CC BY
22
А. М. Пономарёва, М. А. Пономарёв
ФОРМАЛИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАК ОСНОВА МЕЖИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Аннотация
Представлена роль некоммерческих организаций в межинституциональном взаимодействии, в формировании диалога между властью, бизнесом и населением. Авторами приводится ряд условий построения эффективных межинституциональных коммуникаций.
Ключевые слова
Институт, межинституциональное взаимодействие, некоммерческая организация, формализация, формальные и неформальные коммуникации
A. М. Ponomariova, M. А. Ponomariov
FORMALIZATION OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS" ACTIVITY
IN RUSSIAN FEDERATION AS THE BASIS OF INTER-INSTITUTIONAL COOPERATION AT THE MUNICIPAL LEVEL
Annotation
The role of non-profit organizations in the inter-institutional cooperation in the formation of the dialogue between government, business and the community, is represented in the article. The author declares a number of conditions of an effective inter-institutional communication building.
Keywords
The institute, inter-institutional cooperation, non-profit organization, formalization, formal and informal communication.
Неоднородность институтов и организаций гражданского общества проявляется в делении их на две большие группы — неформальные и формальные. Процессу формирования неформальных институтов свойственны такие характеристики, как: спонтанность, социальная обусловленность, опора на информацию и культурные традиции, отсутствие влияния формальных законов. Неформальные институты являются основой современного общества, развивают и дополняют формальные правила, формируют современные нормы экономического поведения. Формальные институты складываются преимущественно на основе существующих неформальных правил и механизмов. Структура формальных институтов формируется экономическими, политическими институтами, а также системой договоров.
В условиях модернизации отечественной экономики, когда государством взят курс на формирование эффективного диалога с организациями гражданского общества, исследование механизмов и способов улучшения качества взаимодействия государства, бизнеса и НКО является актуальной проблемой. Здесь важно отметить, что уровень формализации отношений, равно как и требования к сторонам, разнятся в зависимости от исторической конъюнктуры и государства. Представляется актуальным рассмотреть процесс формализации деятельности НКО и оценить, приводит ли подобная деятельность к институционализации.
Цель данной статьи — описание процесса становления некоммерческих организаций в РФ с точки зрения институциональной теории, выявление роли формализации отношений в построении устойчивого диалога в треугольнике «бизнес — власть — НКО».
Неформальные институты являются неотъемлемой составляющей современной структуры общества. Неформальные институты функционировали задолго до трансформации в законодательно и организационно оформленные правила взаимодействия. Причем разнонаправленный характер этих институтов обусловил необходимость возникновения институтов и организаций гражданского общества, обеспечивающих реализацию этих разнонаправленных интересов. Важнейшие функции неформальных институтов — обеспечение взаимоотношения государства, с одной стороны, и бизнеса — с другой. В инновационном модернизируемом обществе некоммерческая организация, даже при небольшом количестве членов, может быть сверхэффективной, предоставляя информационные услуги максимальному числу нуждающихся за счет новых средств коммуникации, ускорения обмена информацией.
Формальные институты, а вместе с ними правила и ограничения, формируются на основе неформальных правил и механизмов, сложившихся в социуме.
Представим классификацию структур формальных институтов:
• институты экономической сферы;
• институты политической сферы;
система договоров, или контрактации, включающая технологии заключения контрактов, обусловленные действующими законами и нормами.
Формальные институты и механизмы их защиты устанавливаются и поддерживаются сознательно, в основном, силой государства. Связано это с тем, что неформальные институты относительно стихийны, изначально не способны к продуктивному диалогу с властью и другими легитимизированными институтами. Формальные институты представляют собой определенную иерархию, причем неформальные правила, действующие в этой сфере, меняются постепенно, с изменением социума, формальные можно изменить одномоментно — с принятием соответствующего закона или постановления. Формальные и неформальные институты и организации гражданского общества поддерживаются различными субъектами социально-экономической деятельности — государством и бизнесом, следовательно, вторые в меньшей степени подвержены резким изменениям.
Как формальные, так и неформальные институты и организации гражданского общества подразделяются на три сектора.
Первый сектор формируется государственными и муниципальными организациями. Отношения в рамках данного сектора являются максимально формализованными, опирающимися на Конституцию и прочие законодательные нормы.
