CC BY
108
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10057 © В.И. Червонюк, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ФЕНОМЕН ФАКТИЧЕСКОГО ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ (КОННОТАЦИИ ЭВОЛЮЦИОНИРУЮЩЕЙ, «ЖИВОЙ КОНСТИТУЦИИ»)
Владимир Иванович Червонюк,
доктор юридических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. В связи с 25-летием принятия Конституции не только в научной среде, но и в среде истеблишмента, широкой общественности активирована полемика о возможности внесения «точечных» или даже значительных изменений в Конституцию, и даже о принятии новой Конституции. Вместе с тем, в массовое конституционное правосознание все настойчивее внедряется идея «живой конституции» — феномена, ранее преимущественно известного конституционной практике ряда зарубежных стран, прежде всего, США. Как бы экспертное сообщество не относились к этой идее, следует иметь в виду, что уточнение нормативного потенциала Конституции вне формально-юридически признанных способов ее частичного пересмотра (внесения поправок) в реальной практике уже имеет место. В доктрине означенная проблема наиболее адекватно может быть рассмотрена в контексте соотношения фактического и юридического изменения конституции [1, с. 49—52; 2]. Концепты фактического изменения конституции и «живой конституции» в этом случае оказываются однопорядковыми. При этом понятию «живой конституции» придается большая степень определенности, формы фактического изменения конституции одновременно позволяют определить пределы нормативного объема «живой конституции».
Ключевые слова: циклы конституционных поправок, формально-юридическое и фактическое изменение конституции, правовой потенциал действующей Конституции, формы фактического изменения конституции, «живая конституция», пределы фактического изменения конституции, оптимальный способ усовершенствования конституционного текста.
THE PHENOMENON OF THE ACTUAL CHANGE OF THE CONSTITUTION (CONNOTATIONS EVOLVING, «THE LIVE CONSTITUTION»)
Vladimir I. Chervonyuk,
Doctor of Law, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Due to the 25 anniversary of adoption of the Constitution not only in the scientific environment, but also in the environment of establishment, the general public polemic about a possibility of entering of «dot» or even significant changes into the Constitution, and even about adoption of the new Constitution is activated. At the same time the idea of the «live constitution» — the phenomenon earlier mainly known to the constitutional practice of a number of foreign countries, first of all, of the USA takes root into mass constitutional sense of justice more and more persistently. Kind of expert community did not treat this idea, it must be kept in mind that specification of standard potential of the Constitution out of legalistically recognized ways of its partial revision (amending) in real practice already takes place. In the doctrine the marked problem most adequately can be considered in the context of a ratio of the actual and legal change of the constitution. Concepts of the actual change of the constitution and «live constitution» in this case are one-serial; at the same time the concept of «the live constitution» is given big degree of definiteness, forms of the actual change of the constitution at the same time allow to define limits of standard volume of «the live constitution».
Keywords: cycles of the constitutional amendments, legalistic and actual change of the constitution, legal potential of the existing Constitution, forms of the actual change of the constitution, «the live constitution», limits of the actual change of the constitution, an optimum way of improvement of the constitutional text.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Червонюк В.И. Феномен фактического изменения конституции (коннотации эволюционирующей, «живой конституции»). Вестник экономической безопасности. 2019;(2):41-6.
Известны три цикла поправок в действующую Конституцию Российской Федерации: декабрь 2008 г., февраль 2014 г. и июль 2014 г. Посредством внесенных поправок уточнены нормативные сроки конституционных полномочий Президента РФ
и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, несколько усилены контрольные полномочия Государственной Думы, реформирован статус судебной власти и прокуратуры, внесены изменения в порядок формирования Совета Федерации. Од-
нако, значит ли это, что Основной закон остается нетронутым в иных сегментах конституционной системы? Очевидно, что презумпцию неизменности нормативного содержания Конституции вне ее поправок вряд ли можно отнести к числу неопровержимых. Такое предположение легко опрокидывается анализом текста Конституции во взаимосвязи с действующим конституционным законодательством, судебной практикой Конституционного Суда.
