CC BY
99
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2018
А.А. АНУФРИЕВА
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Института экономики и управления Байкальского государственного университета
Н.С. НАЙДА
магистр, заместитель главы по инвестиционной политике и экономическому развитию Администрации муниципального образования «Железногорск-Илимское городское поселение» Иркутской области
ФОРМИРОВАНИЕ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ: ОБЗОР ПРАКТИКИ И НЕОБХОДИМОСТЬ СТАНДАРТИЗАЦИИ
В статье представлен обзор практики разработки документов стратегического планирования в муниципальных образованиях Иркутской области. Показано, что реализуемый как на региональном, так и на местном уровне, процесс стратегического планирования нарушает основополагающие его принципы, установленные в том числе положениями действующего законодательства в данной сфере. Сделан вывод о необходимости стандартизации процедур стратегического планирования на местном уровне в части подготовки стратегии социально-экономического развития муниципального образования посредством разработки методических рекомендаций по формированию стратегии и установлению единых унифицированных требований к составу, структуре и представлению сведений в данном документе.
Ключевые слова: стандартизация, стратегическое планирование, документы стратегического планирования, стратегия, прогноз, муниципальное образование.
1БЬ: Е61, 021, К58.
Разрабатываемые на всех уровнях национальной экономики прогнозы, планы и программы являются важнейшими инструментами реализации политики соответствующих субъектов управления по использованию ресурсов для достижения общественно значимых результатов.
В настоящее время стратегическое планирование в России осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Несмотря на правовую определенность в регулировании вопросов стратегического планирования и преодоление бессистемности в принятии программ и других плановых документов, остаются нерешенными проблемы практической реализации положений данного закона на региональном и муниципальном уровнях. Эти проблемы актуальны и в настоящее время. Освоение методики стратегического планирования в российских регионах происходит противоречиво: все больше регионов и городов разрабатывают собственные планы стратегического развития, растет число научно-методических разработок, но качество разрабатываемых документов остается довольно низким.
Нет у регионов и единого методологического подхода к разработке документов стратегического планирования, а зачастую даже отсутствует единое представление о структуре и содержании базового документа - стратегии социально-экономического развития. Более того, реализуе-мый в регионах процесс стратегического планирования нарушает основополагающие его принципы: единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, измеряемости целей, соответствия показателей целям, а также программно-целевой принцип.
В настоящее время многие субъекты РФ разрабатывают и утверждают региональные стратегии социально-экономического развития при отсутствии утвержденной стратегии социально-экономического разви-тия РФ. Так, по состоянию на начало 2018 г., 12 регионов, входящих в состав Сибирского федерального округа, утвердили большую часть до-кументов стратегического планирования (см. табл. 1). Эти документы были разработаны в соответствии с Концепцией долгосрочного соци-ально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Однако ее по-ложения не могут задавать ориентиры для стратегий социально-экономического развития федеральных округов, субъектов РФ, отрасле-вых стратегий, а только правильное определение приоритетов может обеспечить развитие всей социально-экономической системы в том направлении, которое позволит достичь намеченные перспективные цели [2, с. 24].
Систематизация основных проблем при подготовке документов стратегического планирования в части соответствия процедур стратегического планирования основным его принципам, заложенным Федеральным законом № 172-ФЗ, позволила сделать следующие выводы:
Таблица 1
Перечень документов стратегического планирования, принятых субъектами РФ Сибирского федерального округа
Субъект РФ Стратегия План мероприятий Бюджетный прогноз Прогноз СЭР Схема терр. планирования
Республика Алтай до 2028 г., проект 2018-2035 гг. - - 2018-2035 гг., 2018-2020 гг. +
Алтайский край до 2025 г. до 2025 г. до 2028 г. до 2028 г. + (2009 г.)
Республика Бурятия до 2025 г. - 20172029 гг. 2018-2020 гг. + (2010 г.)
Забайкальский край до 2030 г. до 2030 г. - 2018-2020 гг. + (2013 г.)
Иркутская область проект 2019-2030 гг. проект 20192030 гг. проект 20172028 гг. 2018-2020 гг. + (2012 г.)
Кемеровская область 2016-2025 гг. - до 2028 г. до 2027 г. + (2009 г.)
Красноярский край проект до 2030 г. - до 2030 г. 2018-2020 гг. + (2011 г.)
Новосибирская область до 2025 г. - до 2030 г. 2016-2030 гг. + (2014 г.)
Омская область до 2025 г. - до 2030 г. до 2030 г. + (2009 г.)
