CC BY
297
ISSN 2311-8709 (Online) Бюджетное регулирование
ISSN 2071-4688 (Print)
ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ Вера Владимировна ЛЕВИНА
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры финансов и менеджмента, Тульский государственный университет, Тула, Российская Федерация [email protected]
История статьи:
Принята 17.06.2016 Принята в доработанном виде 04.07.2016 Одобрена 19.07.2016
УДК 336.143.2 JEL: Н72, Н79
Ключевые слова:
региональный бюджет, местный бюджет, инициативное бюджетирование, субсидии, эффективность
Аннотация
Предмет и тема. В современных условиях при формировании региональных и местных бюджетов большое значение приобрели вопросы поиска дополнительных доходных источников и управления эффективностью расходов, что может быть реализовано с использованием инициативного бюджетирования.
Цели. Разработка методик, позволяющих реализовывать технологию инициативного бюджетирования для проектов выживания и проектов развития.
Методология. Применены общенаучные принципы системно-структурного и структурно-функционального анализа, при изучении особенностей инициативного бюджетирования и самообложения граждан использовались сравнительно-сопоставительный и диалектический методы, в сочетании позволяющие выделить общие и особенные черты данных технологий в контексте оценки их эффективности для финансирования бюджетных расходов. Результаты. Рассмотрены сущность инициативного бюджетирования, особенности применения соответствующих механизмов в Тульской области. Выполнено сравнение механизмов инициативного бюджетирования и самообложения граждан. Проанализирован накопленный опыт по распределению средств регионального бюджета для софинансирования расходов в рамках инициативного бюджетирования, выявлены основные проблемы и недостатки используемого подхода. Предложены усовершенствованные методики отбора проектов, ориентированные на финансирование проектов, обеспечивающих расходы, необходимые для выживания и развития территорий, учитывающие сущностные различия двух данных групп проектов.
Выводы и значимость. Применение предложенной методики дает возможность выявить сильные и слабые стороны инициативного бюджетирования, что позволяет сформировать обоснованные предложения по развитию механизмов инициативного бюджетирования, разделив субсидии из регионального бюджета, предоставляемые в рамках указанного механизма, на две группы и применять к ним различные методики отбора проектов, основанные на учете специфики расходов по «проектам выживания» и «проектам развития» и разных вариантов проявления инициативы населения в этих случаях.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
В условиях дефицита бюджетных средств на региональном и местном уровнях особую актуальность приобретает поиск дополнительных источников финансирования и управление эффективным использованием бюджетных средств [1]. Одним из методов консолидации ресурсов для решения общественно значимых задач является инициативное бюджетирование. Отличительной чертой данной технологии является то, что реализация проектов осуществляется на основе софинансирования с привлечением не только средств бюджетов различных уровней, но и средств жителей и предприятий, расположенных на соответствующей территории.
Инициативное бюджетирование - это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при
непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных
средств, а также в последующем контроле за реализацией отобранных проектов [2, 3]. Оно может рассматриваться как частный случай партисипаторного бюджетирования (participatory budgeting), также называемого «гражданский бюджет» [4].
Партисипаторное бюджетирование - практика, появившаяся в 1989 г. в Бразилии как форма непосредственной демократии и предполагающая участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств [5].
Существует пять основных критериев отнесения проектов к партисипаторному бюджетированию: обсуждение бюджетных вопросов, участие представителей местной власти, серийный процесс реализации, публичное общественное обсуждение с участием граждан, организация публичной отчетности [3]. Партисипаторное бюджетирование, таким образом, может
рассматриваться как элемент делиберативной демократии, предполагающей вовлечение всех граждан в процесс принятия решений, в том числе о том, какие действия будут наиболее эффективными в решении социальных проблем территорий [6].
Инициативное бюджетирование в последние годы получило широкое распространение в России и зарекомендовало себя как достаточно эффективная бюджетная практика. Опыт ее применения есть в Кировской, Тверской, Нижегородской, Тульской, Иркутской и Тамбовской областях, Хабаровском и Ставропольском краях, республике Башкортостан и ряде других субъектов РФ [7].
Рассмотрим тульский опыт использования инициативного бюджетирования. Проект, реализуемый на основе принципов инициативного бюджетирования в Тульской области, называется «Народный бюджет». Он осуществляется на основе постановления правительства Тульской области от 01.10.2013 № 521 «Об утверждении положения о проекте «Народный бюджет» в Тульской области».
Цели проекта заключаются в развитии потенциала органов местного самоуправления, активном участии населения в выявлении и определении степени приоритетности проблем, подготовке, реализации работ, выполняемых в рамках программ, а также в повышении эффективности бюджетных расходов. Предполагается участие муниципальных образований различных типов: изначально проект был создан для сельских поселений, но затем он был распространен на все муниципальные образования, как городские, так и сельские.
Объемы средств, используемых по программе «Народный бюджет», в 2011-2016 гг. существенно возросли (рис. 1).
В целом в 2016 г. в Тульской области запланирован значительный рост средств, направляемых из областного бюджета. В 2015 г. сумма превышала 300 млн руб., а в 2016 г. запланировано использование 1 млрд руб. Сравнивая объемы финансирования, используемые в данном направлении в Тульской области, например, с теми же параметрами Тверской области (регионы сходны по общему объему и структуре бюджетов), можно отметить, что сумма средств в Тульском регионе в 2014-2015 гг. в 2-3 раза выше.