Во второй сектор входят коммерческие организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли. Имущество таких организаций — это частная собственность. Здесь уровень формализации устанавливается государством, но он не всегда соблюдается в полном объеме, что приводит к тому, что организация становится частью теневой экономики.
Частные некоммерческие организации формируют третий сектор. Отличительной чертой организаций подобного типа является то, что извлечение прибыли не является основной целью их деятельности, и они не распределяют полученную прибыль среди своих участников. Имущество этих организаций является частной собственностью.
Возможна дальнейшая классификация формальных и неформальных институтов третьего сектора экономики. Обычно выделяют две группы: в первую включают «институты внешних и внутренних взаимодействий», а во вторую — «сопутствующие институты». Институты внешних (межсекторных) взаимодействий представляют собой ряд механизмов взаимодействия с государством, обеспечивающих взаимодействие первого и третьего секторов экономики. К формальным механизмам отнесем социальное обслуживание, государственный социальный заказ, взаимодействие государства с негосударственными структурами с целью стимулирования спонсорства социальной сферы путем льготного налогообложения и др. К неформальным институтам третьего сектора отнесем группы лиц, проявляющих политическую, социально-экономическую активность на постоянной или стихийной основе, но не зарегистрированных в реестре НКО.
Россия вступила в XXI век с незавершенной реформой местной власти. При этом она имеет уникальную возможность добиться создания системы местной власти, местной демократии с опорой на богатый отечественный опыт (с учетом его положительных и отрицательных сторон), а также на достижения зарубежной муниципальной демократии. Представляющиеся возможности связаны с относительно низким уровнем активности НКО, общей нереализованностью социальных инициатив, поиском некого способа легитимного выражения инициативы или недовольства.
Реформа местного самоуправления в России, оформленная новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 от 06.10.2003 [1], была призвана решить проблемы жизнеобеспечения населения на уровне местного самоуправления. Так, количество муниципальных образований в соответствии с концепцией реформирования местного самоуправления в Российской Федерации увеличилось с 11,4 тыс. до 28-30 тыс., то есть в 2,5 раза. Ф3-131 осуществил разделение денежных средств и полномочий между уровнями управления, произошло придание муниципальному имуществу профильного характера, обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами, все это повысило эффективность их деятельности в условиях относительной автономности. Вместе с тем доминирование вопросов распределения финансов привело к недостаточной степени экспликации механизмов стимулирования муниципалитетов к развитию своих территорий. Реализация закона Ф3-131 не привела к появлению у всех муниципалитетов собственных средств. Увеличение количества и снижение размеров муниципальных образований демонстрирует институциональные социально-экономические дефекты от изменения масштабов: на фоне роста расходов качество муниципальных услуг снижается, что прямо противоречит интересам и ожиданиям населения. Мировой опыт показывает, что именно в подобных ситуациях активизируется третий сектор экономики, а также и второй — за счет социальной ответственности предпринимательства. Однако для этого местные муниципальные образования должны обладать достаточным объемом ресурсов для
коммуникации с местными и региональными НКО в процессе принятия решений, а также уметь создавать условия для реализации гражданских инициатив.
Основные результаты реформы, касающейся институциональной организации местного самоуправления, по мнению В. Д. Нечаева, должны проявиться в изменении эффектов размера, эффектов количества, эффектов однородности муниципальных образований, а также в появлении в большинстве регионов эффектов двухуровневости [6]. Автор считает, что возможны негативные эффекты, связанные с развитием конфликтов по линиям «городские — сельские муниципальные образования», «муниципальные районы — поселения» [6]
Мы полагаем, что наряду с развитием институтов местного самоуправления необходимо расширять законодательно-нормативную базу и финансирование негосударственных некоммерческих организаций. Только если чиновнику будет противостоять не отдельный гражданин, а социально значимые некоммерческие организации, можно будет преодолеть местный бюрократизм и решить накопившиеся проблемы.
В апреле 2010 г. был подписан Федеральный закон № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» [2]. Одной из важных составляющих принятого закона является положение о разработке федеральной программы поддержки социально ориентированных НКО, на реализацию которой в федеральном бюджете 2011 г. было заложено 900 млн рублей, в 2012 г. — примерно столько же. Данная федеральная программа способна одновременно решить две важнейшие задачи. Во-первых, обеспечить формирование экономических предпосылок развития НКО, предусматривая не только рост прямого государственного финансирования их деятельности, но и формирование основы для стимулирования развития сектора.