Томская область до 2030 г. до 2030 г. до 2030 г. 2018-2020 гг. + (2011 г.)
Республика Тыва до 2020 г. - до 2028 г. 2017-2019 гг. +
Республика Хакасия до 2020 г. до 2020 г. до 2030 г. до 2030 г. + (2011 г.)
Источник: составлено авторами на основе анализа нормативной правовой базы субъектов РФ.
1. На практике субъекты РФ, муниципальные образования разрабатывают стратегии социально-экономического развития в условиях, когда не утверждена стратегия социально-экономического развития более высокого уровня - т. е. нарушается программно-целевой принцип.
2. Существующие методические рекомендации по разработке документов стратегического планирования как на уровне субъектов РФ, так и на муниципальном уровне, носят лишь рекомендательный характер. Стратегии субъектов РФ разрабатываются вне единой мето-
дологической процедуры подготовки документов стратегического планирования - нарушается принцип единства и целостности.
3. Стратегии разных уровней формируются на основе положений действующих целевых программ, которые являются базой для их разработки, а не наоборот, - тем самым нарушается принцип преемственности и последовательности.
4. Документы планирования субъектов РФ и муниципальных образований, в большинстве своем, не согласованы по целям, задачам, показателям и срокам реализации, в том числе с аналогичными документами более высокого уровня, - т. е. нарушается принцип сбалансированности стратегического планирования.
Анализ проекта1 Стратегии социально-экономического развития Иркутской области на период до 2030 г. показал, что данный проект представляет собой структурированную выборку элементов уже существующих государственных программ Иркутской области, фактически не затрагивающий стратегические взгляды на будущее региона. Показатели достижения целей и ожидаемые результаты не увязаны друг с другом, фрагментарны и бессистемны.
Так, каждой стратегической задаче в проекте Стратегии социально-экономического развития Иркутской области соответствует свой набор ожидаемых результатов. Следует отметить, что при разработке стратегии необходимо обеспечить, чтобы показатели достижения тактической цели можно было однозначно агрегировать в виде показателя выполнения стратегической задачи и, соответственно, показатели выполнения стратегической задачи - в виде показателя достижения стратегической цели. Однако количество тактических целей в проекте Стратегии не соответствует количеству ожидаемых результатов (см. табл. 2).
Таблица 2
Соответствие тактических целей ожидаемым результатам в проекте Стратегии социально-экономического развития Иркутской области
Наименование стратегической задачи Количество тактических целей Количество ожидаемых результатов
1. Обеспечение достойных условий жизни 12 6
2. Создание комфортной среды для работы и бизнеса 7 4
3. Поддержание высокого уровня управления 4 2
1 Проект Стратегии социально-экономического развития Иркутской области до 2030 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irkobl.ru/sites/economy/socio-есопошк/рго]е^2030/ (30.11.2016).
Например, ожидаемые результаты реализации стратегической задачи «Обеспечение достойных условий жизни» соответствуют только двум тактическим целям. Более того, целевые индикаторы «Реальные располагаемые денежные доходы населения» и «Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленной в Иркутской области» логически не соответствуют ни одной тактической цели, достижение которых обеспечивает выполнение стратегической задачи «Обеспечение достойных условий жизни». Таким образом, достижение выбранных ожидаемых результатов не будет гарантировать выполнение стратегических задач в полном объеме, так как существует еще целый перечень приоритетных направлений, результаты выполнения которых вообще не учитываются.
Были выявлены следующие нарушения при разработке указанного проекта:
1. Формирование системы тактических целей стратегии на основе целей действующих государственных программ Иркутской области.
2. Несоответствие целевых индикаторов стратегической цели заявленным стратегическим задачам и наоборот.
3. Включение в состав системы целей и задач перечня показателей, которые фактически не отражают достижение той или иной цели.
В настоящее время перед администрациями муниципальных образований Иркутской области стоит задача разработки и утверждения до 1 января 2019 г. собственных стратегий социально-экономического развития на период до 2030 г.