Таким образом, в 2016 г. запланировано, что в рамках инициативного бюджетирования будет тратиться 1,5% расходов бюджета Тульской области.
В рамках проекта «Народный бюджет» предполагается только софинансирование решения вопросов местного значения, что соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении расходования средств местных бюджетов.
В Тульской области четко определен перечень направлений, которые могут софинансироваться по программе «Народный бюджет»:
1) автомобильные дороги, находящиеся в муниципальной собственности (отсыпка щебнем, асфальтирование);
2) придомовые территории (асфальтирование, установка парковочных карманов, благоустройство);
3) многоквартирные дома: ремонт крыш, ремонт подъездов, ремонт коммуникаций в подвалах, ремонт лифтов, ремонт фасадов, ремонт межпанельных швов;
4) объекты жилищно-коммунальной инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности (установка пандусов, подъемников);
5) муниципальные учреждения культуры и образования;
6) объекты культурного наследия муниципального значения;
7) муниципальные объекты физической культуры и спорта;
8) объекты размещения (захоронения) бытовых отходов и мусора;
9) объекты для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;
10) объекты благоустройства и озеленения территории населенных пунктов, места массового отдыха;
11) благоустройство объектов в садовых товариществах (при наличии в них муниципальных земель);
12) уличное освещение (установка, ремонт);
13) ремонт, замена водопроводной сети;
14) объекты социально-бытового обслуживания населения (ремонт банно-прачечных комплексов).
Наибольшее количество проектов в регионе реализуется по направлениям «муниципальные учреждения образования» - 198 проектов из 947 (21% от общего количества) и «ремонт, замена водопроводной сети» 130 проектов (14% от общего количества).
Проекты, осуществляемые в отношении муниципальных учреждений образования, предполагают, в частности, замену окон в детских садах, покраску и ремонт фасадов зданий школ и детских садов, устройство ограждения школ, ремонт покрытия спортивных площадок во дворах школ, опиливание аварийных деревьев на территории детских садов и т.п. Средняя стоимость зависит от содержания проекта и типа муниципального образования, на территории которого реализуется проект. Так, для городских поселений она составляет около 1 млн руб.
В качестве примера подобного проекта можно указать проект ремонта фасада здания МКОУ «Ефремовский физико-математический лицей», финансирование которого осуществляется на основе использования 840 тыс. руб. областного бюджета, 180 тыс. руб. из бюджета городского поселения и 180 тыс. руб., собранных жителями и благотворителями, являющимися юридическими лицами.
Проекты сельских поселений в большинстве своем менее дорогостоящи, что обусловлено меньшими возможностями софинансирования местных бюджетов и жителей. Например, в пос. Майский (Узловский район, Тульская область) жителями был предложен проект по опиловке аварийных деревьев на территории детского сада. Необходимость проекта обусловлена тем, что образовательная организация должна обеспечивать безопасность, а разросшиеся деревья представляют угрозу для воспитанников и их родителей, сотрудников ДОУ, создают опасность повреждения объектов коммунальной инфраструктуры. Стоимость проекта 142,05 тыс. руб. Софинансирование осуществляется следующим образом: 106 537 руб. - доля из бюджета Тульской области, 21 308 руб. - доля
муниципального образования, 14 205 руб. - доля населения, юридических и физических лиц.
В сфере ремонта, замены водопроводной сети реализовывались такие проекты, как ремонт водонапорной башни, подключение улиц к центральному водоснабжению, работы по ремонту водопроводной сети конкретных населенных пунктов, ремонт артезианских скважин, установка очистных сооружений, установление системы канализации, ремонт колодцев и другие подобные проекты.
В качестве типового примера проекта можно привести установку очистных сооружений (г. Богородицк). Для решения проблемы обеспечения около 160 человек водой надлежащего качества необходимо приобрести и установить оборудование по очистке воды от примесей железа. Общая стоимость проекта: 1,5 млн руб., в том числе 0,825 млн руб. из бюджета Тульской области, 0,45 млн руб. - доля местного бюджета, 0,225 млн руб. - доля населения, а также предпринимателей.
В качестве типичных проектов, которые являются менее дорогостоящими и соответствуют потребностям локальных сообществ в сельской местности, можно рассмотреть проект «Ремонт колодцев в н.п. Иншино». В данном населенном пункте 48 домов. Водопровод отсутствует, водоснабжение осуществляется из колодцев, имеется три колодца, один из них был отремонтирован в 2010 г. за счет средств местного бюджета. Два не ремонтировались на протяжении 15 лет, пользоваться водой из этих колодцев было невозможно. Общая стоимость проекта: 102 159 руб.: 65% - доля средств из бюджета Тульской области, 20% - доля средств бюджета муниципального образования; 15% - средства населения, юридических и физических лиц.
Все проекты, затрагивающие многоквартирные дома, предполагают проведение типовых ремонтных работ, в частности ремонт крыш, подъездов, коммуникаций в подвалах, фасадов и т.п. Среди проектов, реализуемых по многоквартирным домам, лидирует группа проектов, предполагающая ремонт крыш (84 проекта).
