CC BY
62
ФОРМИРОВАНИЕ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ
а. в. пенюгалова,
доктор экономических наук, профессор
и. и. Новикова
кубанский государственный университет
Состояние социально-культурной сферы бюджетного сектора характеризуется сегодня исследователями прежде всего с позиции достаточности (недостаточности) бюджетных средств, выделяемых государством для нормального функционирования данного сектора местной экономики. Другие проблемы, связанные с содержанием и качеством бюджетных услуг, их доступностью для различных слоев населения и так далее, занимают подчиненное положение, и при остром дефиците финансовых ресурсов такая расстановка приоритетов выглядит вполне закономерной.
Недостаток финансирования социально-культурной сферы муниципальных образований обусловлен, как правило, одной из двух причин:
• ограниченностью финансовых ресурсов, выделяемых из муниципального бюджета (количественный аспект проблемы);
• нерациональным распределением бюджетных средств между уровнями распорядителей средств (качественный аспект).
Анализ проблемы финансирования должен включать количественную и качественную характеристики для определения не только размера дефицита бюджетных ресурсов в социально-культурной сфере муниципальных образований, но и недостатков действующего механизма бюджетного финансирования.
Характерной особенностью организаций социально-культурной сферы является их преимущественно муниципальный правовой статус. В основе распределения бюджетных средств между муниципальными учреждениями лежит принцип финансового обеспечения функционирования
учреждения как объекта, т. е. финансирование его способности обучать определенный контингент учащихся или лечить больных и тому подобное и содержать (обеспечивать функционирование) находящиеся в его ведении материальные объекты. При условии достаточности бюджетных средств и соответствия потребностей социально-культурной сферы выделяемым ресурсам этот принцип реализуется в экономически обоснованном распределении и перераспределении бюджетных ассигнований.
Фактический объем финансовых средств, выделяемых сегодня из бюджетов различных уровней, зачастую не обеспечивает предоставление социальных услуг нужного количества и качества и содержание материальных объектов социально-культурной сферы. Основной принцип действующей системы финансирования, следовательно, в полном объеме не реализуется. Это обусловливает необходимость ее модернизации в направлении усиления обоснованности распределения бюджетных средств и повышения эффективности их использования.
Бюджетный процесс организован таким образом, что бюджетные ассигнования выполняются строго в соответствии со статьями экономической классификации расходов бюджета и на основе утвержденной сметы. Распределение средств по экономическим статьям бюджетной классификации определяется в первую очередь необходимостью производить социально значимые выплаты работникам: заработная плата, включая доплаты и надбавки, стипендии и пособия. В результате недостаточно финансируются статьи расходов, связанные с
обеспечением собственно процесса предоставления социальных услуг, содержанием материально-технической базы учреждений и их развитием.
Таким образом, эффективность действующей системы финансирования социально-культурной сферы муниципальных образований снижается рядом недостатков ее функционирования:
• распределение бюджетных средств по статьям бюджетной классификации и соблюдение принципа их целевого использования не позволяет маневрировать ресурсами в соответствии с изменением внутренних и внешних условий функционирования бюджетных учреждений;
• ужесточение контроля за расходованием бюджетных средств трансформируется в необходимость обоснования финансовыми органами каждой статьи расходования этих средств, что сводит на нет законодательно установленные автономию и финансовую самостоятельность муниципальных учреждений;
• современная структура государственных финансовых органов содержит множество промежуточных звеньев, замедляющих движение финансовых потоков;
• действующая длительная процедура внесения изменений в смету также затрудняет движение финансовых ресурсов.
По нашему мнению, решение задачи повышения эффективности управления расходами социально-культурной сферы в муниципальных образованиях требует решения нескольких взаимосвязанных задач:
• изменение порядка распределения бюджетных средств;
• оптимальное распределение расходных полномочий между бюджетами различных уровней, усиление роли муниципальных бюджетов;
• оптимизация внебюджетных источников финансирования;
• развитие системы программно-целевого планирования расходов;
• усиление роли и совершенствование методов среднесрочного планирования.
В основе первой задачи лежит вопрос об оптимальности первичного распределения бюджетных средств и ресурсов. Во-первых, такой расчет должен проводиться на основе определения стоимости предоставляемых бюджетных услуг всеми потенциальными субъектами с установлением минимального значения соответствующих тарифов. Результат расчета позволит выявить и принять к исполнению наиболее оптимальный вариант.
