CC BY
31
Формирование федерального бюджета с учетом земельного фактора
А.Ю. Петров
заместитель Министра финансов Российской Федерации
При формировании доходной базы бюджетов всех уровней Российской Федерации, в первую очередь бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, существенную роль играют имущественные налоги, в том числе земельный налог, арендная плата за землю, а также доходы от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, и права их аренды.
Взимаемый в настоящее время в Российской Федерации земельный налог введен Законом Российской Федерации от 1991 года «О плате за землю». За прошедшие годы в этот закон неоднократно вносились изменения и дополнения, связанные, прежде всего, с индексацией ставок земельного налога, изменением долей, по которым уплачиваемые суммы налога зачисляются по уровням бюджетной системы Российской Федерации, и уточнением перечня налоговых льгот, предоставляемых на федеральном уровне.
Земельные платежи, в зависимости от характера их использования, взимаются с собственников земли и землепользователей за земли сельскохозяйственного назначения и земли несельскохозяйственного назначения. При этом для различных категорий земель применяются различные средние ставки земельного налога, определяемые органами местного самоуправления или законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на основе установленных законом Российской Федерации базовых ставок и поправочных коэффициентов.
С каждым годом растет объем поступлений земельных платежей как в консолидированный бюджет в целом, так и в местные бюджеты. Так, в 2001 году поступление зе-
мельных платежей в консолидированный бюджет составило более 30 млрд рублей, а в 2002 году - более 52 млрд рублей. При этом следует отметить, что в 2002 году увеличение ставок земельных платежей в 2 раза не привело к пропорциональному росту общего объема земельных платежей.
В 2003 году указанные ставки применяются с коэффициентом 1,8 к ставкам 2002 года.
Начиная с 1999 года, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год плательщики земельных платежей перечисляют их в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением доходов от их поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. При этом следует отметить, что нормативы распределения указанных средств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации долгое время оставались стабильными. Так, в федеральный бюджет перечислялось 30 процентов от суммы земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, в бюджеты субъектов Российской Федерации - 20 процентов и в местные бюджеты - 50 процентов.
В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» в 2002 году указанные платежи распределялись между уровнями бюджетной системы по следующим нормативам:
• федеральный бюджет -15 процентов;
• бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 35 процентов;
• бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований - 85 процентов;
• бюджеты городов и поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50 процентов.
Таким образом, доля поступления земельных платежей в федеральный бюджет в 2002 году сокращена с 30 до 15 процентов, а в бюджеты субъектов Российской Федерации - увеличена с 20 до 35 процентов.
Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584, было намечено полное зачисление земельных платежей в местные бюджеты. Поэтому в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год» (статья 12) были внесены изменения в нормативы поступления указанных платежей в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Так, плательщики земельного налога за земли городов и поселков, а также арендной платы за земли городов и поселков, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, перечисляют указанные платежи между уровнями бюджетной системы по следующим нормативам:
• бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50 процентов;
• бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований - 100 процентов;
• бюджеты городов и поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50 процентов.
Таким образом, в 2003 году до разграничения государственной собственности на землю поступление земельных платежей в федеральный бюджет не планируется. Указанные платежи будут формировать доходную базу бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
После разграничения государственной собственности на землю на федеральную
собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, плательщики арендной платы за земельные участки будут перечислять указанные платежи на счета органов федерального казначейства для последующего их зачисления в доходы бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от установленного права собственности на земельные участки.
При формировании доходной базы бюджета также учитываются поступления средств от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды за вычетом расходов на их продажу. Указанные средства зачисляются на счета органов федерального казначейства с последующим распределением доходов от их поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Так, в 2002 году эти нормативы определялись на уровне нормативов по распределению доходов, поступающих от уплаты земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков (статья 13 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год»).
В 2003 году указанные средства перечисляются по следующим нормативам:
• за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности - 100 процентов в федеральный бюджет;
• за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в собственности субъектов Российской Федерации, - 100 процентов в бюджеты субъектов Российской Федерации;
• за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разгра-
ничения государственной собственности на землю, на которых расположены иные объекты недвижимого имущества, - 100 процентов в местные бюджеты;
• за иные земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю:
- в федеральный бюджет - 15 процентов;
- в бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 35 процентов;
- в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований -85 процентов;
- в местные бюджеты (за исключением бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50 процентов (статья 13 указанного Федерального закона).