Отмеченное указывает на целесообразность как теоретически, так и в практических целях проводить различие между двумя реально обозначившимися явлениями конституционной действительности, получивших в современных условиях различные формы проявления: во-первых, формально-юридическим изменением конституции, или ее частичным пересмотром, осуществляемым в соответствии с установленным самой национальной конституцией порядке; это текстуальное преобразование действующей конституции, которое меняет (существенно или незначительно) «букву» и «дух» (смысл) основного закона; во-вторых, фактическим изменением конституции (часто не совсем точно обозначаемым «преобразованием конституции»), т.е. нетекстуальным изменением объема ее нормативного содержания, не предусмотренной основным законом коррекции конституционных смыслов. При этом «буква» конституции остается неизменной при изменяющемся ее «духе» (правовом смысле).
В отличие от частичного пересмотра «фактическое» изменение конституции означает эволюционирование ее содержания под влиянием целого ряда обстоятельств как метаюридического, так и собственно юридического свойства. Сохраняющаяся формально-юридически (текстуально) неизменность конституции (ее нормативного объема) при изменяющемся фактически ее содержании в государствоведении предложено было обозначать не вполне удачным термином «преобразование конституции». В современной конституционно-правовой теории отношение к проблеме выражено в обозначаемой ее терминологии: «содержательное развитие Конституции» (В.Г. Голумян), «ползучее реформирование» (С.А. Авакьян), «трансформация» (И.Г. Шабалинский), «размягчение» государ-
ства»; кроме того, употребляются термины «развитие конституции», «обновление конституции» и др.
В теории и на практике мнения по вопросу о существовании нетекстуального изменения действующей конституции (речь идет о Конституции РФ) обозначились как диаметрально противоположные. Если одна группа фактическое изменение («преобразование») действующей Конституции считает оптимальным способом ее развития [3, с. 207—208], то в представлении ее оппонентов — «это непродуктивная идея... следует решительно возразить против содержательного реформирования Конституции РФ без изменения текста самой Конституции РФ, руководствуясь при этом конъюктурными, сиюминутными соображениями» (Н.В. Витрук) [4, с. 293]. Напротив, активный сторонник трансформации Конституции В.М. Шахрай исходит из того, что «в нормах Основного закона нет прямых запретов для политического творчества» [5, с. 411, 412]. Таких запретов действительно нет, но есть конституционно определенный порядок модификации конституционного текста, с которым принято считаться.
Констатация двух форм различения изменения конституции требует обоснования форм и способов экспансии конституционной материи. Очевидно, если оставаться на реалистических позициях, то фактическое изменение конституции действительно представляет процесс, имеющий некоторые объективные основания. Как представляется, обусловлено это действием реально существующего в конституционной практике противоречия: с одной стороны, динамизм конституционного процесса, с неизбежностью предопределяющий необходимость внесения изменений в Основной закон страны, а с другой — объективно существующее требование обеспечения устойчивого развития страны, с такой же необходимостью предопределяющее консерватизм конституционных норм и принципов. Понятно, что существующее противоречие должно получить разрешение цивилизованными, или конституционными средствами и механизмами. Представляется, что фактическое изменение конституции, подчиняющееся общим закономерностям действия права и основанное на логике конституционного развития, принципах конституционного строя, в допустимых
пределах может способствовать разрешению такого противоречия.
Исследование проблемы позволяет обратить внимание на следующие формы фактического изменения конституции или, иными словами, придания действующей Конституции страны характера «живой конституции».
Прежде всего, это толкование Основного закона органом конституционного контроля. Такая практика существует в зарубежных странах, притом не только в США, где Конституция «представляет собой то, что о ней думают судьи», но и в государствах континентальной Европы. Так, в распоряжении Конституционного суда ФРГ есть такое средство, как «сообразное толкование», т.е. Суд оставляет норму в силе, но дает ей собственное толкование.