Во-вторых, оценка отдачи бюджетных услуг должна проводиться с позиции всего общества с учетом общественных выгод и общественных затрат. Данный подход требует учета производимых и получаемых экстерналий, знания всех составляющих получаемых результатов, их текущих и перспективных последствий. Возможность такого учета последствий и результатов основана на соответствующей системе их оценки с использованием критериев эффективности, производительности, результативности, из которых последний является наиболее значимым.
С другой стороны, при распределении бюджетных средств возникают определенные негативные последствия при реализации принципа самостоятельности бюджетов, установленного ст. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому осуществлять финансирование бюджетных учреждений можно только из бюджета того уровня, к которому относится учредитель соответствующего учреждения. Имеется в виду ситуация, когда, например, муниципальная школа может финансироваться только из муниципального бюджета. Бюджет субъекта Федерации может выделять средства на обеспечение учебного процесса в этой школе только путем перечисления их в соответствующий муниципальный бюджет без гарантий направления в данную школу. При остроте финансовой ситуации в стране эти средства могут быть перераспределены на иные, более важные в определенный момент времени, цели.
Учитывая данные обстоятельства, можно сделать вывод о том, что при действующей системе бюджетного финансирования решить существующие проблемы эффективного использования того, что есть, практически невозможно, и это связано не только с дефицитом средств, но и с недостатками сложившегося организационно-экономического механизма функционирования учреждений социально-культурной сферы.
При дефиците бюджетного финансирования естественным образом возрастает роль привлеченных средств из внебюджетных источников. Согласно действующему законодательству, учреждения могут привлекать дополнительные внебюджетные источники финансирования в форме доходов от самостоятельно осуществляемой деятельности.
В последние годы в муниципальных учреждениях получили развитие не только платные формы предоставления бюджетных услуг, но и иные виды коммерческой деятельности. К ним относятся: создание бюджетными учреждениями коммерческих орга-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
11
низации и участие в их деятельности, сдача в аренду закрепленных за данными учреждениями объектов собственности и др. Для развития такой деятельности муниципальные учреждения располагают значительным материальным и интеллектуальным потенциалами, а также льготным налогообложением.
Расширение коммерческой деятельности размывает и без того достаточно условные границы между коммерческой и некоммерческой бюджетной организацией. Увеличение доли внебюджетных доходов ставит под сомнение некоммерческий характер социально-культурной сферы, закрепленный в действующем законодательстве. Представляется также принципиально важным отнесение доходов, полученных образовательными учреждениями, к неналоговым доходам бюджета и, следовательно, распространение на них всех характерных черт бюджетного процесса.
Оценка процессов расширения внебюджетной деятельности не однозначна. С одной стороны, ее диверсификация создает для учреждений дополнительный источник финансовых ресурсов, стабилизируя финансовое положение в целом и обеспечивая некоторый потенциал развития.
В этой связи весьма важным представляется создание подробного перечня внебюджетных расходов, которые считаются произведенными непосредственно в учреждениях и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования процесса функционирования самих бюджетных учреждений. Данный перечень должен стать основой для документа, имеющего правовую силу не только в системе реализации бюджетного процесса, но и для контролирующих органов.
С другой стороны, ввиду чрезвычайного многообразия видов внебюджетной деятельности особую значимость приобретает решение вопроса о выборе наиболее эффективных направлений ее развития с учетом специфики и потенциала учреждений социально-культурной сферы.
Реалии таковы, что государство в равной мере финансирует и те бюджетные учреждения, которые оказа-
лись вполне приспособлены к функционированию в рыночных условиях, и те, которые содержатся исключительно за счет средств бюджета. Централизованное перераспределение доходов от внебюджетной деятельности, на наш взгляд, снижает заинтересованность учреждений в легальном получении таких доходов. Обратной стороной данного процесса может оказаться возрастание опасности увода внебюджетных средств в негосударственный сектор.
По нашему мнению, внебюджетные финансовые средства должны распределяться между учреждениями социально-культурной сферы по определенным критериям с последующим полным реинвестированием таких средств в соответствующую отрасль, а их целевое использование — строго контролироваться органами внутреннего контроля.