Среди решаемых задач: упрощение процедур по привлечению благотворительных пожертвований, труда добровольцев, расширение доступа к государственному бюджетному финансированию социальных программ, которые сейчас практически в полном объеме достаются бюджетным учреждениям. Во-вторых, использование потенциала НКО в решении социальных проблем, который до сих пор в недостаточной степени актуализируется.
В современном законодательстве, касающемся некоммерческих организаций, наблюдаются две тенденции: с одной стороны, акцент на развитие социально значимых НКО, декларируемая общая открытость государственных органов разных уровней, с другой, общее ужесточение отчетности, усложнение документооборота. Все это приводит, в свою очередь, к выводу из строя особо малых некоммерческих организаций, не формализованных в достаточной мере или не обладающих достаточными ресурсами для обеспечения требуемого документооборота и качества диалога с властью, в целом.
Как органы местного самоуправления контролируют НКО, так и последние активизируют свою деятельность по мониторингу власти: органы местного самоуправления контролируют ряд жизненно важных сфер (городская и сельская территория и недвижимость, рынки, транспорт, услуги ЖКХ, жилье), и обвинения в коррупции в их адрес звучат в обращениях граждан достаточно часто. На органы местного самоуправления приходится примерно 11 % всех жалоб, приходящих в Общественную палату Российской Федерации. Жалобы поступают в первую очередь на такие коррупционные схемы, как получение квартир чиновниками в обход очереди, признание недостроенного дома готовым к эксплуатации. Регулярно поступают письма от обманутых дольщиков. Увеличилось число жалоб на точечную застройку, которая ведется без получения необходимых разрешительных документов. Общественные палаты стали приглашать на свои заседания и слушания, включая выездные, руководителей и
представителей органов государственной власти, а также направлять запросы во властные структуры с целью получения достоверной информации по различным вопросам.
С 2011 г. многие некоммерческие организации оказались под угрозой закрытия в связи с повышением совокупного тарифа страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Так, в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» [3] с 1 января 2011 г. совокупный тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для организаций, находящихся на общем и упрощенном режиме налогообложения, составил 34,2 % вместо 26,2 % и 14 % соответственно. Для некоторых категорий организаций предусмотрен поэтапный переход на повышенные тарифы страховых взносов (до 2014 или 2019 г.). Некоммерческие организации такую льготу не получили — и это также нанесло урон тем организациям, что существуют в условиях постоянного недостатка ресурсов.
Позитивный вклад в развитие потенциала НКО внесли усилия государства по созданию благоприятных правовых и социально-экономических условий их деятельности (принятие законодательных актов, смягчивших условия регистрации и деятельности НКО, закона о социально ориентированных НКО). В то же время следует отметить проблемы, препятствующие реализации этих благоприятных возможностей. Так, в результате кризиса в целом существенно сузились финансовые возможности некоммерческих организаций, в частности, возможности социально ориентированных НКО по оказанию услуг населению. В ряде регионов активные действия гражданского общества, прежде всего по защите социальных прав граждан, сохранению памятников истории и культуры и экологических объектов, наталкиваются на прямое противодействие властей, что ведет к росту социальной напряженности.
В существующем отечественном законодательстве преференции для НКО описываются следующим образом [2, 4]:
1) оказание финансовой поддержки за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации путем предоставления субсидий;
2) оказание имущественной поддержки путем передачи во владение и (или) в пользование таким некоммерческим организациям государственного имущества;
3) оказание консультационной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется, в том числе путем подготовки методических и аналитических материалов, организации «горячих линий», проведения консультаций, осуществляемых структурными подразделениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и поддерживаемых ими специализированными организациями («ресурсными центрами»);
4) оказание поддержки в области переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных организаций осуществляется, в том числе через софинансирование из бюджетных источников специализированных образовательных программ;
5) органы государственной власти вправе осуществлять поддержку благотворительной деятельности в иных формах, которые не противоречат законодательству Российской Федерации.
В качестве главных хозяйствующих субъектов муниципального образования выступают местные предприятия, домохозяйства, различные формы самозанятости, представительства от местного населения в виде различного рода общественных или профессиональных организаций и органы самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время организационно-нормативная структура некоммерческих организаций в целом сформирована, однако, как показывает зарубежный опыт законодательного обеспечения деятельности
некоммерческих организаций и российская практика их функционирования, на деле необходимо признание НКО равноправным партнером государства и бизнеса, в том числе и в финансовой сфере.
