CC BY
134
УДК 323.1(480+439+474.2)
Ю. А. Перевозчиков
Финно-угры кАк Большинство: опыт государственного регулирования статуса миноритарных групп
Рассматривается опыт регулирования статуса национальных меньшинств в Финляндии, Венгрии и Эстонии, в частности законодательное закрепление и реализация прав на культурную и территориальную автономию.
Ключевые слова: финно-угорский мир, национальное меньшинство, права меньшинств, культурная и территориальная автономия.
Финно-угорская этнополитическая проблематика в постсоветский период привлекает к себе значительный научно-исследовательский и инструментальнопрактический интерес. С одной стороны, это стало, очевидно, следствием актуализации предметов прикладной и неотложной этнологии в поле традиционного, преимущественно лингвистико-этнографического, финно-угроведения, с другой -проявлением заметного контраста между характером, темпом и последствиями мобилизаций североуральских и, например, северокавказских меньшинств России. Вместе с тем отдельные всплески медленно раскачивающегося, осторожного, публично-толерантного национального движения российских финно-угров неожиданно получали международный резонанс [1] и активную реакцию наученного горьким опытом политического и научного руководства страны [2].
Зарубежные нации-государства финно-угорского мира помимо ярких примеров ускоренной политической и социально-экономической модернизации являют своим российским соплеменникам также впечатляющие образцы взаимодействия с представителями иных этнических групп, будучи в ситуации национального большинства. В известной мере атрибутировать этот опыт как «финно-угорский» было бы натяжкой, поскольку Финляндия, Венгрия и Эстония -каждая по-своему - проходили тернистый путь выстраивания государственно-
* Статья является частью исследования, проведенного под руководством д. и. н., проф. В. Е. Владыкина. Автор выражает искреннюю признательность своему учителю за всемерную поддержку в научных и жизненных начинаниях.
национальных отношений с иноэтническими и иноязыковыми группами. Тем не менее российскими финно-угорскими этнополитиками он вполне может восприниматься как поучительная модель межэтнического взаимодействия в условиях полиэтнического государства. Поучительная - даже в том смысле, что, наряду с одобряемыми международными институтами и научно-экспертным сообществом практиками Финляндии и Венгрии, эстонская этнополитика - особенно в отношении русскоязычного населения государства - жестко критиковалась не только заинтересованной российской стороной, но и самими международными организациями.
В настоящей статье будут рассмотрены лишь некоторые аспекты регулирования статуса национальных меньшинств, живущих в европейских странах, финно-угорских по языку преобладающего населения. С учетом особой и всеобщей остроты проблемы самоопределения и самоуправления меньшинств далее будут рассмотрены преимущественно вопросы реализации прав миноритарного населения на персональную или территориальную автономию в аспекте их конституционного и законодательного регулирования. В этой сфере на протяжении ХХ столетия финно-угорскими государствами был накоплен значительный опыт. Тем не менее сегодняшний этап развития института автономии в данном регионе следует охарактеризовать как переходный, поскольку все известные здесь формы самоуправления меньшинств находятся в непрерывном движении и совершенствовании.
Процессы социально-экономических и политических преобразований в Восточной Европе, а также интеграционные тенденции на Западе континента повлекли за собой трансформацию государственных институтов в этой части финно-угорского мира. Федерализация, регионализм, экстерриториальная автономия, неукоснительное соблюдение международных норм, разработанных и принятых в рамках объединяющих сегодня финно-угорские государства евроструктур, -вот те основы, с успешным функционированием которых связывается сегодня решение проблем европейских меньшинств.
В плане нормативно-правового обеспечения примечательны различия в конституционном праве всех трех государств.
Конституция Финляндии (действующий ныне вариант принят 11 июня 1999 г.) [3] избегает использования самого понятия «меньшинство». В § 17 «Право на родной язык и культуру», провозглашающей национальными языками Финляндии финский и шведский, речь идет о шведскоязычном населении Финляндии и саамах как коренном народе. Культурные и общественные потребности финно-и шведско-говорящих граждан страны должны обеспечиваться на единой основе. Саамы же, а равно цыгане и другие группы населения, вправе сохранять и развивать свои собственные языки и культуру, причем право первых пользоваться своим языком в государственных органах регулируется специальным законом. В тексте Конституции отдельно оговаривается право саамов на языковую и культурную автономию в пределах территории своего обитания (§ 121 Коммунальное и иное региональное самоуправление). Кроме того, Конституция определяет язык работы парламента (§ 51), порядок публикации законодательных актов на государственных языках (§ 79) и способ оформления новых административных
единиц, при котором надлежит придерживаться языкового принципа, чтобы жители муниципалитетов образовывали языковое единство (§ 122).