Имеется своя специфика проектов, реализуемых в сельских поселениях, где в бюджетах наиболее остро проявляется недостаток бюджетных средств. В особенности остро данная проблема проявилась
после изменений бюджетного законодательства, предполагающих снижение являвшегося основным источником налоговых доходов местных бюджетов НДФЛ в части, зачисляемой в бюджеты сельских поселений, в 5 раз (с 10 до 2%). Следовательно, на территории сельских поселений необходимость в реализации проектов, предложенных гражданами с использованием технологии инициативного бюджетирования, особенно велика.
В Воловском районе Тульской области в сельских поселениях суммарно реализуется 14 проектов, из которых четыре связаны с ремонтными работами в сельских домах культуры. Данное направление проектов более востребованно в сельской местности, где исторически данные учреждения играют большую роль, а их износ характеризуется крайне высоким уровнем, вплоть до аварийного состояния. В качестве примера можно привести проект ремонта здания сельского дома культуры в п. Садовый (Воловский район Тульской области), численность населения поселка составляет более 900 чел. Здание дома культуры было введено в эксплуатацию в 1962 г., на сегодняшний день произошло разрушение поверхности покрытий конструкций стен и крыши, рамы частично разрушены, имеются щели и трещины. Стоимость проекта, целью которого является восстановление дома культуры, составляет 753,255 тыс. руб.
Таким образом, для всех проектов предполагается, что модернизируются, ремонтируются объекты, находящиеся в муниципальной собственности, в том числе долевой, по итогам реализации проектов собственники не меняются.
Реализация механизмов инициативного бюджетирования в Тульской области предполагает обязательную активность населения и местных властей. Жители совместно с администрацией муниципального образования проводят собрание, на котором определяется основная проблема и формы участия в ее решении, состав инициативной группы по разработке проекта, способы сбора средств. Далее инициативная группа совместно с местной администрацией готовит конкурсную заявку и необходимую документацию. Затем заявка и сопроводительная документация в электронном виде представляется органам власти субъекта РФ. Для этого используется специальный сайт.
В регионе установлена максимально допустимая стоимость проекта с учетом всех источников
софинансирования. С 2016 г. она составляет 10 млн руб. для всех проектов, кроме многоквартирных домов. Для многоквартирных домов максимум определен на уровне 5 млн руб. Ранее суммы были существенно ниже и составляли максимум 2 млн руб. (сельские проекты) и 3 млн руб. (городские проекты).
В 2014 г. в Тульской области было введено обязательное условие - софинансирование от жителей и благотворителей. Для привлечения их средств используется схема, предполагающая заключение договоров пожертвования с юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, так как средства предоставляются не всеми гражданами, а лишь заинтересованными. Ранее допускалось софинансирование в виде строительных материалов и «рабочих рук».
Так, в Богородицке население должно было принять участие в реализации проекта по программе «Народный бюджет» вкладом не менее 8% общей стоимости. Из-за трудности сбора с жителей суммы около 150-200 тыс. руб., было решено обеспечить большую часть участия населения неоплачиваемым трудом (субботниками).
В неоплачиваемый труд со стороны жителей входили расчистка и выравнивание площадки, планировка и отсыпка гравием и гранитной крошкой дорожек, ремонт беседки, сборка и установка детского игрового городка, скамеек, урн, светильников. Данный путь решения проблемы позволял формировать желаемую вовлеченность населения, не имеющего достаточного уровня доходов, чтобы «участвовать рублем». Однако с 2015 г. софинансирование от жителей и спонсоров в Тульской области принимается только в виде денег.
В регионе используется методика отбора проектов и определения уровней софинансирования, предполагающая, что все проекты делятся на группы: стоимостью не более 5 млн руб., стоимостью от 5 млн руб. до 10 млн руб., многоквартирные дома, садовые товарищества (для сельских территорий). Для городских и сельских проектов установлены отличающиеся условия. В частности, уровень софинансирования от населения и спонсоров для городских проектов (за исключением многоквартирных домов) должен быть в два раза выше. Так, для проектов стоимостью не более 5 млн руб. уровень
софинансирования со стороны населения и предприятий должен составить в городах не менее 15%, в сельских территориях - 8%, а для более дорогостоящих проектов (до 10 млн руб.) данный уровень составляет 12% и 6% соответственно. Минимальное софинансирование со стороны местного бюджета при этом предполагается на едином уровне, составляющем для проектов стоимостью до 5 млн руб. - 12%, а для проектов стоимостью до 10 млн руб. - 15%. По многоквартирным домам предполагается, что уровень софинансирования со стороны населения не может быть менее 20%, а со стороны местного бюджета подход к минимальному уровню дифференцирован в отношении городских и сельских бюджетов: для городских бюджетов он определен на уровне 12%, для сельских - 10%. Для проектов, связанных с софинансированием расходов садовых товариществ, предусмотрен сравнительно более высокий уровень софинансирования со стороны населения, равный 40%.
Следует отметить, что инициативное бюджетирование - не единственная бюджетная практика, предполагающая дополнительное финансирование расходов населением. Альтернативным способом софинансирования расходов со стороны жителей является использование механизмов самообложения граждан [8, 9].