Заметим, что Конституционный Суд РФ неоднократно использовал предоставленное ему Конституцией право легального толкования конституционных установлений. В частности, это определение понятия большинства при голосовании в Государственной Думе; истолкование особенного порядка внесения изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ; о юридической форме закона, которым могут быть внесены поправки к гл. 3—8 Конституции Российской Федерации в порядке ст. 136 Конституции РФ, и др.
В контексте обсуждаемой проблемы необходимо обратить внимание на два ее аспекта. Во-первых, толкование Конституции должно иметь соответствующие ее природе пределы. Можно согласиться с тем, что в данном случае речь идет «именно о деликатной интерпретации Конституции» (В.Д. Зорькин). Во-вторых, принятие Конституции учредительной властью указывает на необходимость расширения круга субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд по поводу ее (Конституции) толкования. Думается, что перечень круга лиц не должен ограничиваться властными субъектами, как это предусмотрено ч. 5 ст. 125 Конституции.
Следующая форма фактического изменения конституции также связана с деятельностью органа конституционного контроля: это формулирование Судом принципов, правовых позиций, имеющих общее (конституционное) значение. Подобная прак-
тика существует во многих зарубежных странах. Так, источниками действующей французской Конституции 1958 г., кроме конституционного текста 1958 г. признаются принципы, сформулированные практикой Конституционного совета — общенационального органа конституционного контроля [6, с. 217—220].
Практикой Конституционного Суда сформулировано ряд принципов (принцип правовой определенности, пропорциональности или соразмерности, недопустимости произвольного толкования закона правоприменителем и др.), которые существенно позитивно усиливают действие Конституции, реальное использование закрепленных в ней ценностей. Так, принципы правовой определенности и пропорциональности значительно уточняют (сужают) нормативное содержание положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, являются методологическим ориентиром и критерием конституционности при принятии парламентом федерального закона, ограничивающего основные права и свободы человека и гражданина.
Еще одна форма фактического преобразования — это изменение Конституции посредством принимаемых федеральных законов. Так, ч. 2—5 ст. 125 Конституции РФ установлена компетенция Конституционного Суда РФ закрытым перечнем полномочий. С учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П [7]. Федеральным конституционным законом «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ компетенция Конституционного Суда РФ расширена предоставлением ему права разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации [8].
При этом уточнения Конституции осуществляются не только конституционными, но и так называемыми базовыми и даже «обычными» законами. Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в уточненной ред.) предметно конкретизировал положения ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, а Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в Российской Федерации» (в уточн. ред.) внес конструктивные уточнения в конституционно принятую ранее модель местного самоуправления, закрепленную ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ основная функция Банка России, «которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти», является защита и обеспечение устойчивости рубля. Буквальное толкование данного конституционного установления, анализ правового статуса Центрального банка по меньшей мере указывают на его «родство» с органами государства. Между тем Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) иным образом, несколько уточняя вышеприведенную норму Конституции, квалифицирует правовое положение Банка России. Согласно ч. 3 ст. 1 указанного Закона «Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием». Таким образом, в отличие от Конституции, сблизившей Банк России с органами государственной власти, Федеральный закон существенным образом дистанцировал Банк России от институтов государства, придав ему юридически неопределенный статус, притом, что за Центральным банком, кроме отмеченного, сохранена функция монопольного осуществления эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения, управление золотовалютными резервами Банка России, валютное регулирование и валютный контроль, выдача кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, банковский надзор — надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, издание нормативных актов, обязательных для публичных властей, всех юридических и физических лиц, применение мер принуждения [9] и др.
Безусловно, действенным механизмом «оживления» конституционно-правовой материи является имплементация конституционно-правовых понятий в отраслевое законодательство [10, с. 13—18].
