CC BY
84
УДК 342.4
Аничкин Евгений Сергеевич Evgenii S. Anichkin
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса
Алтайский государственный университет (656049, Алтайский край, Барнаул, пр. Ленина, 61)
doctor of sciences (law), associate professor, head of the department of labor, environmental law and civil procedure
Altai state university (61 Lenin av., Barnaul, Altai region, Russia, 656049) E-mail: [email protected]
Формальная Конституция и конституционная практика в России:
варианты взаимодействия
Formal Constitution and constitutional practice in Russia: options for Interaction
В статье исследуются основные варианты взаимодействия формальной Конституции РФ с конституционной практикой: гармония, конфликт, коррекция. Рассмотрена природа конституционной практики и ее характерные черты, соотношение с конституционализмом. Особое внимание уделено выявлению конкретных примеров рассогласования Основного закона с конституционной действительностью. Сделан вывод о разном уровне стабильности отдельных норм формальной Конституции и разной степени воздействия на них конституционной практики.
Ключевые слова: формальная конституция, фактическая конституция, конституционная практика, конституционализм, гармония, конфликт, коррекция.
The article investigates the main options for the interaction of the Russian Federation formal Constitution with constitutional practice: harmony, conflict, correction. The nature of the constitutional practice and its characteristic features, correlation with constitutionalism are considered. Particular attention is paid to the identification of the specific examples of the displacement of the Basic law with the constitutional reality. The conclusion is made about the different stability level of certain norms of the formal Constitution and the various degree of the constitutional practice impact on them.
Keywords: formal constitution, actual constitution, constitutional practice, constitutionalism, harmony, conflict, correction.
Двадцатитрехлетний период действия Конституции РФ обусловливает устойчивую актуальность вопроса о степени соответствия ей сложившихся общественно-политических реалий, о соотношении формальных конституционных положений и фактической конституционной практики. Адекватность конституционной действительности предписаниям основного закона свидетельствует о реальности и действенности конституции, и, напротив, разрыв между формальной конституцией и конституционной практикой сигнализирует о фиктивности учредительного акта и снижении эффективности регулирования основополагающих общественных отношений. В связи с этим доктринальную и социальную злободневность обретает проблема
взаимоотношений действующей Конституции и конституционной практики.
Прежде всего, необходимо определиться с тем, что следует понимать под «конституционной практикой». Несмотря на широкое распространение данного понятия в юридической доктрине, специальному теоретическому исследованию в постсоветский период оно почти не подвергалось. Исключением являются несколько публикаций, авторы которых по-разному понимают сущность конституционной практики.
Так, В.В. Бородин представляет это явление как совокупность положений конституций различных стран, как содержание норм основных законов [1]. Несколько шире понимает конституционную практику А.Е. Постников. Содержание
© Аничкин Е.С., 2017
его статьи позволяет сделать вывод о том, что конституционная практика, по мнению ученого, не только собственно положения Конституции РФ, но и их последующее развитие в федеральных законах, решениях Конституционного Суда РФ и иных источниках права, а также соответствующие изменения векторов государственной политики [2]. Еще одна позиция представлена в монографии А.В. Мазурова, определяющего данный феномен предельно широко — как «деятельность субъектов конституционно-правовых отношений (граждан, должностных лиц, государства, народа) на основе конституции» [3, с. 15].
Из вышеприведенных мнений принципиально сложно согласиться с интерпретацией конституционной практики в качестве положений Основного закона. В этом случае происходит смешение формальной конституции как важнейшего правового акта, обладающего высшей юридической силой, и фактической конституции, которая, как известно, представляет собой существующие в действительности основы политического и экономического строя, реальное положение человека в том или ином государстве. Иными словами, конституционная практика должна рассматриваться в качестве субстанции, находящейся за пределами собственно конституции. По сути это правовая действительность, которая может в большей или меньшей степени совпадать с формальной конституцией или расходиться с ней. Действительность включает в себя множество элементов, составляющих содержание конституционной практики, среди которых нормотворческая, пра-вореализационная (в т. ч. правоприменительная), правоинтерпретационная деятельность, действие источников конституционного права, функционирование высших органов государственной власти и ряд других.
Конституционную практику необходимо отличать от более широкого по смыслу понятия «конституционализм». При многообразии подходов к его определению безошибочна, по нашему мнению, следующая дефиниция конституционализма: «теория и практика организации государственной и общественной жизни в соответствии с конституцией» [4, с. 1340]. Помимо основного закона и конституционной практики, конституционализм содержит такие компоненты, как конституционная доктрина, конституционное правосознание, процесс разработки конституции, поглощая, таким образом, исследуемые категории.