Низкая эффективность расходования средств местных бюджетов связана также с несовершенством методов планирования расходов социально-культурных отраслей. Отечественная практика специализируется преимущественно на сметном планировании расходов, сущность которого сводится к определению плановых показателей на основе фактического состояния всех технических и технологических составляющих расходов с учетом отраслевых норм расходов.
На рис. 1 показан механизм реализации основных методов современного планирования бюджет-
Норматив- Сметы
ный метод бюджет-
планирова- ных учреж-
ния дений
Нормы индивидуальных выплат
Среднестатистические показатели за ряд лет
Программно-целевой метод планирования
Целевые программы
Денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей
Обоснование ресурсного обеспечения программы
Цели:
• обеспечение бюджетных учреждений государственный финансированием;
• установление финансового плана на соответствующий перио д;
• анализ предполагаемых проектных расходов;
• контроль за эффективным использованием средств.
Рис. 1. Механизм планирования бюджетных средств
ных расходов и выплат, которые используются при планировании бюджетных средств.
Существенным недостатком такого механизма планирования выступает дублирование функций расходных полномочий, что необходимо учитывать уже на стадии формирования бюджетного плана.
Как известно, система сметного, затратного финансирования не только не стимулирует увеличение количества и повышение качества предоставляемых услуг, но и, наоборот, создает заинтересованность в наращивании объема расходов, так как от этого показателя зависят объемы финансирования в последующих периодах. Сметное финансирование снижает гибкость организаций социальной сферы, обусловливает необходимость контроля за деятельностью бюджетных учреждений на всех этапах создания и реализации услуг.
В последнее десятилетие в России получает развитие метод программно-целевого бюджетного планирования и финансирования. Этому способствуют разработка и практическая реализация многих федеральных и региональных экономических, социальных, экологических и других программ.
Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели—пути—способы— средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, затем намечаются пути их реализации, и после этого — более детализированные способы и средства достижения поставленных целей. Таким образом, особенностью данного метода планирования является не только прогнозирование будущих состояний системы, но и составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и, в отличие от других методов, влиять на ее последствия.
Опыт применения программно-целевого подхода к решению проблем развития регионов показывает, что данный метод, наряду с положительными моментами, имеет существенные недостатки, снижающие эффективность его реализации. Отметим некоторые из них:
1) методическая незавершенность, обусловленная отсутствием единой точки зрения исследователей по определению базовых понятий программно-целевого планирования и управления, по оптимальному их соотношению. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления, что существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода;
2) «забывчивость» системы управления, когда на определенном этапе развития отраслевые программы начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь не была учтена в полной мере на этапе создания программы, определения ее границ, структуры, функций и т. д;
3) отсутствие эффективной системы управления программой со стороны исполнителя и системы контроля со стороны государственного заказчика.
На практике параллельное применение рассмотренных методов планирования усиливает негативные тенденции реализации программно-целевого метода до фактического его упрощения до уровня сметного планирования. Для устранения этого недостатка видится целесообразным применение действующих методов планирования на основе их сбалансированного сочетания. На рис. 2 схематически представлен механизм реализации данного подхода, предусматривающий группировку финансовых ассигнований по двум направлениям:
• расходы, которые целесообразно реализовы-вать программными методами (бюджетные услуги, организационные мероприятия и др.);
• расходы с непрограммным характером бюджетного финансирования (затраты на содержание учреждений, пособия гражданам, трансферты учреждениям и др.).
Механизм реализации комплексного сметного планирования в рамках программно-целевого подхода заключается в системном прогнозировании выделенных бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами. Предлагаемый метод планирования финансовых ресурсов будет способствовать соблюдению единого подхода к формированию и оптимальному распределению финансовых фондов по конкретным программам и проектам, их концентрации и целевому использованию, что повысит эффективность использования бюджетных средств.
Еще одно направление совершенствования управления бюджетными расходами — переход к среднесрочному планированию, приоритетность которого закреплена административной реформой в РФ.