Не углубляясь в проблему, хотелось бы обратить внимание на целесообразность более рационального использования тех юридических форм, которые предусмотрены Конституцией в качестве
инструмента «оживления» Основного закона страны. Как известно, в конституционной практике зарубежных стран для законодательной конкретизации конституционных установлений, содержащих первичные и наиболее общие нормы относительно статуса высших органов государства, используется органический закон. Действующая российская Конституция не предполагает использование означенной юридической формы институционали-зации правового положения федеральных и региональных органов государственной власти. Может ли быть адаптирован к этим целям конституционный закон? В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ «по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». На первый взгляд, такое предположение кажется реализуемым. Однако предусмотренная ст. 108 Основного закона конструкция федерального конституционного закона — как закона, принимаемого по прямому указанию Конституции, — формально-юридически исключает такую возможность. В этой связи, как представляется, целесообразно реконструирование ст. 108 Конституции, дополнив конституционный текст ч. 1 следующим положением: «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с положениями ч. 1 ст. 76 настоящей Конституции». Конечно, такое изменение возможно путем внесения конституционной поправки в указанную статью. Однако преимущества в этом случае представляются очевидными: это позволит реанимировать действие очень сильного и наиболее значимого инструмента законодательной регламентации. Тем самым конституционному закону будет придан настоящий (исконно присущий ему) смысл, соответствующий его действительному предназначению в конституционно-правовом инструментарии. В действующей же редакции его значение существенно ослаблено крайне неудачной конституционной конструкцией. Кроме прочего, это позволило бы устранить юридическую коллизию между положениями ч. 1 ст. 76 и 108 Конституции РФ.
Таким образом, современная конституционная практика располагает множеством форм и факторов «фактического изменения действующей Конституции страны, тем самым придания ей того качества, при котором она квалифицируется «живой конституцией». Именно в этой связи конституция приобретает динамизм, должный и сущий конституционный порядок оказываются более или менее совместимыми.
В то же время существует реальная опасность девальвации конституционных стандартов Основного закона. В этой связи научного решения требуют, по меньшей мере, следующие вопросы: насколько осуществляемые «преобразования» устраняют конструктивные погрешности Конституции, способствуя реализации установленных ею целей, принципов и ценностей развития общества и государства; каковы допустимые пределы осуществляемых «преобразований», за которыми возможно обесценивание первоначального смысла конституционной нормы; каковы допустимые пределы судебного правотворчества федерального органа конституционного контроля страны; до каких пределов может происходить преобразование юридической конституции, каковы закономерности этого процесса, существуют ли почти математически выверенные, может быть, проверяемые опытным путем (экспериментально), формулы (законы) фактического и юридического придания действующей Конституции страны качества «живой конституции».
По всей видимости, нахождение ответов на эти и другие, связанные с ними вопросы, является предметом специального научного анализа и соответствующих конституционно-правовых экспериментов. Таким образом, если фактическое изменение, или «преобразование» конституции стало действительностью, то нужен поиск механизмов и конституционных средств сдерживания и придания ему цивилизованного характера.
Обращая внимание на сложившиеся в конституционной практике современной России формы фактического изменения действующей Конституции, следует в то же время иметь в виду, что оптимальный способ усовершенствования конституционного текста — это своевременное внесение в Основной закон поправок. Фактически сложившиеся к тому
предпосылки позволяют конституционному законодателю избежать на этом пути возможных ошибок. Как представляется, такой механизм преобразования Конституции более всего отвечает потребностям формирующейся конституционной культуры населения и политических элит. К тому же, это соответствует конституционной практике развитых государств Запада со сходными правовыми семьями.
