечивающая инфраструктура Совокупность зданий, сооружений, плоскостных и линейных объектов, обеспечивающих функционирование объектов туристской инфраструктуры Системы инженерно-техниче-ского обеспечения, объекты транспортной инфраструктуры, объекты благоустройства и прочие объекты, обеспечивающие доступ к объектам туристского интереса и туристской инфраструктуры и их функционирование Инженерные сети, автомобильные и железные дороги и их инфраструктура, общественные пространства, объекты инженерной подготовки территории, в том числе гидротехнические сооружения Необходимо выполнить подготовку и согласование документации по планировке территории с постановкой на кадастровый учет вновь образуемых земельных участков, подготовку и экспертизу проектной документации, получение разрешения на строительство Необходимо получение разрешения на размещение линейного объекта от органов исполнительной власти муниципального образования

с

ф

I

ф +

-VI

со

со со

-VI

Таблица 3

Этапы подготовки и утверждения документации по планировке территории

Этап

номер наименование минимальный срок выполнения, месяц содержание Наименование документа, регламентирующего срок выполнения этапа, обоснование срока

Получение плана границ земельного участка под размещение линейного объекта (администрация муниципального образования) Градостроительный кодекс Российской Федерации Административный регламент получения услуги «разрешение на подготовку ДПТ», принятый на уровне муниципального образования или субъекта Российской Федерации

1 Получение разрешения на подготовку ДПТ * 1 Получение условий на подключение (техническое присоединение) линейного объекта (ресурсоснабжающие и эксплуатирующие организации) Получение разрешения на подготовку ДПТ в виде распорядительного документа органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации

2 Подготовка ППТ ** 1 Подготовка текстовых и графических материалов основной части и материалов по обоснованию ППТ Срок подготовки текстовых и графических материалов основной части и материалов по обоснованию ППТ

Согласование текстовых и графических материалов основной части и материалов по обоснованию ППТ в органах исполнительной власти, отвечающих за деятельность в сфере архитектуры и градостроительства муниципального образования либо субъекта Российской Федерации

3 Согласование ППТ 1 Согласование технических решений ППТ на предмет соответствия требованиям технических регламентов о безопасности эксплуатации зданий и сооружений в органах, осуществляющих надзор за соблюдением таких требований. Осуществляется посредством межведомственного взаимодействия либо в соответствии с административными регламентами при их наличии Согласование технических решений ППТ на предмет соответствия требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и соблюдения мероприятий ГО и ЧС ***. Осуществляется посредством межведомственного взаимодействия либо в соответствии с административными регламентами при их наличии Градостроительный кодекс Российской Федерации Административный регламент получения услуги «разрешение на подготовку

=

ДПТ - документации по планировке территории. * ППТ - проект планировки территории.

** ГО и ЧС - гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций.

о н го о

со 2

£

0) !

г §

о

I I

.0 >5

СО О С О 5 О

зо.

I

СО

I*

ф И £

о

ш

0

£ * СО 5

* к

1 * £ со

£ оо ~ ск ~ со

о. Ч

о в

Н о >5 г О )= О X

Сто

о о

т

0

1 .0

° 5

О со со с с 5.

О. I

н 1Т

ф * 5

к 5 ^

5 ь 3

т о со

5 О

I с

^ I

I *

® ф

§ £

'г! $

I >5

.а о

^ *

<ю о

со

А

5 I

§ .

>5

о о

СО

>5 Ф о

^ I—

®Ф О о ф

СО

СО *

5 ®

СО

о г?

х .0 т т

й ^ о

§ Ь I >5

Я о

О :: со ^ с^сс а со.

Е5

о ^ ^

^ О

о;

I

^ со о ш

ЕЕ -

ю ф о

1 р

СО

.

СО п *

со о о. >

д

.0 ш

¥ О 5 и

а. ^

ф СО

00 I=

.1- 5

О Ф

ф

I

ф

^ т

® и

1= 1=

о

х = ± *

ш

о

с;

Сс о

2

о;

т

со т

ф ф

^ I-

С0

X *

о ф т

£ ф ш со

О С

0

1

.0

ф

Ор со

ф о.