Полноценное функционирование системы стратегического планирования при современном административно-территориальном устройстве России не может быть обеспечено в полной мере без вовлечения в процесс стратегического планирования всех без исключения уровней публичной власти. Ранее в законе № 172-ФЗ стратегическое планирование на муниципальном уровне закреплялось только за муниципальным районом и городским округом. При этом не учитывалось, что муниципальные районы, составляющие большую часть территорий регионов, не могут формировать плановые документы в отрыве от входящих в их состав городских и сельских поселений. В итоге стратегия развития муниципального района могла существенно отличаться от совокупного вектора развития его поселений. Такой подход приводит к тому, что в программных документах по стратегическому планированию муниципальных районов и субъектов РФ нивелируются интересы отдельных муниципальных образований второго уровня, нарушается механизм формирования и распределения ресурсов для их развития [3, с. 147]. В октябре 2017 г. Федеральным законом № 299-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» городские и сельские поселения все же были приобщены к процессам стратегического планирования.
Авторы оценили степень готовности основных документов стратегического планирования муниципальных образований Иркутской области на начало 2018 г. (см. рис. 1-5).
На официальных сайтах 20 из 42 муниципальных образований Иркутской области уже представлены либо проекты, либо утвержденные стратегии социально-экономического развития. Например, в 4 муниципальных образованиях действуют трехлетние среднесрочные прогнозы на 2017-2019 гг., в 29 - прогнозы на 2018-2020 гг. В 4 муниципальных образованиях (г. Ангарск, г. Усолье-Сибирское, Иркутский район, Усольский район) период среднесрочного прогнозирования был расширен до 6 лет. Только 3 муниципальных образования (г. Братск, Усть-Илимский район и Черемховский район) дополнительно разработали прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный период. В большинстве муниципальных образованиях Иркутской области программы комплексного социально-экономического развития были завершены в период с 2015 по 2017 г. В 14 из 42 муниципальных образованиях программы продолжают действовать.
Рис. 1. Распределение муниципальных образований Иркутской области по степени готовности стратегий социально-экономического развития.
Рис. 2. Распределение муниципальных образований Иркутской области по степени готовности плана мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития.
Рис. 3. Распределение муниципальных образований Иркутской области по степени готовности бюджетного прогноза.
Рис. 4. Распределение муниципальных образований Иркутской области по степени готовности прогноза социально-экономического развития на среднесрочный период.
Рис. 5. Распределение муниципальных образований Иркутской области по степени готовности прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период.
Несоблюдение основных принципов стратегического планирования на этом уровне очевидно. В Иркутской области около 50% муниципальных образований разработали проекты стратегий или утвердили стратегии при отсутствии принятой региональной стратегии социально-экономического развития. Таким образом, проблема несогласованности стратегий развития местных территорий со стратегией развития региона по целям, целевым индикаторам, направлениям развития, не говоря уже о тотальном нарушении принципов соответствия показателей целям и измеряемости целей. Чтобы продемонстрировать это, приведем результаты анализа утвержденных стратегий социально-экономического развития трех муниципальных образований Иркутской области: города Братска2, Иркутского муниципального района3 и Ангарского городского округа (АГО)4.
Сформированные в них системы стратегических целей и задач невозможно увязать с планируемыми стратегическими целями и задачами в проекте Стратегии социально-экономического развития Иркутской области. Так, каждая цель/задача формулируется отдельными муниципальными образованиями по-разному, даже если смысловая нагрузка (ожидаемые результаты) схожи (см. табл. 3). И такая ситуация присуща многим муниципальным образованиям по всей территории России. В документах присутствуют разные показатели, характеризующие одни и те же стороны жизни страны, области, города [4].
Различные подходы к формированию структуры и содержания стратегии социально-экономического развития выбранных муниципальных образований привели к невозможности сопоставить показатели состояния той или иной сферы жизнедеятельности населения в них.
Так, Стратегия социально-экономического развития г. Братска представлена в виде сплошного текста, с минимумом табличных данных; при этом разработчики стратегии постарались избежать в тексте излишней информации - представлены только необходимые данные. Изменение ряда показателей в стратегии отражено по-разному. Динамика части показателей указывается как сравнение 2016 г. с 2008 г., часть - сравнение 2010 г. и 2016 г.
Стратегия Ангарского городского округа также представлена в виде текста, табличные данные присутствуют в малом количестве. Однако
2 Стратегия социально-экономического развития муниципального образования города Братска до 2030 г., утвержденная решением Думы города Братска от 22 декабря 2017 г. № 474/г-Д.
3 Стратегия социально-экономического развития Иркутского района на 2018-2030 гг., утвержденная решением Думы Иркутского района от 27 декабря 2017 г. № 43-411/РД.
4 Стратегия социально-экономического развития Ангарского городского округа на период 2017-2030 годов, утвержденная решением Думы Ангарского городского округа от 5 июля 2016 г. № 196-20 01рД.