Актуальность среднесрочного планирования обусловлена необходимостью повышения качества бюджетного прогнозирования. Удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо на макроуровне для понимания всеми участниками
Комплексный метод планирования
Бюд- Система
жетные регла-
целевые К менти-
про- \ рован-
граммы ,/ ных ме-
V роприя-
тии
Нормы индивидуальных выплат
Среднестатистические показатели за ряд лет
Денежное выра-
жение натураль-
ных показателей
удовлетворения
социальных
потребностей
Показатели обоснования экономической эффективности мероприятий
Цели: »рациональное распределение фондов финансовых ресурсов; •обеспеченность
бюджетных учреждений ассигнованиями; •повышение ответственности за использование бюджетных средств и др.;
Рис. 2. Механизм реализации комплексного сметного планирования в рамках программно-целевого подхода
бюджетного процесса и инвесторами, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года. Еще большее значение имеет среднесрочное планирование для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений на местах, так как данная форма предусматривает параллельный процесс планирования социально-экономического развития и бюджетных расходов, обеспечивая целенаправленность, обоснованность расходования средств с учетом стратегии развития муниципального образования.
Среднесрочное планирование бюджета позволяет решать и ряд других задач, к которым относятся:
• проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;
• повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.
Хотя термины «многолетний бюджет» и «многолетний финансовый план» часто используют как синонимы, их отличие заключается в том, что только многолетний бюджет, принятый законом, создает
правовые последствия, в том числе в виде права для принятия расходных обязательств (заключение договоров).
Таким образом, усиление роли и значения среднесрочного финансового планирования необходимо по нескольким причинам.
Во-первых, в сфере общественных финансов невозможно ставить цели, задачи, результаты деятельности, если нет, как минимум, трехлетней перспективы. При годовом горизонте планирования распорядитель бюджетных средств думает об одном: как бы «освоить» выделенные ассигнования и не потерять, а лучше — увеличить их в следующем году. Среднесрочное финансовое планирование — необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.
Во-вторых, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов, создавая возможность для заключения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, решения хронической для российских бюджетов проблемы остатков средств на счетах за счет «обмена» ассигнованиями, предусмотренными на разные годы трехлетнего цикла, повышения равномерности расходования средств и т. д.
Именно поэтому среднесрочное финансовое планирование давно стало общепризнанной мировой бюджетной практикой. Оно заявлено и в действующей редакции Бюджетного кодекса. Однако статья о перспективном финансовом плане до недавнего времени реально не применялась на практике. Перспективный финансовый план носил справочно-аналитический характер и не был жестко увязан с проектом бюджета. Только с 2007 г. на федеральном уровне началась трансформация перспективного финансового плана в обычный, регулярный бюджетный процесс, когда первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.
Следует принять во внимание и тот факт, что для качественного бюджетного планирования следует повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование не позволяет достаточно достоверно осуществлять даже годовое бюджетное планирование. Фактически показатели бюджета существенно отклоняются от запланированных параметров, а изменения в нормативные правовые акты на очередной финансовый год вследствие изменения основных бюджетных показателей вносятся, как правило, несколько раз в году.
Необходимы также ясная и прозрачная методология корректировки ранее одобренных проектировок среднесрочных планов, оценка устойчивости и стабильности рассчитанных показателей и рисков их изменения.
Для создания прозрачной системы планирования и финансового обеспечения принимаемых решений среднесрочный план должен быть четко встроен в процесс управления муниципальным образованием (подготовка и экспертиза проектов законов и нормативных документов) и увязан с муниципальными целевыми программами. Внедрение новых принципов бюджетного планирования
неизбежно потребует существенных изменений в организации работы органов исполнительной власти и проведения так называемых «локальных реформ», в частности: реструктуризации бюджетных учреждений, организации системы формирования и размещения государственных заданий на выполнение государственных услуг.
Реализация предложенных в исследовании мероприятий будет способствовать совершенствованию системы планирования и финансирования социально-культурных расходов муниципальных образований, формированию условий для повышения эффективности управления муниципальными финансами и усиления экономического и инвестиционного потенциала муниципалитетов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Поляк Г. Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 550 с.
2. Нестеренко Т. Г. Этапы бюджетной реформы// Финансы. 2008. № 2. С. 3-7.
3. Коростелов Ю. В. Реформирование бюджетного процесса как основа реализации долгосрочной стратегии Москвы// Финансы. 2007. № 12. С. 3-6.