Как представляется, финляндский законодатель на протяжении всего независимого существования государства намеренно воздерживается конституционно определять юридический статус иноязычного населения страны в силу его неоднозначного толкования в международно-правовой доктрине, неравнозначного культурного и социально-экономического статуса миноритарных групп и явно предпочитая прагматичный подход, что выразилось в принятии законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты функционирования языков или культурно-хозяйственных комплексов меньшинств (законы о языках и о требованиях к гражданским служащим в отношении знания языка, законы о саамском языке и о саамском Парламенте, закон об улучшении жилищных условий цыган и т. п.).
Последняя редакция Конституции Венгрии, принятая Государственным собранием 18 апреля 2011 г. [4], вызвала неоднозначную реакцию, как в стране, так и за ее пределами. Среди прочих законодательных новелл особое внимание в соседних государствах вызвал заложенный в ней принцип, утверждающий этнический характер венгерской нации [5]. Статья D нового текста в духе известного высказывания первого премьер-министра демократической Венгерской Республики Йожефа Анталла гласит: «Венгрия, руководствуясь волей всей венгерской нации, несет ответственность за судьбу венгров, проживающих за пределами ее границ, и должна способствовать существованию и развитию таких сообществ, поддерживать их стремление сохранить свою венгерскую идентичность и содействовать их сотрудничеству между собой и с Венгрией». Эта правовая норма стала основанием для обвинения официального Будапешта в политической экспансии.
Вместе с тем нельзя не отметить, что этнополитика современной Венгрии выстраивается вокруг двух взаимосвязанных векторов. Поскольку венгерское правительство стремится к тому, чтобы для живущих за пределами страны венгров была создана система таких экономических, политических, юридических условий и такая общественная атмосфера, при которой венгры чувствовали бы себя полноправными гражданами страны, в которой они живут, внутренняя национальная политика Венгрии исходит из аналогичных посылок в отношении собственных граждан иноэтничного происхождения. Исходя из этого, уже в преамбуле (национальном кредо) Конституции национальности иного происхождения признаются составной частью венгерской политической нации и государствообразующим фактором. Любопытно, что новый текст Конституции в отличие от предыдущего не содержит понятия «национальные и этнические меньшинства». Используемое в нем определение «национальности» по всей видимости больше соответствует новой парадигме этнического понимания венгерской нации.
ХХ1Х-й статьей Конституции оговаривается право представителей живущих в Венгрии национальностей свободно выражать свою идентичность, использовать свой родной язык, в том числе для обозначения личных имен, развивать свою культуру и получать образование на родном языке. В этой же статье закреплено право национальных групп Венгрии на создание местных и общегосударственных органов самоуправления. 2-я статья Основного закона фактически предусматривает
возможность квотного участия представителей иноязычного населения в работе парламента в соответствии со специальным законом. Особенностью конституционного права Венгрии, в отличие от финляндского и эстонского, является учреждение и функционирование поста омбудсмана по правам человека, в ведении которого находится и надзор за соблюдением прав национальных групп.
Конституция Эстонской Республики, принятая на референдуме 28 июня
1992 г. [6], использует понятие «национальное меньшинство» и в нескольких статьях регулирует языковые права миноритарных групп, в частности возможность обучения на родном языке при соответствующем решении учебного заведения (ст. 37) и использования ими родного языка в переписке и делопроизводстве в регионах, где они составляют более половины населения (ст. 51, 52). Основной закон особо предусматривает для этих групп населения страны право «создавать в интересах национальной культуры самоуправленческие учреждения на условиях и в порядке, установленных Законом о культурной автономии национальных меньшинств» (ст. 50), то есть право на культурную автономию фактически является конституционным.
Таким образом, в конституционных актах трех финно-угорских по основному населению государств не только отражается многонациональный состав их граждан, но и содержатся разнообразные нормативные инструменты регулирования их языковых, культурных и политических прав. В аспекте нашей темы примечательно прямое указание на гарантии прав на культурную автономию саамов и национальных меньшинств Эстонии. Несмотря на отсутствие подобной гарантии, а теперь и самого термина «национальное меньшинство» в Основном законе Венгрии, можно отметить, что именно это государство в силу своей озабоченности положением диаспоральной части венгерской нации особенно тщательно подошло к формированию законодательной базы статуса иноэтничного населения.