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей, для этих категорий размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).
По данным Минфина России самообложение граждан вводилось в 2014 г. в 1 454 муниципальных образованиях (34 региона), что составляет 6,4% от общего количества муниципальных образований. Наибольший объем поступлений от самообложения в 2014 г. приходился на такие субъекты Федерации, как
Республика Татарстан [10, 11], также можно выделить Кировскую область [12] и Пермский край [13, 14]. В указанных субъектах для активизации самообложения применялось софинансирование из региональных бюджетов.
В соответствии с решением Правительства Республики Татарстан средства самообложения граждан софинансируются из республиканского бюджета в соотношении 1 к 4, т.е. местные бюджеты получали определенные объемы субсидий из регионального бюджета [15-17]. В общем случае самообложение граждан рассматривается как направление совершенствования местных финансов [18]. Преимущественно оно применяется в сельских поселениях [19, 20].
Однако с учетом используемых схем софинансирования расходов со стороны региональных бюджетов оно может рассматриваться и в аспекте развития финансов регионов с учетом повышения эффективности использования бюдежтных средств на субфедеральном уровне [21].
Рассмотрим особенности самообложения граждан как альтернативу инициативному бюджетированию (табл. 1).
Таким образом, два указанных подхода имеют существенные отличия. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки, которые могут быть схематично представлены (табл. 2).
Для вовлечения граждан в распределение средств территориальных бюджетов может использоваться инициативное бюджетирование, включая заключение договоров пожертвования, также возможно вовлечение граждан на основе самообложения. При разработке бюджетной стратегии субъекта Федерации следует оценить целесообразность и предусмотреть возможности и перспективы применения различных технологий софинансирования со стороны бюджетов и со стороны граждан [22]. Обе рассмотренные практики предполагают повышение эффективности децентрализованного управления бюджетными ресурсами [23].
В Тульской области отбор проектов проводится по таким критериям, как уровень софинансирования, социальная эффективность, актуальность проблемы, количество прямых благополучателей, стоимость проекта на одного благополучателя,
степень участия населения, наличие мероприятий по уменьшению негативного воздействия на состояние окружающей среды и здоровья населения, количество голосов за проект на сайте. Таким образом, можно отметить, что при оценке проектов используется большое количество критериев, а их взаимовлияние не учитывается. Для каждого критерия предусматривается установление нескольких фиксированных значений в баллах, которые присваиваются проекту, а затем суммируются. На основе полученных значений осуществляется конкурсный отбор проектов, для реализации которых будут предоставлены субсидии из регионального бюджета. Наибольшее количество баллов может быть получено за счет софинансирования проекта со стороны жителей, спонсоров и местных бюджетов - до 30 баллов (из 97 максимально возможных).
Подобный подход не свободен от недостатков, в частности, можно рекомендовать пересмотреть подход к перечню критериев, что позволит уменьшить их количество, устранить проблему взаимовлияния отдельных показателей и выделить сущность направлений отбора.
Следует отметить, что в целом используемый подход соответствует сложившемуся в современной российской практике пониманию инициативного бюджетирования как технологии, которая должна использоваться для решения острых, преимущественно инфраструктурных проблем. Например, оно используется в случае, когда плохое состояние дорожного покрытия провоцирует аварийные ситуации, т.е. жители лишены необходимого минимума бюджетных услуг, что отрицательно и существенно влияет на качество их жизни. Такое видение часто дополняется не вполне корректным выводом о том, что неготовность жителей участвовать в финансировании определенных расходов по решению вопросов местного значения свидетельствует об их незаинтересованности в результате.
На наш взгляд, «голосование рублем» не может и не должно быть критерием принятия решений при финансировании большей части подобных расходов. Механизмы самофинансирования, по нашему мнению, не должны заменять средства территориальных бюджетов, а главным условием инициативного бюджетирования является инициативность со стороны населения, а не
софинансирование, как следует из самого названия.
Для решения указанной проблемы и совершенствования механизма отбора проектов, финансируемых с использованием технологии инициативного бюджетирования, предлагается выделить понятия «проект выживания» и «проект развития».
Софинансирование жителями расходов на выживание может рассматриваться как вынужденная мера, а не оптимальный путь решения проблемы отсутствия средств в местных бюджетах.
На практике софинансирование на местном уровне затрагивает в большей степени именно расходы, связанные с выживанием. Так, в Тульской области это софинансирование работ по строительству, восстановлению, ремонту объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, автомобильных дорог, находящихся в муниципальной собственности, объектов для обеспечения первичных мер пожарной безопасности и многое другое, подобное по своей сути. Складывается парадоксальная ситуация, когда жители могут и должны (для обеспечения собственной безопасности) инициировать, например, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, т.е. расходы, непосредственно связанные именно с выживанием в буквальном смысле.
Финансирование «бюджета выживания» со стороны жителей является крайней мерой, которая наглядно свидетельствует о «провалах» в деятельности органов власти на всех уровнях. Подобные инициативы являются сигналом о необходимости изменений бюджетного законо дате ль с тва, пр е дпо лагаю щих перераспределение бюджетных потоков на федеральном уровне, что позволит адекватно финансировать решение вопросов местного значения, предоставлять жителям
гарантированные им законодательством
публичные услуги и общественные блага.