Таблица 3
Сравнение систем стратегических целей и задач в стратегиях социально-экономического развития Иркутской области и муниципальных образований региона
Субъект Стратегическая задача Целевые показатели (ожидаемые результаты)
1.1.Иркутская область Обеспечение достойных условий жизни 1. Реальные располагаемые денежные доходы населения (по отношению к 2014 г.). 2. Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленного в Иркутской области. 3. Динамика ввода в действие жилых домов (по отношению к 2014 г.) 4. Удельный вес площади жилищного фонда, обеспеченного всеми видами благоустройства. 5. Доля населенных пунктов, численность населения в которых более 100 человек, обеспеченных постоянной связью по автомобильным дорогам с твердым покрытием, от общего числа населенных пунктов. 6. Экологический рейтинг Иркутской области.
1.2. Братск Обеспечение благоприятной социальной инфраструктурной среды Снижение миграционного оттока населения
1.3. АГО Развитие и повышение качества человеческого капитала 1. Рост численности молодежи (14-30 лет). 2. Снижение количества граждан с доходами ниже величины прожиточного минимума.
2.1.Иркут- ская область Создание возможностей для работы и бизнеса 1. Уровень безработицы (по методологии МОТ). 2. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в целом по региону. 3. Валовый региональный продукт на душу населения (в сопоставимых ценах 2014 г.). 4. Объем инвестиций в основной капитал на душу населения (в сопоставимых ценах 2014 г.).
2.2. Братск Развитие экономического потенциала города Рост объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ, услуг собственными силами
2.3. АГО Обеспечение устойчивого экономического роста на основе инновационного развития 1. Рост поступления налогов, перечисляемых предприятиями Ангарского городского округа во все уровни бюджетной системы РФ. 2. Рост среднемесячной заработной платы по всем отраслям экономики.
текст переполнен излишней информацией. Динамика показателей представлена цепным способом, отражена в виде сравнения двух-трех лет. При этом представление одного показателя ограничивается периодом 2014-2016 гг., а другого - 2005-2014 гг. Нет четкой структуры представления информации: одна часть разделов включает в себя описание текущего состояния той или иной сферы жизнедеятельности с указанием проблем, тормозящих развитие, другая - только перечень основных показателей.
Стратегия социально-экономического развития Иркутского муниципального района, напротив, в основном опирается на представление данных в табличном виде. Текстовое наполнение используется только для уточнения информации или для отражения тех данных, которые нецелесообразно представлять в виде таблиц. Динамика основных показателей в стратегии показана в течение одного периода, с 2012 г. по 2016 г. В таблице 4 приведено сравнение представления некоторых показателей социально-экономического положения муниципальных образований Братска, АГО и Иркутского муниципального района, отраженных в их утвержденных стратегиях социально-экономического развития.
Существующие методические рекомендации по разработке документов стратегического планирования, как на уровне субъектов РФ, так и на муниципальном уровне, имеют лишь рекомендательный характер. В условиях размытых и неконкретизированных требований плановые документы имеют произвольный вид и по форме, и по структуре, и по содержательным элементам.
Требования к содержанию стратегии муниципальных образований в Иркутской области представлены в табл. 5. В приложении к данному макету указан примерный перечень из 23 целевых показателей стратегии без какой-либо привязки к целям и задачам.
В каждом муниципальном образовании в документы социально-экономического развития добавляется в основном текстовое содержание; анализ социально-экономического положения проводится с использованием разных периодов и исходных данных; целевые показатели выбираются органами местного самоуправления самостоятельно, при этом показатели слабо увязаны с целями и задачами.