Познание конституционной практики невозможно без выявления и анализа ее характер-
ных черт, без определения ее места в рамках юридической практики вообще. С одной стороны, конституционная практика вбирает в себя черты юридической практики, с другой — имеет свою специфику. Представляется, что общими чертами любой юридической практики, включая конституционную, можно считать реалистичность, динамизм, неотделимость от развития общества и государства, противоречивость. В то же время именно конституционной практике свойственен основополагающий, системообразующий характер, что обусловлено назначением конституционного права как базовой отрасли российского права. Только конституционная практика сигнализирует о действенности основного закона и выступает показателем уровня его реальности. Лишь для конституционной практики характерна корректирующая направленность по отношению к формальной конституции, когда первая играет роль основы для поправок к действующей конституции или даже для определения содержания новой конституции.
Ключевое значение имеет вопрос о соотношении формальной конституции и конституционной практики. Полагаем возможным выделить три основных варианта их взаимодействия: а) гармония; б) конфликт; в) коррекция. Если гармония свидетельствует о единстве и согласованности рассматриваемых феноменов, то конфликт и коррекция — о разной степени отклонения конституционной практики от нормативно заданных предписаний основного закона.
Гармония предполагает адекватное осуществление конституционных предписаний в законодательстве, правоприменительных актах, поведении граждан, органов государственной власти и местного самоуправления. Это нормативное и ненормативное развитие основного закона в рамках его «буквы» и «духа», отсутствие формальных нарушений конституции. Залог гармонии заключается в высоком юридическом качестве и реальности самой конституции, в разумной гибкости ее положений, а также в оптимальности пределов конституционного регулирования общественных отношений. Полная гармония выступает, скорее, в качестве идеального состояния и желательного варианта соотношения конституции и конституционной практики. Несмотря на подвижность уровня гармонизации Конституции РФ и конституционной практики в разные периоды новейшей истории России, в целом российская правовая реальность сегодня в большей мере представлена именно этим вариантом.
Конфликт не что иное, как расхождение между конституцией и конституционной практикой, когда практическая деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в тех или иных проявлениях осуществляется вопреки основному закону и приводит к его нарушению. То есть в буквальном смысле слова такая практика «неконституционна», противоположна предписаниям основного закона, но она выступает в качестве реального и, к сожалению, распространенного варианта сосуществования формальной конституции и конституционной действительности. На возможность и факты расхождения между «бумажной конституцией» и реалиями справедливо указывают ряд исследователей [5, с. 149; 6, с. 80—86; 7, с. 10, 20, 42]. Причины такого состояния связываются как с недостатками текста Конституции РФ, так и с некоторыми внеправовыми изменениями российской общественной жизни в период действия Основного закона.
Во-первых, действующая Конституция не свободна от формально-юридических дефектов: противоречий между отдельными нормами, неопределенности ряда положений, фиктивности некоторых установлений. Так, определенной футуристичностью и оторванностью от реалий общественной жизни отличаются нормы о Российской Федерации как правовом (ч. 1 ст. 1) и социальном (ст. 7) государстве. Признаки фиктивности имеет установленный в части 1 статьи 5 Конституции РФ принцип равноправия субъектов РФ, поскольку из этого принципа сам же Основной закон делает ряд исключений в части 2 статьи 5, части 3 статьи 66 и части 4 статьи 66 в отношении республик в составе РФ, автономной области и автономных округов.
В то же время вряд ли фактором расхождений конституционной практики с формальной Конституцией можно считать вариативность содержания последней. Скорее вариативность и абстрактность отдельных норм Конституции РФ необходима в целях снижения вероятности возникновения противоречий между Конституцией и изменяющимися общественными условиями и обеспечения долговременного стабильного действия Основного закона. В частности, из положений части 3 статьи 80, согласно которым «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», мы не получаем четкого ответа на вопрос о характере и содержании данной политики. Парадоксальность ситуации состоит в том,
что различные варианты такой политики будут «вписываться» в указанную норму Конституции РФ, в связи с чем несоответствие конституционной практики части 3 статьи 80 почти исключено.
Во-вторых, индикатором расхождений между Конституцией и конституционной практикой являются нереализуемость отдельных норм Конституции РФ в силу отсутствия их конкретизации в иных нормативных правовых актах, либо необходимого механизма реализации, организационных институтов, финансовых средств, гарантий правовой защиты. Так, в течение 23 лет не реализуются нормы Конституции РФ, предусматривающие принятие федеральных конституционных законов об изменении статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66) и о Конституционном собрании (ч. 2 ст. 135), а также федерального закона о статусе Совета Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83).