В данном случае более корректным представляется традиционное софинансирование из бюджетов различных уровней без участия средств граждан или с их минимальным участием. Последние могут быть инициаторами срочного решения проблем. При этом они не должны вступать в «конкуренцию рублем» за бюджетные средства.
В качестве положительной практики, на наш взгляд, следует рассматривать существенное софинансирование со стороны жителей в случае расходов развития, поскольку именно граждане лучше понимают собственные потребности в дополнительных опциях развития местной инфраструктуры. В качестве возможных направлений финансирования развития можно выделить такие направления, как, например, реконструкция муниципальных объектов развития народного художественного творчества, объектов культурного наследия муниципального значения, создание и реконструкция мест массового отдыха, парков, детских площадок.
Исходя из этого, мы предлагаем разделить все проекты на две группы и использовать для «проектов выживания» и «проектов развития» разные подходы к конкурсной оценке.
Заинтересованность населения в реализации проектов как выживания, так и развития достаточно высока, о чем свидетельствует то обстоятельство, что в течение срока реализации программы «Народный бюджет» в регионе было подготовлено более 2 тыс. проектов. При этом к проектам выживания можно отнести суммарно более 80% представленных заявок.
Так, в г. Донском в 2016 г. из 41 проекта для дальнейшего финансирования по программе «Народный бюджет» было отобрано 34, общая стоимость всех проектов составила 66 млн руб. Среди них по сумме средств, необходимых для реализации, преобладали проекты, связанные с финансированием ремонта детских садов и школ, а также финансированием ремонта дорог (рис. 2). Все указанные расходы по классификации автора относятся к «проектам выживания».
Проекты, ориентированные на развитие инфраструктуры, в данном случае составили суммарно около 20% от общего объема расходов. Таким образом, обе группы расходов востребованы жителями, однако расходы на выживание традиционно представляются первостепенно значимыми, что обусловлено сложившейся ситуацией в сфере бюджетного финансирования.
Для «проектов выживания» при проведении конкурсного отбора и дальнейшем распределении субсидий из регионального бюджета нами предлагается использование следующей разработанной методики.
1. При принятии решений на основе «конкурса проектов», по нашему мнению, для таких проектов не следует оценивать степень софинансирования со стороны бюджета и граждан. Основное внимание должно быть уделено оценке актуальности проблемы и ее значимости для жителей. Актуальность проблемы следует оценивать исходя из охвата населения, степени заинтересованности жителей, которая при анализе, на наш взгляд, может подразделяться на первичную и вторичную. Первичная заинтересованность характеризуется количеством жителей, представивших проект на рассмотрение. Вторичная заинтересованность может оцениваться исходя из результатов электронного голосования за конкретный проект на соответствующем сайте.
Для расчета первичной заинтересованности жителей в реализации конкретного проекта предлагается использование следующей формулы:
КП
А 1 = ^--100%, НП
где А1 - первичная заинтересованность жителей в реализации конкретного проекта;
КП - количество подписей, указанных в реестре, приложенном к протоколу собрания, в поддержку проекта;
НП - общее число потенциальных благополучателей по конкретному проекту.
Показатель изменяется в пределах от 0 до 100 %.
2. Когда проект подготовлен и представлен на соответствующем сайте, необходимо оценить вторичную заинтересованность жителей в его реализации. При оценке данного показателя учитывается мнение более пассивных групп населения, т.е. тех жителей, которые в большинстве своем не участвовали в подготовке документации и не были инициаторами проекта, но осознают его необходимость и значимость для развития муниципального образования. Данный показатель рассчитывается по следующей предлагаемой формуле:
ГП
А 2=-Г-.100%,
где А2 - вторичная заинтересованность жителей в реализации конкретного проекта;
ГП - количество голосов за данный проект на сайте;
Г - общее количество голосов за все предложенные проекты данной группы на соответствующем сайте.
Показатель А2 может изменяться в пределах от 0 до 100%.
3. Для агрегирования значения показателей, характеризующих первичную и вторичную заинтересованность жителей в реализации конкретного проекта, предлагается использовать формулу:
А = 0,8-А 1 +0,2-А 2.
При выборе весовых коэффициентов принималось во внимание то обстоятельство, что для выражения первичной заинтересованности необходимо приложить больше усилий, и, следовательно, данная группа жителей более сильно заинтересована в реализации проекта, в то время как общее количество граждан, которые выразили вторичную заинтересованность, прикладывают существенно меньше усилий и иллюстрируют пассивное согласие и поддержку будущих результатов.
Показатель А также изменяется в пределах от 0 до 100%.
4. Значимость проекта следует оценивать на основе предполагаемого количества благополучателей. Для сравнения количества благополучателей предлагается использовать коэффициент охвата благополучателей, определяемый по формуле:
КБП = БПП '100%>
где КБП - коэффициент охвата благополучателей;
БПП - количество благополучателй по конкретному проекту;
БПО - общее количество благополучателей по всем рассматриваемым проектам данной группы.
5. Итоговый показатель для каждого проекта предлагается оценивать, агрегируя значения показателей актуальности и значимости проекта, который может быть определен по следующей формуле:
П = А-0,5 + КБП -0,5.