Так, в стратегии АГО при анализе состояния сферы культуры в основном представлена информация о количестве мастеров прикладного искусства и количестве людей, принявших участие в различных культурных мероприятиях на территории муниципального образования. В стратегии Иркутского муниципального района отсутствует информация об уровне обеспеченности населения врачебным персоналом и плавательными бассейнами. В стратегии социально-экономического развития Иркутского муниципального района при анализе состояния муниципального имущества и бюджетной системы
^ Таблица 4
° Сравнительная характеристика представления показателей стратегий социально-экономического развития
муниципальных образований Иркутской области
Г) г
w ON
0 •
1 к>
Ь-1 О ^ н-1
ЧО 00
Наименование показателя Ед. изм. Братск АГО Иркутский район
Демог зафпя
Население в трудоспособном возрасте % / чел. 2007 г. -161 920 чел. 2012 г. -145 657 чел. 2014 г. -138 423 чел. 2015 г. -134 954 чел. 2015 - 57,1% 2012 г. - 60,2% 2013 г. - 64,3% 2014 г. - 65,1% 2015 г. - 67,5% 2016 г. - 71,3%
Транспортная инфраструктура
Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям о/ /о 2016 г. - 35,4% Нет данных 2012 г. - 23% 2013 г. - 51% 2014 г. - 51% 2015 г. - 50% 2016 г. - 57%
Жилищно-коммунальное хозяйство
Ветхий аварийный фонд ТЫС. КВ. М 2016 г. -135,4 2013 - 2,5% 2014-2,3% 2015 -138,4 2016 - 3,8
Доля ветхих тепловых сетей о/ /о 2016 г. - 59% Мегет - 70% Савватеевка -90% Одинск - 50% 2016 г. - 37%
Доля ветхих сетей электроснабжения о/ /о Нет данных Нет данных 2016 г. - 61,15 км
Доля ветхих сетей водоотведения о/ /о 2016 г. - 60% Нет данных 2016 - 53%
¡ь
ж 'с:
к
Гй
а »
h
a ^
a
£
а
ол
д
о £
й и
к с
т
кур рр
И
О
1-й
к с т
а р
з
3
а р
е сфе
я а
•>р О-
|>ч ЧО СО
о
3 0,
210
9 8 1
- - - -
^ ^ ^ ^
2 3 4 5 1111 0000 2222
0 0
- -
3 4 11 00 22
х ы н н
а
д
т
е Не
^о ^о ^о ^о с^ о^ о^ о^ о^ ^ ^ ЧО ^ ^
О СЧ ЧО ЧО СМ ^ ^ ^
-----
^ ^ ^ ^ ^
2 3 4 5 6 11111 00000 22222
■ч сч ^ о
9 1
- -
3 4 11 00 22
х ы н н
а
д
т
е Не
о г о к с ь л е с
и
и ц
к
дук
о р
п а в
ств
д
о в з и о
& м
п в ст кс
8 « дя нз
ы н н
а
д
т
е Не
,4 9,
-
.г
4 1 0 2
г 6
0 2
.б у ^ Э •
. а
о ^ и
ыа
и л в о
г р
о т
й о н ч и н з
о р
т
о р
о б О
ы н н
а
д
т
е Не
х ы н н
а
д
т
е Не
5
6
,4 0,
-
.г
6 1 0 2
.б у
¡у Э • ^ у
. а
о ^ и
ыа
я и н а т и п
о н н е в т с щес
б о т
о р
о б О
а р
е сфе
я а н ь л а
и ц
о С
ы н н
а
д
т
е Не
3 -
.г
5 1 0 2
5 2
г 6
0 2
. ы
^ н О е0 ч 1 а н
а ч
а р
в ь
сть
о н н е ч е п с е б О
^9 ^9 ^9 ^9 ^9
5 5 О
8 - 8 - 8 - 8 -
.г .г .г .г —
2 3 4 5 ЧО
1 1 1 1 т—1
0 0 0 0 О
2 2 2 2 гд
Окончание табл. 4
Наименование показателя Ед. изм. Братск АГО Иркутский район
Обеспеченность плавательными бассейнами о/ /о 2016 г. - 5,9% 2015 г. - 8% Нет данных
Обеспеченность плоскостными сооружениями о/ /о 2016 г.-42,9% 2015 г. -16% 2012 г.-45% 2013 г.-46% 2014 г.-42% 2015 г.-41% 2016 г.-40%
Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом о/ /о 2008 г. -17,7% 2016 г. - 21,6% 2015 г. -17,01% 2012 г. -10% 2013 г. -10,4% 2014 г. -10,7% 2015 г. -10,5% 2016 г. -12,4%
Источник: составлено авторами на основе анализа нормативной правовой базы муниципальных образований.
Таблица 5
Содержание стратегии социально-экономического развития муниципального образования Иркутской области (в соответствии с рекомендованным макетом)
Наименование раздела Требования к разделу
1. Оценка достигнутых целей социально-экономического развития муниципального образования
1.1. Социально-экономическое положение городского округа (муниципального района) Общая информация о муниципальном образовании, анализ социально-экономического положения, информация о демографии, занятости населения, состояние систем образования, здравоохранения и т. д.