Некогда многонациональная часть Австро-Венгерской империи, сегодня Венгрия по составу населения может быть охарактеризована как этнически гомогенное государство. Число лиц, причисляющих себя к национальным меньшинствам и признающих в качестве своего родного языка не венгерский, на протяжении новейшей истории по данным официальных переписей не превышало 3 % всех жителей страны [7], однако исследования демографов показывают, что число венгерских граждан, относящих себя к миноритарным этническим группам, но не желающих фиксировать это в ходе переписей, несколько больше. Причины сознательного отказа граждан Венгрии указывать на свое невенгерское происхождение связываются, с одной стороны, с утратой родного языка, ассимиляционными процессами и стремлением к скорейшей инкорпорации в венгерское общество, а с другой - с негативными последствиями послевоенных депортаций немецкого и венгерского населения, существующими в обществе, пусть зачастую и на бытовом уровне, предубеждениями в отношении цыган и евреев.
На территории Венгрии сегодня проживает 13 официально признанных меньшинств. В венгерском законодательстве введены два термина для обозначения «исторических», или коренных, меньшинств - «национальные» и «этнические». Под этническим меньшинством подразумевается этническая группа, не имеющая «материнского, внешнего национального родственного государства», в данном
случае - это цыгане. Наряду с ними исследователи выделяют еще две категории меньшинств:
1) традиционные национальные меньшинства - хорваты, немцы, румыны, сербы, словаки и словенцы. Довольно многочисленные сообщества, имеющие обширную сеть культурных и образовательных институтов и организаций;
2) вторая группа нередко именуется как микроменьшинства, или дисперсно расселенные меньшинства. В эту категорию входят болгары, греки, поляки, армяне, русины и украинцы [8].
Результатом протекавших в последние десятилетия процессов индустриализации и модернизации венгерского общества явилась фактическая экономическая, социальная, а отчасти и национальная интеграция меньшинств в венгерское общество, соответственно - индексы жизненного уровня представителей иноязычных групп аналогичны показателям населения страны в целом. Исключением является ситуация относительно цыган. Правительство признало, что решение их специфических, сложных проблем выходит за рамки традиционных форм реализации политики в отношении национальных и этнических меньшинств: общественная интеграция цыган является также вопросом экономической и социальной политики [9].
Принимая во внимание регулирующие права меньшинств международные соглашения и рекомендации, а также выраженное стремление меньшинств к автономии, парламент принял в 1993 г. специальный закон, регламентирующий основные права проживающих в Венгрии национальных и этнических меньшинств [10].
Целью его - создание условий, при которых может быть остановлен процесс ассимиляции национальных и этнических групп и создадутся предпосылки для их демографического роста и культурного развития. Среди фундаментальных принципов этого закона - позитивная защита меньшинств, то есть активная помощь им в сохранении своей идентичности, гарантирование свободного выбора гражданином своей национальной принадлежности, включая его право на отождествление себя с двумя или несколькими этническими группами. Предусмотренные в законе меры защиты направлены на улучшение положения меньшинств, так или иначе находящихся в менее благоприятных по сравнению с большинством условиях.
Несомненно важным достижением разработчиков закона может считаться приведенное в первой главе определение меньшинства. Закон этим не ограничивается: в нем содержатся также перечень официально признанных национальных и этнических групп, живущих в Венгрии, и описание процедуры, с помощью которой не включенные в список этнические коллективы могут обрести статус меньшинства.
Особое внимание в законе уделяется правам на национальную или этническую идентичность, на поддержание и развитие связей с государством происхождения меньшинства, на защиту от насильственной ассимиляции, а также -на местное и общенациональное самоуправление.
Предоставление меньшинствам самоуправления, наделение их правом на создание собственного автономного образования изначально являются своеоб-
разным компромиссом между государством и добивающейся самоопределения этнической группой. Вместе с тем право на создание автономных органов управления предполагает сегодня весьма высокую ответственность его носителей, поскольку в современной значительно усложнившейся системе внутри- и межгосударственных отношений оно означает реализацию меньшинством политических прав, отличающихся по своему содержанию от действующего в рамках единого государства правового порядка. В этом случае государство делает уступку «мобилизованной этничности», требуя в обмен соблюдения своего верховенства на всей контролируемой им территории.