В настоящий момент большая часть некоммерческих организаций занята культурой, религией и спортом или реализует консультативные или мониторинговые функции. Возникает ситуация, когда ни НКО, ни органы МСУ не ассигнуются в достаточном объеме со стороны государства, что мешает полноценному диалогу, установлению доверия: НКО не доверяют власти, так как именно для противодействия последней зачастую и создаются, власть не доверяет некоммерческим организациям — достаточно вспомнить нашумевший закон «Об иностранных агентах» [5], который привел, с одной стороны, к легитимизации поступления средств, с другой — к потере доверия и оттоку дотаций.
Эффективная коммуникация между властью, бизнесом и некоммерческими организациями возможна при соблюдении следующих условий:
1) НКО выражает интересы второго сектора экономики, активно дотируется им же и соблюдает правила межинституционального диалога в среде «бизнес — государство»;
2) НКО решает вопросы, которые следовало бы решать на муниципальном уровне, на региональном или даже федеральном уровне — где государство лучше приспособлено для диалога, обладает большим объемом ресурсов. Этот факт также предъявляет ряд требований к формализации деятельности НКО;
3) сама деятельность НКО должна быть максимально открытой (как того требует законодательство) и одновременно соблюдать интересы тех институциональных элит, которые эту деятельность финансируют;
4) НКО должны обладать развитой и гибкой структурой, чтобы вести формальный диалог с властью и бизнесом, спонсорами, с одной стороны, и максимально открытый и неформальный — с клиентами и социумом. Это также требует серьезных финансовых вливаний.
Проведенный обзор некоммерческого сектора, его формализационных особенностей в ключе межинституционального взаимодействия позволяет сделать ряд выводов:
- некоммерческий сектор в Российской Федерации еще не представляет собой полноценный институт, что отражается в низком качестве коммуникаций между НКО, бизнесом и властью;
- повышение уровня формализации деятельности общественного сектора, дальнейшая оптимизация законодательства способна интенсифицировать диалог между бизнесом, властью и гражданским обществом;
- государство заинтересовано в усилении роли некоммерческих организаций в решении проблем населения в свете модернизации системы местного самоуправления;
- межинституциональный диалог на муниципальном уровне не должен инициироваться «сверху», органы местного самоуправления должны получить законодательные возможности для привлечения некоммерческих организаций к решению социальных проблем.
Библиографический список
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : Федеральный закон (закон о МСУ) [№ 131-Ф3 от 06.10.2003].
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций : Федеральный закон [№ 40-ФЗ от 05.04.2010].
3. О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного
медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования : Федеральный закон [№ 212-ФЗ от 24.07.2009].
4. О некоммерческих организациях : Федеральный закон [№ 7-ФЗ от 12.01.1996].
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента : Федеральный закон [№ 121-ФЗ.7 от 20.07.2012].
6. Нечаев, В. Д. Основные тенденции эволюции институтов местного самоуправления [Текст] / В. Д. Нечаев // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России) : материалы международ. науч.-практ. конф. — Ростов н/Д, 2010. — С. 55.
Bibliographic list
1. Common Principles of the Local Government Organization : Federal State Law [№ 131 from 06.10.2003].
2. Modifications for the Certain Legislative Acts of the Russian Federation on the Issue of Support for Socially Oriented Non-profit Organizations : Federal State Law [№ 40 from 05.04.2010].
3. On the Insurance Premiums to the Pension Fund of the Russian Federation, the Social Insurance Fund of the Russian Federation, the Federal Compulsory Medical Insurance Fund and Territorial Health Insurance Funds : Federal State Law [№ 212 from 24.07.2009].
4. Non-profit Organizations : Federal State Law [№ 7 from 12.01.1996].
5. On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation with Regard to the Regulation of Non-profit Organizations Acting as a Foreign Agent : Federal State Law [№ 121-FL.7 from 20.07.2012].
6. Nechaev, V. D. The main trends in the evolution of institutions of local government [Text] / V. D. Nechaev // Local Self-Government in Russia and Germany: Past and Present (for example, South Russia) : Proceedings of the International Scientific Conference. — Rostov-on-Don, 2010. — P. 55.