1.2. Основные проблемы социально-экономического развития городского округа (муниципального района) Перечень проблем, их обоснование с учетом количественных характеристик, а также анализ конкурентных преимуществ муниципального образования
2. Приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики городского округа (муниципального района), этапы реализации стратегии Требования к содержанию раздела не указаны
3. Система мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие городского округа (муниципального района) в долгосрочной перспективе Объем финансирования по каждому мероприятию должен быть взаимоувязан с прогнозируемыми доходами местного бюджета, а также мероприятиями и объектами, включенными в государственные программы Иркутской области и Российской Федерации
4. Территориальное развитие городского округа (муниципального района) Указывается специализация каждого поселения, входящего в состав муниципального района, а также комплекс мер и мероприятий, которые окажут существенное влияние на социально-экономическое развитие этих территорий
5. Показатели достижения целей социально-экономического развития городского округа (муниципального района), сроки и этапы реализации стратегии Требования к содержанию раздела не указаны
Окончание табл. 5
6. Ожидаемые результаты реализации стратегии Результаты с развернутой характеристикой планируемых изменений в социально-экономическом развитии муниципального образования
7. Оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии Требования к содержанию раздела не указаны
8. Информация о муниципальных программах, утверждаемых в целях реализации стратегии Требования к содержанию раздела не указаны
9. Организация реализации стратегии Указываются способы и инструменты реализации стратегии, порядок взаимодействия с ответственными исполнителями, а также определяется порядок мониторинга и сроки его проведения и др.
Источник: составлено авторами по: irkobl.ru/sites/economy/razvitie-municipalnyh-obrazovaniy/kompleksnoe-razvitie/strategicheskoe-planirovanie.
используются данные только администрации Иркутского муниципального района, то есть муниципальное имущество и бюджеты поселений, входящих в состав района, не учитываются. В Стратегии социально-экономического развития г. Братска нет информации о состоянии сферы туризма. При этом в приведенном SWOT-анализе наличие уникальных природных рекреационных ресурсов отнесено к сильным сторонам городского округа.
Ожидаемые результаты достижения тактических целей стратегии должны влиять на выполнение стратегической задачи. Тогда не понятно, каким образом «снижение суммы кредиторской задолженности по договорам аренды земельных участков и имущества, находящихся в муниципальной собственности» и «рост количества участников, посетивших событийные мероприятия, проводимые на территории Ангарского городского округа» (ожидаемые результаты/ показатели тактических целей) влияют на «рост поступления налогов, перечисляемых предприятиями Ангарского городского округа во все уровни бюджетной системы РФ» или «рост среднемесячной заработной платы по всем отраслям экономики» (показатели стратегической задачи «Обеспечение устойчивого экономического роста на основе инновационного развития) (см. рис. 6).
Данный пример показывает, что расхождение в формулировках стратегических целей и задач позволяет муниципальным образованиям при разработке стратегий социально-экономического развития совершенно свободно определять ожидаемые результаты выполнения
Уровень I этап Объединение 2017-2020 годы П этап Преображение 2021-2026 годы Ш этан Стабильность 2027-2030 годы Ожидаемые результаты
Стратегическая задача 3 Рост поступления налогов, перечисляемых предприятиями Ангарского городского округа во все уровни бюджетной системы РФ; Рост среднемесячной заработной платы по всем отраслям экономики
Обеспечение устойчивого экономического роста на основе инновационного развития ^^
1х
Т актичес кая цель 3.6 Повышение качества управления муниципальным имуществом и земельными участками, находящимися в муниципальной собственности Снижение суммы кредиторской задолженности по договорам аренды земельных участков и имущества, находящихся в муниципальной собственности
Т актичес кая цель 3.7 Активизация туристской деятельности Рост количества участников, посетивших событийные мероприятия, проводимые на территории Ангарского городского округа
Источник: angarsk-adm.ru/ekonomika/strategiya-razvitiya.
Рис. 6. Пример соответствия целевых индикаторов целям и задачам
Стратегии.
задач. Низкое качество стратегического планирования влечет за собой риск разработки важнейших документов «в стол» и практической нереализуемости определенных в них направлений развития, препятствует полноценной консолидации стратегических документов всех уровней публичной власти.
Важным условием разработки стратегий развития регионов является принятие комплекса многоуровневых взаимосвязанных стратегий развития муниципалитетов, районов, субъектов и территории страны в целом. Стратегии муниципалитетов являются основополагающим документом как для развития муниципалитета, так и как основа для региональной стратегии, и, как следствие, для программных документов в регионе [6. С. 28].