Значения коэффициента П изменяются в пределах от 0 до 100%; чем выше его значение, тем выше уровень актуальности и значимости проекта и
более необходима его реализация с использованием субсидий из регионального бюджета. Предполагается, что все средства, выделенные из бюджета субъекта РФ на реализацию проектов выживания, должны быть использованы на реализацию проектов, имеющих сравнительно более высокую оценку по показателю П.
Таким образом, для проектов выживания с учетом сущности механизмов инициативного бюджетирования обязательным критерием отбора является оценка заинтересованности граждан в реализации проекта, ее следует отделить от оценки софинансирвоания со стороны граждан и рассматривать как участие в выявлении и решении проблемы со стороны населения.
Конкурсную оценку «проектов развития», по нашему мнению, напротив, следует проводить преимущественно на основе уровня софинансирования проектов, со стороны местных бюджетов и населения. Такие проекты должны, на наш взгляд, софинансироваться из регионального бюджета в меньшей степени, чем из местных, и за счет средств заинтересованных жителей и предприятий.
В данном случае необходимо принять во внимание соотношение расходов регионального бюджета в расчете на одного благополучателя, что будет характеризовать масштабность решаемой проблемы.
Для проектов развития укрупненная методика отбора, предлагаемая нами, базируется на определении уровня расходов регионального бюджета в расчете на одного благополучателя и степени софинансирования расходов за счет средств местных бюджетов, жителей и спонсоров.
Таким образом, целесообразность расходов в данном случае будет оцениваться исходя из реализации принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Расчеты предполагается проводить по следующей методике.
1. Расчет расходов регионального бюджета на одного благополучателя по конкретному проекту:
РБ=-
НП,
где РБi - расходы регионального бюджета на одного благополучателя по i-му проекту;
Рг - планируемая сумма средств из регионального бюджета на реализацию г-го проекта;
НПг - общее число потенциальных благополучателей по г-му проекту.
2. Ранжирование проектов по показателю Рб.. Чем ниже значение данного показателя, тем более привлекателен проект с точки зрения экономии бюджетных средств.
3. Далее проводится отбор проектов исходя из общей суммы средств, выделенных на предоставление субсидий для финансирования проектов развития. Таким образом, предполагается отбор тех проектов, которые дают наибольшую отдачу при минимальном объеме использования средств регионального бюджета, что характеризует эффективность использования трансфертов из бюджета субъекта РФ [6].
4. Для тех проектов, которые не прошли отбор, что может быть обусловлено недостаточным
объемом средств регионального бюджета, можно рекомендовать софинансирование за счет средств местных бюджетов с использованием механизмов самообложения как альтернативного пути консолидации финансовых ресурсов бюджетов и населения.
Таким образом, при использовании разработанных методик все субсидии из регионального бюджета, предоставляемые в рамках механизмов инициативного бюджетирования, предлагается разделить на две группы и применять к ним различные методики отбора проектов, основанные на учете специфики расходов по «проектам выживания» и «проектам развития» и разных вариантов проявления инициативы населения в этих случаях.
Инициативное бюджетирование имеет
существенный потенциал как технология выявления актуальных проблем, требующих использования бюджетных средств, отбора наиболее значимых из них, а затем и их решения на основе консолидации финансовых ресурсов.
Таблица 1
Сравнительный анализ особенностей самообложения граждан и инициативного бюджетирования Table 1
Comparative analysis of the specifics of self-taxation of citizens and proactive budgeting
Параметры Самообложение граждан Инициативное бюджетирование (в том числе заключение договоров пожертвования с жителями и спонсорами)
Принятие решения о привлечении средств Референдум Индивидуально
Охват населения Все жители муниципального образования Только желающие, количество участников не ограничено
Размер платежей Устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей и для которых размер платежей может быть уменьшен Может быть различным для каждого из благотворителей
Отражение в бюджете Неналоговые доходы Безвозмездные поступления
Правовое регулирование Статья 56 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ Специальных норм нет. Отдельные положения Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Финансы и кредит 30 (2016) 16-32 Finance and Credit
Таблица 2 SWOT-анализ альтернативных способов привлечения средств населения Table 2 SWOT-analysis of alternative ways of attracting the funds of the population
Параметры Самообложение граждан Заключение договоров пожертвования
Сильные стороны Гарантированный и прогнозируемый объем средств Быстрое принятие решений о сборе средств и оперативное их привлечение
Слабые стороны Расходы на привлечение средств (организация референдума по стоимости соизмерима с величиной собранных средств) Невовлеченность (по крайней мере, финансовая) подавляющего большинства жителей муниципального образования
Возможности Вовлечение всего населения в решение вопросов местного значения Сбор большего количества средств с учетом индивидуальных возможностей благотворителей
Угрозы Недостаток средств Использование схем «пожертвования в обмен на лояльность органов власти» в отношении предпринимателей; давление на граждан в целях сбора необходимого минимума пожертвований; недоверие жителей в связи с отражением средств не как софинансирования конкретного проекта, а как «благотворительных взносов» в бюджет
Источник: авторская разработка
Source: Authoring
Рисунок 1
Динамика финансирования проекта «Народный бюджет» в Тульской области (2011-2016 гг.), млн руб. Figure 1
The 'Public Budget' project financing in the Tula oblast (2011-2016), Mio RUB
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Рисунок 2
Структура расходов «Народного бюджета» в г. Донском в 2016 г., млн руб. Figure 2
The structure of expenses of the 'Public Budget' in Donskoi town in 2016, Mio RUB
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Список литературы
1. Силуанов А.Г. Тучные годы остались в прошлом, сегодня нам нужно повышать качество работы с расходами // Финансы. 2014. № 1. С. 3-5.
2. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015.№ 3. С. 117-122.
3. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 4. С. 94-103.
4. Синкина А.А. Бюджет для граждан как инструмент открытого правительства // Экономика и управление в XXI веке: тенденции развития. 2015. № 23. С. 120-133.
5. Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Практики инициативного бюджетирования в деятельности муниципальных органов власти // Власть. 2015. № 12. С. 42-47.
6. Гаврилова Н.В. Зарубежные тренды в сфере партисипаторного бюджетирования // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2016. № 2. С. 118-125.
7. Синкина А.А. Бюджет для граждан в Красноярском крае // Стратегия устойчивого развития регионов России. 2015. № 27. С. 49-55.
8. Черкасова Ю.И. Самообложение граждан: проблемы и перспективы // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 10. С. 221-230.
9. Егунов Э.В., Матаев А.С., Попкова А.А. Самообложение граждан, как механизм повышения эффективности решения вопросов местного значения в сельских поселениях // Академический вестник. 2014. № 3. С. 5-13.
10. Хвалёва Н.В. Формирование сбалансированного бюджета региона через целевые программы на примере республики Татарстан // Вестник Казанского технологического университета. 2012. Т. 15. № 12. С.306-310.
11. Шишкин О.В. Финансовые инновации и инновационное взаимодействие в региональном бюджетном процессе (на примере республики Татарстан) // Проблемы современной экономики. 2010. № 3. С. 244-246.
12. Куклин А.В., Гагаринов В.И., Ануфриев П.Н. Малое предпринимательство как фактор развития экономики сельских территорий Кировской области // Экономика и предпринимательство. 2015. № 9-1. С. 938-941.
13. Шишкина К.Э., Круглова Е.Э. Анализ формирования и исполнения местного бюджета на примере бюджета Пермского края // Журнал научных и прикладных исследований. 2016. № 1. С. 61-63.
14. Зуйкина А.С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2012. № 3. С. 143-161.
15. Малкина М. Эффективность системы межбюджетного выравнивания в России // Общество и экономика. 2014. № 2-3. С. 118-134.
16. Мовсумов Н.М. Совершенствование методов планирования межбюджетных трансфертов в целях повышения эффективности межбюджетного регулирования // Проблемы экономики. 2010. № 4. С. 45-48.
17. Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М.: Экономистъ, 2004. 248 с.
18. Левина В.В. Приоритетные направления реформирования местных финансов // Финансы. 2009. № 11. С. 29-32.
19. Зайцева О.О. Управление устойчивым развитием сельских территорий // Региональное развитие. 2014. № 3-4. С. 100-104.
20. Пропищин А.И. Взаимодействие органов местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений по вопросам передачи части своих полномочий // Общество и право. 2011. № 5. С. 62-66.
21. Казаковцева М.В. Методология оценки эффективности бюджетных расходов // Экономика и предпринимательство. 2013. № 11. С. 145-152.
22. Левина В.В. Оценка эффективности распределения межбюджетных трансфертов на региональном уровне // Финансы. 2015. № 2. С. 14-20.
23. Лавров А.М., Домбровский Е.А. Децентрализация бюджетных доходов: международные сравнения и российские перспективы // Финансы. 2016. № 5. С. 16-27.
ISSN 2311-8709 (Online) Budget Regulation
ISSN 2071-4688 (Print)
BUILDING AND DEVELOPING THE MECHANISM OF PROACTIVE BUDGETING Vera V. LEVINA
Tula State University, Tula, Russian Federation [email protected]
Article history:
Received 17 June 2016 Received in revised form 4 July 2016 Accepted 19 July 2016
JEL classification: H72, H79
Keywords: regional budget, local budget, proactive budgeting, grant, efficiency
Abstract
Importance Under modern conditions, a search for additional sources of revenues and efficient expenditure management in the formation of regional and local budgets is of great importance. It may be realized trough proactive budgeting.
Objectives The aim of the research is to develop methods enabling to implement the proactive budgeting technology for survival and development projects.
Methods The study employs general scientific principles of the system-structural and structural-functional analysis; the review of specifics of proactive budgeting and self-taxation of citizens rests on the comparative and dialectical methods.
Results I considered the nature of proactive budgeting and specifics of applying relevant mechanisms in the Tula oblast. The paper includes a comparison of mechanisms of proactive budgeting and self-taxation of citizens, analyzes the experience in distribution of regional budget for expenditure co-financing under proactive budgeting, reveals main problems and shortcomings of the approach. I offer an improved procedure for project selection. It is focused on financing the projects that provide expenses necessary for survival and development of territories, and takes into account essential differences between these two groups of projects.