Таким образом, в этой сфере развитие межбюджетных отношений идет по пути расширения налоговых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, законодательного закрепления основных доходных источников за субъектами Российской Федерации и местными бюджетами на долгосрочной основе согласно разграничению расходных полномочий и обязательств.
За счет средств земельного налога и арендной платы за землю, поступающих во все уровни бюджетной системы Российской Федерации, а с 2003 года в основном в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, частично осуществляется финансирование таких федеральных целевых программ, как «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» и «Повышение плодородия почв России», а также мероприятий, связанных с вопросами землеустройства и землепользования.
В 2002 году все плановые назначения по перечислению средств из федерального бюджета на финансирование указанных расходов были выполнены в полном объеме.
Что касается дальнейшего совершенствования бюджетной политики в части земельных платежей, то в настоящее время
разработаны и внесены в Правительство Российской Федерации дополнения во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие специальную главу «Земельный налог». В указанной главе предлагается установить иной порядок исчисления земельного налога, основанный не на применении ежегодно индексируемых фиксированных ставок земельного налога, а на сравнительной кадастровой стоимости земельных участков с определением предельной ставки земельного налога в процентах от кадастровой стоимости, а также сокращение перечня льгот по земельному налогу с предоставлением права их установления органам местного самоуправления, уточнение перечня налогоплательщиков земельного налога и объектов налогообложения. Этот налог предполагается сохранить до введения налога на недвижимость.
Действующая в стране система налогообложения земель основывается на принятом в 1991 году Законе Российской Федерации «О плате за землю».
Отсутствие в этом законе экономически обоснованного принципа формирования налоговой ставки, отражающего различия в местоположении и плодородии земельных участков, в том числе в пределах одного района или субъекта Российской Федерации, а также наличие значительного количества льгот не создает стимулов к эффективному использованию земель.
Вместе с тем в условиях реформирования земельных отношений и проводимой налоговой политики земельный налог должен стать одним из важнейших инструментов, формирующих налоговую базу местного самоуправления, что требует внесения изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, дополнив ее главой «Земельный налог».
Указанной главой земельный налог устанавливается в качестве местного налога, формирующего доходную базу местных бюджетов и будет вводиться в действие в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, нормативными актами представительных органов местного само-
управления, а также законами городов Москвы и Санкт-Петербурга.
При установлении земельного налога представительные органы местного самоуправления в принимаемых нормативных правовых актах смогут самостоятельно определять такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по местному налогу. При установлении земельного налога представительными органами местного самоуправления также могут предусматриваться налоговые льготы.
Налогоплательщики, а также иные элементы налогообложения, определяются рассматриваемой главой Налогового кодекса Российской Федерации.
Налогоплательщиками признаются собственники земельных участков, землевладельцы и землепользователи, определяемые в соответствии с земельным законодательством. Этой главой установлен порядок определения налогоплательщиков и налоговой базы в случае общей долевой или совместной собственности лиц на земельный участок.
Кроме того, установлено, что объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах территории муниципального образования, на которую распространяется действие нормативного правового акта о налоге, принятого представительным органом местного самоуправления.
При этом из объекта налогообложения исключаются отдельные категории земель и прежде всего такие, как земли, изъятые и ограниченные в обороте в соответствии с земельным законодательством, земли, предоставленные в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, земли, занятые объектами мобилизационного назначения, мобилизационными мощностями, запасами (резервами) и другим имуществом мобилизационного назначения, и некоторые другие категории земель.
Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельного участка, а в
случае ее отсутствия, как нормативная цена земли.
В качестве налогового периода признается календарный год.
Главой «Земельный налог»определяет-ся максимальный размер налоговой ставки, которая не может превышать 0,3 процента кадастровой стоимости (нормативной цены) для земель, используемых для сельскохозяйственного производства и занятых жилым фондом и 1,5 процента для других категорий земель. Принятие решений о конкретных размерах налоговых ставок, в том числе по отдельным категориям земель и (или) категориям налогоплательщиков, находится в компетенции представительных органов местного самоуправления.