Вышеперечисленное позволяет авторам предположить, что без стандартизации процедур стратегического планирования посредством разработки единых унифицированных требований к структуре, содержанию и представлению сведений в стратегии как базовом плановом документе, невозможно эффективно реализовывать процесс подготовки документов стратегического планирования как на региональном уровне, так и на уровне муниципальных образований.
В научных кругах последние годы неоднократно поднимается вопрос о необходимости единого порядка разработки базовых документов стратегического планирования и прогнозирования [5]. В дополнение к этому, по нашему мнению, только унификация представления аналитических данных, перечня стратегических целей и задач, целевых показателей и ожидаемых результатов, закрепление подробных требований к содержательным элементам стратегии, к форме представления сведений в каждом разделе документа позволят сформировать единую комплексную систему стратегического планирования региона. Тем более, что цели муниципальных образований, как правило, иден-
тичны, а вот пути и способы их достижения (в том числе и уникальные проекты) зависят от различных условий. Важно добиться, чтобы региональная система стратегических целей и задач в максимально полном объеме была отражена в муниципальных системах стратегических целей, задач и показателей.
Стоит отметить, что стандартизация не ведет к унификации смысловой части стратегии и тем более не нарушает принципа самостоятельности органов местного самоуправления в части определения направлений развития и документального их оформления. Однако необходимо иметь ввиду, что этот уровень является системообразующим звеном и не может быть «исключен». Муниципалитеты должны руководствоваться стратегическими ориентирами региона, стратегия которого, в свою очередь, должна опираться на стратегии местного уровня, разработанные с учетом потенциала данных территории.
Более того, судить о возможности и необходимости такой стандартизации позволяет и тот факт, что на муниципальном уровне позитивные ожидания от реализации системы стратегического планирования наталкиваются на ряд ограничений, как ресурсных, так и бюджетных [7, с. 70]. В 2014 г. в Иркутской области из 472 муниципальных образований только в 6 муниципалитетах дотации составляли менее 5% бюджета, в 16 - 5-20%, в 94 - 21-49 % и в 356 муниципалитетах дотации превышали 50% доходов бюджета. Тотальная финансовая зависимость муниципальных образований заставляет усомниться в возможности обеспечить (в данных условиях) самостоятельность местного самоуправления [8, с. 164-165].
Важно понимать, что реализация основной массы проектов, выполняемых не за счет привлечения частных инвестиций в муниципальное образование, а за счет бюджетных средств, осуществляется путем софи-нансирования со стороны вышестоящих бюджетов. Соответственно, приоритетные направления будут «предлагаться» извне. Органы местного самоуправления при этом могут включать в свои стратегии уникальные проекты развития, однако необходимо учитывать, что финансирование таких проектов либо будет полностью ложиться на плечи муниципального образования, либо потребует обеспечения за счет внебюджетных источников.
Модель стратегического планирования уместна и продуктивна только тогда, когда преобладающее место в управлении социально-экономическим развитием территории занимают именно стратегии развития [ 7, с. 70]. Пока же говорить о муниципальных образованиях как о субъектах управления, имеющих источники для развития, не приходится.
Безусловно, стратегическое планирование трудно поддается упорядочению в формате строгих методических процедур. Здесь многое
определяется неформализуемыми факторами: опытом, интуицией, кругозором, творческой смелостью и другими подобными качествами ключевых участников процесса планирования. Это в большей степени является искусством, чем рутинным процессом [1, с. 98]. Однако в описанных выше условиях стандартизация процедур стратегического планирования поможет улучшить качество такого документа, как стратегия социально-экономического развития муниципального образования. Пока же он продолжает оставаться «аналитическим докладом», вне контекста общей системы стратегического планирования, и не является действенным инструментом развития. В настоящее время эти программные документы скорее носят характер не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию задач общественного развития), а политических документов, зависящих от воли конкретных высших лиц и заинтересованных сторон [9].
Что касается дальнейшей интеграции всей совокупности стратегий муниципальных образований Иркутской области, то, по нашему мнению, возможны несколько вариантов:
1. Включение в стратегию социально-экономического развития региона положений уже утвержденных стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Иркутской области.
2. Игнорирование положений утвержденных стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Иркутской области при разработке региональной стратегии.
3. Корректировка утвержденных муниципальных стратегий, в том числе в целях формирования стратегии социально-экономического развития Иркутской области.
При этом первый и второй варианты чреваты отсутствием стратегического вектора социально-экономического развития для всех участников стратегического планирования на территории региона, приведут к разработке планово-программных документов, как регионального, так и муниципального уровня «в стол» и, как следствие, к несоблюдению принципа результативности и эффективности системы стратегического планирования.