Этническая сущность самоуправления недоминирующих общностей очевидна: только таким способом они могут обеспечить сохранение и возможное развитие своей идентичности. Тот объем прав, о котором меньшинствам удается договориться с правительством, на мой взгляд, свидетельствует как об остроте противоречий, возникающих между основными группами населения, так и о степени политической консолидации меньшинства, о возможных путях этнокультурного и этнополитического развития этих групп.
В ходе подготовки венгерского закона было предложено множество различных форм самоорганизации меньшинств, направленных на гарантирование и свободное осуществление интересов самих меньшинств. Основная проблема при формулировании соответствующих норм состояла в выборе принципа организации этих форм, основанного либо на праве объединения, либо на праве реализации своих запросов в рамках самоуправления. Последний принцип для венгерских законодателей оказался предпочтительнее, поскольку местные органы самоуправления меньшинств были частично основаны на принципах уже существующей системы местного самоуправления и, таким образом, оказались встроенными в целостную государственно-административную систему Венгерской Республики.
Закон позволяет также каждому меньшинству путем выборов создать свой орган общенационального самоуправления. Такие органы представляют и защищают интересы национальных и этнических меньшинств на общегосударственном и региональном уровнях, фактически же означая создание общенациональных культурных автономий меньшинств.
Несмотря на то, что закон 1993 г. весьма положительно был воспринят внутри страны и мировым сообществом, правоприменительная практика показала, что в реальности органы самоуправления меньшинств не выполняют всех возложенных на них функций. Нередко депутатами от иноэтничного населения становятся люди, не имеющие отношения к меньшинству. Возможности депутатства они используют в качестве инструмента, позволяющего обеспечить легкий доступ к ресурсам и власти. К тому же финансовые трудности, и встроенность в систему местных органов самоуправления, и, как следствие, инфраструктурная зависимость от них приводят к неэффективности органов меньшинств. Эти обстоятельства дают основание экспертам предполагать, что потенциал общественных объединений как инструмента решения проблем меньшинств не был до конца оценен как законодателями, так и самим этно-гражданским сообществом [11].
Этнодемографическая ситуация и особенности историко-культурных связей с соседними народами и государствами обусловили механизмы регулирования статуса иноэтничного населения в Финляндской Республике. Шведы, составляющие около 6 % ее населения, официально не имеют статуса меньшинства, поскольку считаются инкорпорированной в финское общество иноязычной группой. Меньшинствами же, обладающими специфическими языковыми и культурными характеристиками и потому нуждающимися в специальной защите, в Финляндии признаны сравнительно немногочисленные группы саамов, финноязычных цыган, евреев и татар [12]. Исторические особенности формирования и функционирования, уровень социального развития и сплоченности названных общностей обусловили необходимость выработки разных подходов в политике государства относительно этих групп. Общим моментом, однако, является то, что, за исключением особого статуса самоуправляющейся территории Аланды, все финляндские меньшинства в той или иной степени обладают правом на культурную автономию, для поддержания которой государством созданы специальные механизмы представительства и участия их в общественной, в том числе и политической, жизни страны.
В настоящее время заметным фактором этнополитического развития Финляндии стало общественное движение русскоязычного населения страны. Численность русской диаспоры в Финляндии составляет около 55 000 человек. Ее основная часть - этнические финны (включая ингерманландцев и вепсов), эмигрировавшие из Советского Союза и России, однако считающие родным языком русский. Кроме того, в диаспоре представлены граждане, состоящие в браке с гражданами Финляндии, и, наконец, граждане России, работающие по контрактам в сфере образования, культуры и науки, а также бизнесмены. В Финляндии насчитывается свыше 50 русскоязычных организаций, клубов, спортивных обществ, кружков культурно-просветительской направленности. В 2000 г. создана Финляндская ассоциация русскоязычных обществ, которая поставила перед собой задачу объединить русскоязычные организации, представлять их интересы в государственных органах и добиться признания русскоязычного населения в качестве этнического меньшинства, на что официальные власти пока не идут [13].
Основу экстерриториальной культурной автономии финляндских шведов составляет особый статус их родного языка, являющегося вторым государственным языком Республики. Нормы, подробно регламентирующие языковые проблемы в Финляндии, содержатся в специальных законодательных актах, прежде всего - в двух законах 1922 г. о языке и требованиях к гражданским служащим в отношении знания языка.