Conclusions If applied, the offered procedure will help identify strengths and weaknesses of proactive budgeting and work out reasoned proposals for its mechanism development.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Siluanov A.G. [Fat years are in the past, today we need to raise the quality of work with expenditures]. Finansy = Finance, 2014, no. 1, pp. 3-5. (In Russ.)
2. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. [Proactive budgeting: International context of the Russian version]. Nauchno-issledovatel'skii finansovyi institut. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2015, no. 3, pp. 117-122. (In Russ.)
3. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. [Proactive budgeting in Russia: Best practices and development trends]. Nauchno-issledovatel'skii finansovyi institut. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2015, no. 4, pp. 94-103. (In Russ.)
4. Sinkina A.A. [A budget for citizens as a tool of open government]. Ekonomika i upravlenie v XXI veke: tendentsii razvitiya = Economics and Management in 21st Century: Development Trends, 2015, no. 23, pp. 120-133. (In Russ.)
5. Vagin V.V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. [The practice of proactive budgeting in the activities of municipal authorities]. Vlast' = The Power, 2015, no. 12, pp. 42-47. (In Russ.)
6. Gavrilova N.V. [Overseas trends in the participatory budgeting]. Nauchno-issledovatel'skii finansovyi institut. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2016, no. 2, pp. 118-125. (In Russ.)
7. Sinkina A.A. [The budget for citizens in the Krasnoyarsk Krai]. Strategiya ustoichivogo razvitiya regionov Rossii = Sustainable Development Strategy of Russian Regions, 2015, no. 27, pp. 49-55. (In Russ.)
8. Cherkasova Yu.I. [Self-taxation of citizens: Problems and prospects]. Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii = Bulletin of Moscow University of the Ministry of Interior of the Russian Federation, 2013, no. 10, pp. 221-230. (In Russ.)
9. Egunov E.V., Mataev A.S., Popkova A.A. [Self-taxation of citizens as a mechanism for enhancing the efficiency of solving local problems of rural settlements]. Akademicheskii vestnik = Academic Bulletin, 2014, no. 3, pp. 5-13. (In Russ.)
10. Khvaleva N.V. [Formation of a balanced budget of the region through targeted programs: the Republic of Tatarstan case]. Vestnik Kazanskogo tekhnologicheskogo universiteta = Herald of Kazan Technological University, 2012, vol. 15, no. 12, pp. 306-310. (In Russ.)
11. Shishkin O.V. [Financial innovation and innovative interaction in the regional budget process: the Republic of Tatarstan case]. Problemy sovremennoi ekonomiki = Problems of Modern Economics, 2010, no. 3, pp. 244-246. (In Russ.)
12. Kuklin A.V., Gagarinov V.I., Anufriev P.N. [Small businesses as a factor of economic development of rural areas in the Kirov oblast]. Ekonomika i predprinimatel'stvo = Economy and Entrepreneurship, 2015, no. 9-1, pp. 938-941. (In Russ.)
13. Shishkina K.E., Kruglova E.E. [Analysis of local budget formation and implementation: The Perm Krai budget case]. Zhurnal nauchnykh i prikladnykh issledovanii = Journal of Scientific and Industrial Research, 2016, no. 1, pp. 61-63. (In Russ.)
14. Zuikina A.S. [Intergovernmental fiscal relations and financial autonomy of municipalities in the Perm Krai under local government reform implementation]. Vestnik Permskogo universiteta. Seriya: Politologiya = Review of Political Science, 2012, no. 3, pp. 143-161. (In Russ.)
15. Malkina M. [Effectiveness of the system of inter-budgetary alignment in Russia]. Obshchestvo i ekonomika = Society and Economy, 2014, no. 2-3, pp. 118-134. (In Russ.)
16. Movsumov N.M. [Improving the methods of planning inter-budgetary transfers in order to enhance the efficiency of budgetary control]. Problemy ekonomiki = Problems of Economy, 2010, no. 4, pp. 45-48. (In Russ.)
17. Shuba V.B. Formirovanie i razvitie mezhbyudzhetnykh otnoshenii [Formation and development of inter-budgetary relations]. Moscow, Ekonomist" Publ., 2004, 248 p.
18. Levina V.V. [Priorities for reforming the local finance]. Finansy = Finance, 2009, no. 11, pp. 29-32. (In Russ.)
19. Zaitseva O.O. [Management of sustainable development of rural areas]. Regional'noe razvitie = Regional Development, 2014, no. 3-4, pp. 100-104. (In Russ.)
20. Propishchin A.I. [The interaction of local governments of municipalities and rural settlements on partial delegation of power]. Obshchestvo i parvo = Society and Law, 2011, no. 5, pp. 62-66. (In Russ.)
21. Kazakovtseva M.V. [A methodology for assessing the efficiency of budget expenditures]. Ekonomika i predprinimatel'stvo = Economy and Entrepreneurship, 2013, no. 11, pp. 145-152. (In Russ.)
22. Levina V.V. [Evaluating the efficiency of inter-budgetary transfer distribution at the regional level]. Finansy = Finance, 2015, no. 2, pp. 14-20. (In Russ.)
23. Lavrov A.M., Dombrovskii E.A. [Decentralization of budget revenues: international comparison and Russian prospects]. Finansy = Finance, 2016, no. 5, pp. 16-27. (In Russ.)