Третий вариант предполагает проведение масштабной работы органов местного самоуправления и органов исполнительной власти области по формированию методической базы, стандартизации и консолидации процесса стратегического планирования на всех уровнях.
Формирование «стандарта» подготовки стратегии социально-экономического развития в рамках стратегического планирования на территории Иркутской области, осуществляемое в виде установления требований к структуре, форме и содержанию данного документа, даст возможность различным муниципалитетам в рамках единой региональной политики иметь стратегические ориентиры, заданные
целевые индикаторы, аналитическую базу для сравнения своего социально-экономического положения с другими муниципальными образованиями, принимать решения о направлениях достижения целей с учетом имеющихся ресурсных возможностей.
Основу стратегического планирования развития территории должна составлять системная согласованность интересов как региона в целом, так и входящих в его состав муниципальных образований. Для эффективной работы системы и появления положительного синергетического эффекта необходима слаженная работа системообразующих элементов. В этой связи степень согласованности стратегий развития местных территорий со стратегией развития региона, их гармоничная встраиваемость в общую систему является важным показателем качества стратегического планирования и гарантией эффективной реализации стратегии социально-экономического развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Светник Т.В., Федюкович Е.В. Методология стратегического управления экономикой региона // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2010. № 4.
2. Грибанова Н.Н. Макроэкономическое планирование и прогнозирование // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права. 2014. № 4. С. 15-26.
3. Девятова Н.С., Хохлова Н.С. Проблемы и перспективы участия муниципальных образований второго уровня в процессе стратегического планирования развития территории // В сб. «Публичное управление и территориальное развитие: новые вызовы и перспективы (Материалы ежегодной международной научно-практической конференции. Иркутск, 26-27 мая 2016 г.). Иркутск: Изд-во БГУ, 2016. С. 145-58.
4. Легостаева С.А., ПлаховаЛ.В., Егорова Т.Н., Захаркина Н.В., Ильин И.В. Совершенствование методической основы стратегического планирования развития муниципального образования // Успехи современной науки и образования. 2017. Т. 1. № 5.
5. Смирнова О.О., Богданова Ю.Н. Последовательность разработки и требования к базовым документам для реализации закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 10(54). С. 247-285.
6. Липина С.А., Смирнова О.О. Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: методологические основы и методические рекомендации // Региональная экономика. Юг России. 2017. № 1 (15). С. 25-35.
7. Бухвальд Е.М., Митрофанова И.В. Пути интеграции муниципальных образований в единую вертикаль стратегического планирования в России // Известия Волгоградского государственного технического университета. 2017. № 2 (197). С. 67-72.
С. 96-102.
С.10-18.
8. Колодина Е.А. Исследование тенденций развития местного самоуправления в современной России // Известия Байкальского государственного университета. 2017. Т. 27. № 2. С. 162-170. Б01:10.17150/2500-2759.2017.27(2).162-170.
9. Гаганов А.А. Есть ли в России стратегическое планирование? [Электронный ресурс] // Центр научной политической мысли и идеологии. rusrand.ru/analytics/ est-li-v-rossii-strategicheskoe-planirovanie (дата обращения 28.01.2016).
ABOUT THE AUTHORS
Alena Aleksandrovna Anufrieva - Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Public Administration Chair, Economics and Management Institute, Baikal State University, Irkutsk, Russia. [email protected]
Nikita Sergeevich Naida - Master, Deputy Head of Investment Policy and Economic Development of the Zheleznogorsk-Ilimsk City's Administration of Irkutsk Region, Russia. [email protected]
FORMATION OF STRATEGIC PLANNING DOCUMENTS OF MUNICIPALITIES OF THE IRKUTSK REGIONS: A REVIEW OF PRACTICE AND THE NECESSITY OF STANDARDIZATION
The present paper contains a practice review of developing strategic planning documents in the Irkutsk region's municipalities. It is shown that the strategic planning process implemented both at the regional and local level violates its fundamental principles established in the current legislation in this field. The conclusion is made about necessity of standardization the procedures of strategic planning at the local level to the development of strategy for the social and economic development of the municipality, through the development of methodological recommendations for the formation of a strategy and the establishment of unified uniform requirements for the composition, structure and presentation of information in this document.
Keywords: standardization, strategic planning, strategic planning documents, strategy, forecast, municipality. JEL: E61, O21, R58.