Своеобразным символом политической мобилизации меньшинства является его полуофициальный представительский орган - Шведская народная ассамблея, состоящая из 75 депутатов, избираемых косвенно каждые 4 года по результатам муниципальных выборов в специально выделенных 6 округах. Цель Шведской ассамблеи, пользующейся частичной финансовой поддержкой государства, состоит в защите и представлении интересов и прав шведского меньшинства. Ассамблея выступает с соответствующими инициативами и предложениями
перед правительством и парламентом Республики, делает заявления по вопросам, касающимся шведоязычных граждан Финляндии [14].
Значительный интерес представляет также регулирование культурного и политического статуса саамского населения Финляндии. Специфика социально-экономического уклада и образа жизни саамов обусловила принятие ряда специальных законодательных актов, регламентирующих права этой категории финских граждан. Причем часть норм была принята в связи со вступлением Финляндии в 1995 г. в Европейский Союз. Тогда она подписала конвенцию о положении своих культурных меньшинств, вступвшую в законную силу в Финляндии в 1998 г. Наряду с этим необходимо было учитывать нормы, которые предусматриваются для стран - членов ООН - в отношении культурных меньшинств, где особый акцент делается на положении аборигенных народов. Именно тогда возникла конституционная норма о культурной автономии саамов. Вместе с тем, если права саамов как этнического меньшинства гарантированы в полном соответствии с международными требованиями (их культурные и языковые права отражены в законах о саамском языке [516/91], о регистрации населения [141/69], о культурной деятельности муниципалитетов [1045/80] и др.), то права саамов как коренного населения севера страны не выделены из норм (законы об оленеводстве [948/90], об использовании ресурсов северных территорий [610/84], о рыболовстве [286/82] и т.д.), регулирующих правовой статус всех финских граждан, населяющих Лапландию. Нерешенный вопрос об исключительных правах саамов на землю, воду, природные ресурсы и занятие оленеводством в районах их традиционного проживания остается основным препятствием для ратификации Финляндией Конвенции МОТ № 169 о коренных народах [15].
Тем не менее в Финляндии создана развитая система государственного наблюдения и поддержки саамов, действует механизм учета мнения саамского населения по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы. С 1973 по 1996 год в стране функционировала так называемая Саамская делегация, состоявшая из 20 членов. В 1996 г. по решению парламента был создан новый Саамский парламент, выборы депутатов которого должны происходить в муниципалитетах исконной саамской территории каждые 4 года. Этот представительный орган уполномочен выступать с инициативами, выдвигать предложения и делать заявления по вопросам саамского языка и культуры, а также статуса саамов как коренного народа. Саамский парламент распределяет средства, выделенные правительством на развитие саамской культуры. Он может рассматривать вопросы, связанные с разработкой месторождений, арендой государственных земель, учреждением заповедников и др. [16].
Предоставление Аландским островам автономного статуса согласно соответствующему закону Финляндии от 7 мая 1921 г. проходило в условиях политического противостояния между Швецией и Финляндией. После окончания Первой мировой войны, Октябрьской революции и обретения Финляндией независимости шведское население островов, до войны принадлежавших Российской империи, стало открыто выступать за присоединение к Швеции, которая была готова поддержать это движение даже с помощью силы. Территориальный спор между государствами приобрел международное значение и рассматривался
на Совете Лиги наций, который, подтвердив суверенитет Финляндии над Алан-дами, рекомендовал Хельсинки предоставить шведскому населению островов, как национальному меньшинству, необходимые гарантии для сохранения его идентичности [17].
Островное положение Аланд, их нейтрализация и демилитаризация в соответствии с двусторонними и многосторонними международными соглашениями, существующие законодательные препятствия к увеличению численности некоренного населения островов, а также поддерживаемая правовыми и политическими средствами благоприятная для шведов демографическая ситуация создали предпосылки для успешного функционирования этой самоуправляющейся территории. Аланды сегодня являются примером того, что «наиболее успешное развитие для культурного, национального или этнического меньшинства может обеспечить именно широкая автономия в составе суверенного государства, а не присоединение к “исторической родине”, что грозило бы ассимиляцией и утратой идентичности даже в рамках коренной нации, или тем более не образование самостоятельного государства, что повлекло бы за собой дестабилизацию обстановки в других регионах, внесло бы хаос в межнациональные отношения» [18].
