CC BY
928
ПРАВО И ОБЩЕСТВО
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. Г. ВАРНАВСКИЙ
Закрепленная Конституцией РФ, республиканская форма правления стала предметом научных дискуссий о том, к какому виду республик следует относить современную отечественную форму государственного устройства. Автором на основе проведенного анализа предпринята попытка выявить те или иные признаки и особенности формы правления Российского государства. Специфике российской модели республиканской формы правления посвящена данная статья.
Ключевые слова: государственная власть, президент, конституция, парламент, правительство, полномочия, республика, Россия.
Действующая Конституция определяет Российскую Федерацию как «государство с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1).
Юридическая неопределенность конституционной формулировки обусловила остроту споров относительно квалификации установленной Конституцией 1993 г. модели организации государственной власти в РФ. В специальной литературе, политической практике обнаружились разные подходы к проблеме. Соответственно одни авторы оценивают форму правления Российского государства как смешанную (полупрезидентскую) республику [7; 10; 12; 23]; другие рассматривают ее как неопрезидентскую [3]; третьи отмечают, что «организация государственной власти в РФ носит в целом асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел и с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью» и рассматривают организацию государственной власти под углом зрения разновидности (российской модели) президентской республики [17; 4; 21]; четвертые, продолжая эту мысль, отмечают, что «Конституция РФ 1993 г. ... не в большей степени является французской, чем американской» [25]. Еще одна группа авторов исходит из того, что «говорить о приближении или тяготении нашей Конституции к французскому аналогу настолько верно, насколько «близки и схожи» наши российские будни с французским гражданским обществом, традициями, парламентаризмом, уважением личности в правовом государстве» [16]. «Общим ме-
стом» во многих научных публикациях стала характеристика российской формы правления как «сверхпрезидентства» [25], «суперпрезидентства» [9] и «выборной ненаследуемой монархии» [24].
Очевидно, что вывод о конкретной разновидности формы правления Российского государства возможен на основе систематического истолкования положений статей 1, 10, 11 Конституции РФ, а также положений ее глав 4-6. Как известно, ст. 10 Конституции РФ провозглашает разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и подчеркивает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Однако отмеченная конституционная формулировка при конкретном анализе текста Основного закона и обращении к практике функционирования институтов власти в России нуждается в пояснении.
Для характеристики формы правления существенное значение имеют взаимоотношения президента и правительства. Согласно Конституции Президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства (п. «б» ст. 83 Конституции РФ); перед вновь избранным президентом правительство слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции РФ); в случае отставки президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ); Президент и правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78); Президент принимает решение об отставке правительства (п. «в» ст. 83 Конституции РФ).
Характеризующие степень погружения главы государства в сферу государственного управления, кадровые полномочия Президента РФ весьма значительны. Конституция (п. «а» ст. 83; ч. 1 ст. 111) устанавливает, что Президент РФ назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы; при этом решение нижней палаты парламента не имеет значения, поскольку после трехкратного отклонения представленных кандидатур президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). В соответствии с Конституцией РФ другие члены правительства (заместители Председателя Правительства и федеральные министры) назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства (п. «д» ст. 83; 112 Конституции РФ) [19].
Взаимодействие Президента и Правительства регламентировано Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие обязательного предварительного согласования с Администрацией Президента. Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ вне процедуры обжалования этого в судебном порядке [1].
Наличие столь значительных прерогатив главы государства в сфере исполнительной власти дало основание профессору В. О. Лучину сделать вывод о том, что «Президент РФ является главой исполнительной власти» [11]. Представляется, что такой вывод все-таки входит в противоречие с положениями ч. 2 ст. 110 и 113 Конституции РФ и ст. 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25, 30 декабря 2008 г., 29 января 2010 г.).
К тому же, как показывает анализ политической практики, при определенных обстоятельствах (доминировании возглавляемой Председателем Правительства политической партии в парламенте) роль главы Правительства существенно усиливается [20].