В-третьих, развитие нашей страны в последние годы нейтрализовало потенциал ряда положений российской Конституции. На фоне активных изменений государственной политики архаичный и оторванный от действительности характер обрели нормы о договорном способе разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11), о сфере остаточного ведения регионов (ст. 73), о республике как государстве в составе РФ (ч. 2 ст. 5), об осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации только Правительством РФ (ч. 1 ст. 110) и др.
Противоречие между конституционно-правовыми реалиями и писаной Конституцией, с одной стороны, подрывает реальность Основного закона и его авторитет, с другой стороны, свидетельствует о несовершенстве содержания и консерватизме Конституции. Закономерными следствиями такого состояния становятся нигилистические настроения в обществе и расширение неконституционной практики, которая находит выражение в увеличении количества фактов неконституционности нормативных правовых актов, росте числа правоприменительных актов, входящих в противоречие с Конституцией РФ, неисполнении требований Конституции РФ органами публичной власти, должностными лицами и гражданами.
Если конфликт представляет собой прямое столкновение формальной конституции и конституционной практики, то коррекция — это вариант постепенного и зачастую завуалированного отклонения, отдаления конституционной действительности от «буквы» и «духа» основно-
го закона, либо, напротив, их «плавного» сближения. Думается, коррекция может принимать текстуальную и нетекстуальную формы. Текстуальная форма состоит в том, что выработанные конституционной практикой «новые решения, конструкции... возникающие в жизни, в случае своей значимости, перспективности должны найти свое выражение, закрепление в конституционной норме» [8, с. 7]. Другими словами, сближение исследуемых явлений осуществляется через поправки к Конституции РФ, через прикосновение к ее тексту. Конституционная практика способна выявлять формальные недостатки Конституции РФ (пробелы, противоречия, фикции, неточные формулировки), а также ее концептуальные недочеты и сообразно им вырабатывать предложения по текстуальному совершенствованию Основного закона.
Например, изначальный дисбаланс высших органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, заложенный в Конституции и выраженный главным образом в весьма скромных конституционно-правовых инструментах влияния Федерального Собрания РФ на деятельность Правительства РФ, обусловил постепенное усиление воздействия палат парламента на высший орган исполнительной власти. В частности, это расширение контрольных полномочий палат парламента, нашедшее формальное выражение в Федеральном законе от 12 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» [9]. Примечательно, что за семь лет до этого события законопроект «О поправках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском расследовании)» был отклонен. Впоследствии названная тенденция проявилась более ярко — через внесение в конце 2008 года поправок в Конституцию РФ. Как известно, Федеральным Конституционным законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» [10] были внесены изменения и дополнения в часть 1 статьи 103 и пункт «а» части 1 статьи 114 Конституции РФ, которыми была установлена обязанность Правительства РФ осуществлять ежегодный отчет об итогах своей деятельности перед Государственной Думой, включая вопросы, поставленные Государственной Думой непосредственно.
Нетекстуальная форма коррекции, на наш взгляд, находит проявление в преобразовании
Конституции РФ складывающейся конституционной практикой. Под преобразованием Конституции РФ мы понимаем изменение (порой существенное) смысла ее отдельных положений без формального вторжения в конституционный текст. По сути, оно представляет собой своеобразный инструментарий отклонения от нормативно заданной буквальной реализации Конституции РФ. В сравнении с текстуальной трансформацией Конституции РФ преобразование обладает определенными преимуществами, к числу которых относятся гибкость (приспособляемость к существенно изменившимся обстоятельствам); оперативность; возможность максимального использования потенциала Конституции, основанного на первоначальном тексте; сравнительно высокая вероятность избежания социально-политических катаклизмов, часто сопровождающих официальное реформирование Конституции. Автором этих строк проблема преобразования была исследована специально, выявлено и рассмотрено более 150 случаев смыслового изменения норм Конституции РФ в 1994—2010 годах посредством федеральных конституционных законов, федеральных законов, постановлений и определений Конституционного Суда РФ [11, с. 177—275]. В связи с этим, не вдаваясь в подробности, для иллюстрации приведем лишь несколько примеров нетекстуальной модификации действующей Конституции.
Своеобразным отступлением от положений Конституции РФ о том, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110), стало дополнительное полномочие Президента РФ осуществлять непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального Конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» [12]). При этом «преобразующая» норма появилась независимо от предписания Конституции РФ о Президенте РФ как главе государства (ч. 1 ст. 80), не выступающем одновременно в качестве главы исполнительной власти. Однако еще на стадии обсуждения проекта Конституции РФ идея о совмещении Президентом РФ должностей главы государства и главы исполнительной власти отвергалась как не вписывающаяся в концепцию проекта Ос-
новного закона [13, с. 281, 318]. С юридической точки зрения вести речь о нарушении Конституции РФ в данном случае нет оснований, ибо в рамках существующей формальной процедуры неконституционность указанных норм Конституционным Судом РФ не устанавливалась.