Учитывая, что земельный налог является местным, перечень налоговых льгот, устанавливаемых рассматриваемой главой Налогового кодекса Российской Федерации, является ограниченным и распространяется лишь на узкий круг имущества, принадлежащего отдельным категориям физических лиц (инвалидам, участникам Великой Отечественной войны и боевых действий и некоторых других категорий физических лиц). Права на установление дополнительных налоговых льгот отнесены к компетенции представительных органов местного самоуправления.
Сумма налога и авансового платежа по налогу исчисляется отдельно в отношении каждого земельного участка исходя из налоговой ставки и кадастровой стоимости соответствующего земельного участка как соответствующая процентная доля налоговой базы. При этом налогоплательщики, являющиеся организациями и индивидуальными предпринимателями, исчисляют сумму налога, подлежащую уплате, самостоятельно. Сумма налога, подлежащая уплате налогоплательщиками, являющимися физическими лицами, определяется налоговыми органами.
Законопроектом также предусматривается внести технические изменения в статью 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», признать утратившими силу от-
дельные акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и определить дату вступления в силу разрабатываемого закона.
Положения рассматриваемого документа не имеют особых разногласий с предложениями заинтересованных министерств и ве-
домств в первую очередь с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Предполагаемый срок его введения в действие - 2004 год. Однако это будет возможно, если в течение 2003 года мы закончим расчет налоговой базы исходя из кадастровой оценки земли.
* * *
Институциональные аспекты оценки стоимости земли (недвижимости)1
*3) процесс массовой оценки стоимости следует автоматизировать. При этом повышается точность результатов и существенно снижаются издержки по проведению стоимостной оценки. Полученная из многих стран информация свидетельствует о преимуществах компьютерной оценки и повышении объективности процесса оценки стоимости. Компьютерная оценка с успехом применяется в Соединенных Штатах Америки, Дании, Нидерландах и Швеции на протяжении 20 или более лет. В странах Западной Европы процесс массовой оценки стоимости для целей налогообложения характеризуется определенными различиями. В некоторых странах регулярно проводится переоценка стоимости, в ходе которой определяется новая рыночная стоимость всей собственности (например, в Дании, Нидерландах, Исландии, Швеции и Соединенном Королевстве). В других странах налогообложение имущества осуществляется на основе стоимостных показателей, которые существенно ниже реальной рыночной стоимости. Так, например, в Германии последняя переоценка проводилась в 1964 году, а в восточных районах страны - в 1938 году. Регулярная переоценка недвижимости представляет собой важный элемент системы массовой оценки стоимости. Переоценка должна проводиться регулярно (с интервалом продолжительностью от трех до пяти лет);
4) в 1993 году в Эстонии был введен земельный налог, определяемый на основе рыночной стоимости земли. В Латвии и Словении в настоящее время осуществляется переход к налогообложению новой собственности на основе рыночных стоимостных показателей. В Российской Федерации кадастровая оценка для целей установления земельного налога практически завершена. В ряде других стран с переходной экономикой в ближайшем будущем планируется перевести систему поимущественного налога на рыночную основу (Литва, Польша и Словакия). В некоторых странах ставки поимущественного налога по-прежнему определяются на основе региональных показателей, например, налог рассчитывается в виде определенной суммы за квадратный метр земли или площади здания или же на основе других видов стоимостных показателей, не относящихся к рыночным (например, на основе инвентарной стоимости). При проведении кадастровой оценки в тех районах Российской Федерации, в которых еще не существует активно функционирующего рынка, применяются методы стоимостной оценки;
5) метод, основанный на доходах, часто применяется для оценки сельскохозяйственной собственности, при которой оценка прибыли производится для различных видов земли в различных районах. Для оценки городских земель используется ряд стоимостных факторов и экспертные заключения в отношении стоимости земли;
6) международные стандарты проведения массовой оценки стоимости отсутствуют. Европейский союз не занимается ни вопросами налогообложения собственности, ни вопросами оценки стоимости собственности для целей налогообложения. Дальнейший обмен опытом в области реформы систем массовой оценки стоимости в различных странах может быть весьма полезным для любой страны, занимающейся подготовкой или проведением таких реформ.
1 Материалы рабочего совещания, проходившего в рамках Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций.
* Окончание. Начало на с. 12 журнала.