Важная составляющая формы правления России - отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти. Основные аспекты этих взаимоотношений - участие президента и правительства в законодательном процессе, политическая ответственность правительства и роспуск Государственной Думы.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ Президент и Правительство наряду с другими субъек-
тами обладают правом законодательной инициативы. При этом в последние годы Президент вносит в Государственную Думу законопроекты по ключевым вопросам социально-политической и экономической жизни страны. Проведенный контент-анализ показал, что в течение 2008-2010 гг. удельный вес законодательных инициатив Президента РФ составил более 8 %. При этом все законодательные инициативы главы государства получили воплощение в принятых парламентом федеральных конституционных и федеральных законах [5].
Мощное «оружие» Президента - «сильное» вето, или право отлагательного вето, которое может быть преодолено только 2/3 голосов каждой из палат парламента (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
Несомненно, Президент имеет ключевое значение в механизме применения конституционной ответственности как в отношении Правительства, так и Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением нижней палаты парламента (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Точно также, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, то Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В этой связи М. В. Баглай прав, констатируя, что «невозможно отрицать, что правительство в России несет ответственность перед президентом» [2].
С учетом отмеченного вывод о том, что институт парламентской ответственности правительства в России на самом деле отсутствует [8], как представляется, не является актуальным в условиях российской действительности. Институт парламентской ответственности специфичен для стран с парламентским правлением и отчасти для смешанных республик. Отнесение Российской Федерации к парламентским республикам достаточно проблематично.
В то же время, по ряду присущих форме правления РФ характеристик ее нельзя оценивать и как смешанную, т. е. полупрезидентскую. Главное отличие Российской Федерации от такой формы правления состоит в том, что Правительство РФ формируется и несет ответственность главным образом перед Президентом и в гораздо меньшей степени перед Государственной Думой [8]. Отсюда Государственная Дума не обладает достаточными властными полномочиями для конкурирования с Президентом по вопросу о формировании Правительства. Однако внесение Законом Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» в пункт «а» ст. 114 Конституции РФ изменений усиливает контрольные полномочия Государственной Думы. Соответственно нововведениям Правительство РФ «представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» [18]. Таким образом, Правительство конституционно обязано ежегодно отчитываться перед одной из палат Федерального Собрания РФ.
В этой связи логичен был бы вывод о том, что российская модель организации государственной власти в силу фактического отсутствия парламентской ответственности Правительства предполагает функционирование государства именно по образцу президентской республики. Однако наличие у Президента права роспуска одной из палат российского парламента противоречит классическим представлениям о данной форме правления.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что российская форма правления отличается существенными особенностями. При этом критика российской формы правления идет с двух позиций - правовой и политологической. Юристы обращают внимание на сугубо правовые аспекты организации верховной власти в стране: право президента издавать указы, фиксация в Конституции РФ нормы об определении президентом основных направлений внутренней и внешней политики, процедура импичмента, процедура «преемственности» власти и др. Политологи делают акцент на влиянии конфигурации власти на социальные и политические процессы. В частности, утверждается, что российская форма ведет к неразвитой партийной системе, подрывает стимулы к партийной деятельности, влечет коррупцию, разбухание государственного аппарата, рост неформальных процедур принятия решений и другие пагубные последствия.
Большинство исследователей, оценивающих российскую форму правления, полагает, что основной ее недостаток - склонность к авторитаризму. Многие авторы обращают внимание на тяготение России к «чистой» президентской системе, учитывая и конституционно-правовые, и фактические ее характеристики [6].
В то же время при анализе особенностей российской формы правления, обращается внимание на следующее: во-первых, не следует все недос-
татки организации и функционирования власти приписывать только форме правления. Дело в том, что в России большую роль играют неформальные практики в процессе принятия решений. Многое определяет «теневая» борьба заинтересованных групп в администрации президента и правительстве, а также влияние групп интересов на исполнительную власть; во-вторых, у российской формы правления есть и преимущества. К их числу обычно относят: сильную президентскую
власть, которая необходима в «переходных» условиях; президента как гаранта Конституции, прав и свобод, стабильности в стране; демократичность прямых президентских выборов; ясный выбор электората при неразвитой партийной системе; преемственность и последовательность политического курса; малый риск прихода к власти экстремистов и радикалов. Следует согласиться с мнением А. Н. Медушевского, который считает, что основным и решающим ее преимуществом является «обеспечение политической стабильности в условиях переходного периода» [13]; в-третьих, критика существующей в России формы правления отнюдь не означает предложения ввести парламентскую или иную систему. Проблематично, что достоинства этих форм будут реализованы в российских условиях, к тому же, сами эти формы не лишены недостатков.