Немногочисленные факты преобразования Конституции РФ со временем вызревают в конституционные поправки, что свидетельствует о возможности перехода нетекстуальной формы коррекции Основного закона в текстуальную форму. Так, посредством Закона РФ от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» в его редакции от 17 ноября 1995 года (в настоящее время действует в ред. Федерального закона от 7 марта 2017 г.) в дополнение к закрепленному перечню исключительных полномочий Совета Федерации было установлено назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ (п. 2 ст. 12) (первоначально по представлению Генерального прокурора) [14]. Это правило закономерно следует из полномочия Совета Федерации (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ) по назначению на должность, а также освобождению от должности Генерального прокурора РФ. Удачное «доформирование» конституционной нормы путем текущего законодательства обусловило через несколько лет соответствующую поправку к Конституции РФ с той лишь разницей, что теперь кандидатуры указанных лиц представляет Совету Федерации Президент РФ [15].
Таким образом, оптимальным вариантом взаимодействия формальной конституции и конституционной практики является гармония, допустимым вариантом — коррекция, а нежелательным, хотя и закономерным сценарием соотношения — конфликт. В Российской Федерации в разной степени представлены все три варианта взаимодействия Конституции и конституционной практики. При этом судьба различных норм Конституции РФ в плане взаимодействия с конституционной практикой складывается вариативно: одни подвергаются нормальной реализации, вторые нарушаются, третьи испытывают преобразовательный эффект, к четвертым принимаются поправки, а пятые в разное время своего действия претерпевают несколько вариантов влияния конституционной практики. Поэтому уровень стабильности различных норм формальной Конституции и степень воздействия на них конституционной практики неодинаковы.
Примечания
1. Бородин В.В. Современная мировая конституционная практика // Право и жизнь. 1998. № 17. С. 114—121.
2. Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 38—43.
3. Мазуров А.В. Конституция и общественная практика. М., 2004.
4. Российская юридическая энциклопедия / под ред. А.Я. Сухарева. М., 1999.
5. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2006.
6. Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России: проблемы методологии, теории, практики. Самара, 2003.
7. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма: проблемы теории и практики: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
8. Веревкина Ю.Ю. Взаимоотношения Конституции и конституционализма в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
9. Собрание законодательства РФ. 2006. № 1, ст. 7.
10. Собрание законодательства РФ. 2009. № 1, ст. 2.
11. Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX — начале XXI в. М., 2010.
12. Собрание законодательства РФ. 1997. № 51, ст. 5712.
13. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 12. М., 1996.
14. Российская газета. 1995. 25 ноября.
15. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6, ст. 548.
Notes
1. Borodin V.V. Modern world constitutional practice // Law and life. 1998. № 17. P. 114—121.
2. PostnikovA.E. Constitutional principles and constitutional practice // Journal of Russian law. 2008. № 12. P. 38—43.
3. Mazurov A.V. Constitution and public practice. Мoscow, 2004.
4. Russian legal encyclopedia / ed. by A.Ya. Sukha-rev. Мoscow, 1999.
5. Kutafin O.E. Russian constitutionalism. Мoscow, 2006.
6. Bobrova N.A. Constitutional system and constitutionalism in Russia: the problems of methodology, theory, practice. Samara, 2003.
7. Kravets I.A. Formation of Russian constitutionalism: problems of theory and practice: author's abstract... doctor of legal sciences. Ekaterinburg, 2002.
8. Verevkina Yu.Yu. Relations between the Constitution and constitutionalism in Russia: author's abstract... candidate of legal sciences. Moscow, 2013.
9. Collection of legislative acts of the RF. 2006. № 1, art. 7.
10. Collection of legislative acts of the RF. 2009. № 1, art. 2.
11. Anichkin E.S. Transformation of the Constitution of the Russian Federation and the development of con-
stitutional legislation in the late of XX — early XXI century. Moscow, 2010.
12. Collection of legislative acts of the RF. 1997. № 51, art. 5712.
13. Constitutional debates. Transcripts. Materials. Documentation. Volume 12. Moscow, 1996.
14. Rossiyskaya gazeta. 1995. November 25.
15. On the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor's Office of the Russian Federation: law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of February 2, 2014 № 2-FKZ // Collection of legislative acts of the RF. 2014. № 6, art. 548.
I <B 3
a
<B CD
3 3 о о
(В 3
I
(В
a с
<в
I I
о
3
s
3 £
0
1 £
(В I
-a
5 §
6
e ci uj
I ig :т 3 I