Несмотря на пройденный Конституцией 25-летний путь в своем развитии, можно сказать, что концептуально только складываются представления об уточненном формате Основного закона. Официальная версия формирующегося подхода заключается в целесообразности внесения в Конституцию «точечных изменений». Так, обращая внимание на то обстоятельство, что «у нашей Конституции есть недостатки», В.Д. Зорькин к их числу относит «отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством...» [11, с. 1, 5]. Очевидно, что устранение асимметрии во взаимоотношениях между высшими органами государства отнюдь не являются «точечными изменениями». Если перевести вышеприведенное положение из языка политической символики на язык права, то в данном случае речь идет об изменениях в конструкции власти. В зависимости от содержания таких «точечных изменений» могут быть как уточнены отдельные полномочия Правительства и Президента, так и изменена конструкция власти, т.е. форма правления. Так, достаточно изменить содержание ч. 3 ст. 80, п. «б» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 3 ст. 115, ст. 116, ч. 2 ст. 117, ч. 3 ст. 118 Конституции РФ и форма правления может принципиально измениться, приняв облик парламентского или полупарламентского правления.
Представляется, что «точечные изменения» должны, прежде всего, коснуться усиления конституционных возможностей носителя власти, включая усиление форм гражданского контроля над властью; это также конкретизация в Основном законе социальных обязательств государства, позволивших бы реанимировать действие конституционного императива ст. 7 Конституции о «создании условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», и др. Очевидно, назрела необходимость включения в Конституцию и «неточечных изменений», например, специальной главы о партийной и избирательной системах.
Литература
1. Червонюк В.И. Преобразование Конституции и конституционный порядок // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 6.
2. Червонюк В.И. Феномен фактического и юридического (формального) изменения Конституции (сравнительно-правовой анализ) // 20-летие Конституци РФ. Становление, проблемы и тенденции развития: Сборник статей / Московский университет МВД России. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014.
3. Невинский В.В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: Избранные научные труды. М.: Формула права, 2012.
4. Витрук Н.В. Право, демократия и личность в конституционном измерении: (история, доктрина и практика). Избранные труды (1991—2012 гг.) / Н.В. Витрук. М.: Норма, 2012.
На Конференции «25 лет Конституции Российской Федерации: трансформация парадигмы права в цивилизационном развитии человечества», проходившей 10—11 декабря 2018 г. в Центральном доме ученых РАН под эгидой ИГП РАН и Ассоциации юристов, один из представителей политического класса, ранее высокопоставленный чиновник, в своем выступлении выразил личное отношение к проблеме достаточно категорично: «Руки прочь от Конституции». Сложно предположить, что имел в виду автор приведенного утверждения. Однако, следует заметить, что подобное мнение является далеко не единичным. Однако неизмененность юридической конституции далеко не всегда означает, что и фактический конституционный порядок остается неизменным.
5. Шахрай В.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований / С.М. Шахрай; Отделение общ. наук РАН. М.: Наука, 2013.
6. Червонюк В.И., Калинский И.В., Мелехова А.Ю. Конституционное право зарубежных стран:
учебник в 2-х ч. 3-е изд., обновлен и доп.: Ч. 2. Иностранное конституционное право / В.И. Червонюк, И.В. Калинский, А.Ю. Мелехова, И.С. Назарова. М.: Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2018.
7. Официальный интернет-портал правовой инф. иИ!: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.10.2015).
8. Практика реализации данного положения Судом уже формируется. См., например: По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации Постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П // Рос. газета. 2016. 5 мая.
9. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ Центральный банк приостанавливает действие лицензий на осуществление банковских операций и отзывает их; приостанавливает и отзывает разрешения валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (п. 8 и 17 ст. 4, ст. 59 Закона); при нарушении нормативов обязательных резервов имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств, а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России (ст. 38 Закона).
Следовательно, применение обширной группы мер правового принуждения (мер защиты и мер финансово-правовой ответственности) в конституционно-правовом смысле сближает Центробанк с государственными органами.
10. Специальный анализ этой проблемы представлен в нескольких публикациях автора (см., например: Червонюк В.И. Имплементация конституционно-правовых понятий в отраслевое (действующее) законодательство (позитивное право) как форма его конституционализации // Гос. служба и кадры. 2014. № 4).
11. Зорькин В. Буква и дух Конституции // Рос. газета. 2018. 12 октября (№ 226).