В политологии обращается внимание и на такое достоинство формы правления современной России, как ее иституционализированность, при этом отмечается, что уровень ее институционализации не является низким [15]. В пояснение к этому подчеркивается, что после 1993 г. в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Вопреки печальным прогнозам 1993 г. форма правления продемонстрировала высокую живучесть и, несмотря на очевидные дефекты, выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.
Адаптивность российской системы правления проявилась и в том, что она осталась прежней при смене политического лидера и правящих элит.
Отмечается, что российская форма правления адаптировалась к изменениям среды и политического курса.
Изложенное позволяет прийти к выводу, что форма правления Российского государства приближена к близкой по своим типологическим характеристикам модели организации государственной власти, квалифицируемой как президент-
ская форма правления. Вместе с тем, сохраняющие принципиальные отличия от этой модели государственного устройства, указывает на несовпадение конституционно установленной формы правления с типологическими характеристиками президентарной формы правления.
С учетом этого, представляется обоснованным мнение российских ученых, квалифицирующих форму правления Российского государства квазипрезидентской республикой [22], или суб-президентской, то есть близкой (сходной) по своему значению с президентской формой правления. Сформулированный в начале 2000-х гг. этот вывод, думается, остается наиболее точным в оценке организации государственного устройства современной России.
Представляется, что и в практическом значении вывод о президентальной форме правления в современной России является перспективным, в наибольшей мере отвечающим практике российского конституционализма.
Литература
1. Авдеев Д. А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14-18.
2. Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 63.
3. Балытников В., Иванов. В. Конституционная модернизация: обновляя - сохранять, сохраняя - обновлять // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 117.
4. Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
5. Глотов С.А. Законотворчество в современной России: некоторые проблемы и перспективы развития (часть 1) // Представительная власть. 2006. № 3 (69).
6. Зазнаев О.В. Полупрезидентская система: автореф. дис. ... докт. полит. наук. Казань, 2007. С. 31.
7. Комментарий к Конституции РФ / под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 137.
8. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. С. 373.
9. Конституция Российской Федерации... / отв. ред. В. А. Четвернин. С. 351.
10. Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. М., 2003. С. 5-12.
11. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 448.
12. Мальцев Г. В., Экимова А. И. Новый российский парламент: надежды на будущее / Российская Федерация. М., 1993. № 1/13. С. 34.
13. Медушевский А. Политический режим и конституционные изменения // Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте: межрегион. семинар, Великий Новгород, март 2000: сб. докладов. М., 2000. С. 24.
14. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. С. 459.
15. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 180.
16. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации, Конституция и политическая практика, М., 1996. С. 19.
17. Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001. С. 607.
18. Собр. законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 3.
19. Теория государства и права: учебник / А. С. Пи-голкин, А. Н. Головистикова, Ю. А. Дмитриев; под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 241.
20. Третьяков В. Бремя всевластия. Владимир Путин после победы его партии // Рос. газ. 2003. 11 дек.
21. Филиппов И. В. Роль президента РФ в обеспечении разделения и взаимодействия властей в РФ. М., 2002.
22. Червонюк В. И. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 76.
23. Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном мире / Государство и право. 1994. № 1. С. 23.
24. Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.
25. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 4. Осень 1993.
* * *
FORM OF GOVERNMENT OF MODERN RUSSIAN STATE AS OBJECT OF CONSTITUTIONAL REGULATION
A. G. Vamavskiy
Republican form of government consolidated by Constitution of the Russian Federation becomes the subject of academic argument about classification belonging of the modern domestic form of state structure. The author based on research analyze makes an attempt to reveal one or another signs and features of government form of the Russian state. This paper is devoted to specificity of the Russian model of republican form of government.
Key words: governmental authorities, president, constitution, parliament, government, authorities, republic, Russia.