& ®

СО 2

£ 5

ч: X о з а ш

о

I-

ф

СО-0^ тшС

о ^

СО СВ :Г ^

о О ^

2 К

ч л 5

а СА

о

н

Ф о

ш I-

^ *

^ О

о ^ ф

со 2

X О г-

2тг=

шо1= ^

сЗ 13 Ш % <2

Ь ®

Ч I-

о со

1= 2

а) ш со

I-

и о ей о о ш

с^ ^ ^ ^

^ га

СО

ш

о

1= 1=

т

л

т

^^

о

о

о ^

с

от создания кластера. Также, по нашему мнению, в ЕГРН необходимо включить сведения о границах туристско-рекреационных кластеров (подробнее см. [5]). В отношении объектов недвижимости внутри кластера постановку на кадастровый учет земельных участков под строительство объектов капитального строительства и самих объектов капитального строительства на всей территории туристского кластера предлагаем осуществлять не только «точечено» (в заявительном режиме), но и при проведении комплексных кадастровых работ, что позволит существенно ускорить указанную процедуру (см. [5]). Также предлагаем существенно упростить и ускорить процедуру постановки на кадастровый учет всех объектов недвижимости на территории туристского кластера, что позволит ускорить создание кластера и достичь требуемого экономического эффекта посредством исключения процедуры подготовки документации по планировке территории для всех формируемых земельных участков как на территории кластера в его границах, утвержденных постановлением органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и для земельных участков под размещение линейных объектов за границами туристского кластера, но оказывающих прямое влияние на создание и развитие объектов инфраструктуры туристского кластера.

Предлагаемый порядок формирования и постановки на кадастровый учет земельных участков под размещение линейных объектов состоит из двух этапов:

1) постановка на кадастровый учет земельных участков под размещение линейного объекта:

• получение плана границ земельного участка под размещение линейного объекта (администрация муниципального образования);

• получение документов, подтверждающих разрешение на установление публичных сервитутов;

• осуществление кадастровых работ по постановке на учет земельных участков;

2) подготовка и согласование проектной документации на линейный объект:

• осуществление кадастровых работ по постановке на учет земельных участков;

• подготовка проектной документации на линейный объект;

• согласование технических решений на предмет соответствия требованиям технических регламентов о безопасности эксплуатации зданий и сооружений в органах, осуществляющих надзор за соблюдением таких требований;

• согласование технических решений на предмет соответствия требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и соблюдения мероприятий ГО и ЧС.

В случае получения существенных замечаний, предусматривающих изменение трассы линейного объекта, формы и размеров земельных участков, следует выполнить постановку на кадастровый учет земельных участков повторно.

Такой порядок, по мнению авторов, позволит сократить процедуру постановки на кадастровый учет земельных участков, выделяемых под размещение линейного объекта, до 1 месяца.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ

1. Комов Н. В., Никитина В. М. Землеустройство - базовая основа планирования землепользования и застройки муниципальных образований // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2021. № 2. С. 85-87. Р01: 10.33920/ве1-04-2102-01.

2. Шнайдер А. Г., Саченков Б. Ю, Шнайдер И. В. Развитие туризма в России. М. : Наука, 2013. 220 с.

3. Уварова Е. Л. Зонирование как метод территориального планирования // Известия Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. 2016. № 44. С. 230-235.

4. Акимова М. С., Карабанова М. Ю., Антропов Д. В. Технология установления границ населенных пунктов для планировки территории // Региональная архитектура и

строительство. 2022. № 3(52). С. 218-226. Р01: 10.54734/20722958_2022_3_218. -RSCI.

5. Антропов Д. В., Варламов А. А., Комаров С. И. Теория и методы зонирования территорий для целей управления земельными ресурсами : монография. М. : РАДУГА, 2019. 228 с.

6. О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» : постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 года № 644. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2567-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» : постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2021 года № 2439. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ : в редакции от 19 декабря 2022 года. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

10. Об утверждении Положения о составе и содержании документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов : постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 564 : в редакции от 2 апреля 2022 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».