В соответствии с обязательствами, взятыми на себя Соглашением со Швецией от 27 июня 1921 г., Финляндия приняла 11 августа 1922 г. так называемый Гарантийный закон, содержащий уточнения и дополнения к Закону о самоуправлении Аланд. Однако даже после роспуска Лиги наций как международного гаранта автономного статуса Аландских островов Финляндия неоднократно в одностороннем порядке подтверждала свои международные обязательства по Аландам. Более того, путем принятия двух новых законов (№ 670 в 1951 г. и № 1144 в 1991 г.) она усилила статус автономии и повысила законодательные полномочия Аландских островов.
Согласно этим законам Аланды имеют свои парламент и правительство. С принятием закона № 670 функции парламентов Аландских островов и Финляндской Республики были строго разделены. В сферу компетенции первого -ландстинга (по законам 1921 и 1951 гг.) или лагтинга (по закону 1991 г.) - входили коммунальное и общинное управление, экономическое развитие, регулирование строительной и промышленной деятельности, землепользование, трудовое законодательство, образование, социальное обеспечение, местные налоги, охрана природы, вопросы развития транспорта, контроль за общественным порядком и безопасностью, выборы, назначение и организация работы органов власти провинции, утверждение герба, флага и правил их использования и др. [19].
Кроме этих органов, законодательство о самоуправлении Аланд предусматривает функционирование особого согласительного института - Аландской делегации, возглавляемой губернатором провинции и состоящей из двух представителей государства и двух - провинции. Делегация уполномочена давать заключения о принимаемых провинцией законах для президента Финляндии и контролировать межбюджетные отношения между Аландами и Финляндской Республикой.
В законе 1951 г. было введено понятие «аландский вид на жительство», который мог получить переселившийся на Аланды гражданин Финляндии, если
он в течение 5 лет непрерывно имел в провинции свое собственное жилище и место пребывания. При этом аландский вид на жительство предоставлялся не автоматически, а после одобрения аландского правительства. Только имеющий вид на жительство гражданин провинции имеет право избирать и быть избранным в провинциальные и общинные органы, заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать и выкупать недвижимость. По закону № 1144 было добавлено еще одно требование для получения провинциального гражданства: претендент должен удовлетворительно владеть шведским языком.
Данное требование не лишено оснований, поскольку шведский - официальный язык органов государства и провинции на Аландах. Официальная переписка между органами власти провинции, а также между ними и центральными властями по вопросам, относящимся к компетенции провинции, осуществляется на шведском языке. Финский язык используется в судебных органах провинции только по просьбе одной из сторон (п. 36).
В послевоенные годы сформировалась определенная идеология аландской политики самоуправления, включающая в себя, во-первых, укрепление институтов автономии, через участие в которых население провинции может реально воздействовать на процесс принятия государственных решений; во-вторых, всестороннее развитие шведской идентичности жителей островов и, в-третьих, расширение возможностей Аландов выступать в качестве полноценного субъекта международных отношений в рамках североевропейской общности [20]. Аланды добиваются сохранения своего особого политического и экономического статуса при создании новой архитектуры сотрудничества на европейском пространстве. Для провинции важной является проблема представительства в Европарламенте и в политических структурах других региональных международных организаций.
С 1970 г. Аланды являются членом Северного Совета. В 1995 г. провинция в составе Финляндии вступила в Европейский Союз, посчитав, в отличие от других северных автономий - Гренландии и Фарерских островов, нецелесообразным для себя оставаться вне общеевропейского процесса. Однако специальным протоколом к Договору о вступлении Финляндии в ЕС предусмотрены некоторые исключения применительно к Аландским островам. В частности, для не имеющих аландского вида на жительство сохраняются ограничения на приобретение недвижимости и владение ею, а также на предпринимательскую деятельность без разрешения местных властей. Аланды, кроме того, рассматриваются третьей полноправной стороной при реализации директив ЕС о гармонизации налогового законодательства [21]. Аланды не получили отдельного места в Европарламенте, но в настоящее время руководство провинции не рассматривает непременное присутствие Аландов в этом органе в качестве единственного решения проблемы политического участия автономии в европейских делах: работа в специальных межгосударственных институтах регионального представительства ЕС, таких как Комитет регионов, видится сейчас не менее эффективным путем продвижения идей аландского самоуправления в масштабах объединяющегося континента. Все эти факты свидетельствуют о весьма успешном осуществлении в рамках европейского сообщества принципа
автономии, что позволяет уже воочию наблюдать построение на континенте новой системы межгосударственных и межэтнических отношений, которая в последнее время получила название «Европы регионов».
Ситуация вокруг национальных меньшинств в Эстонии во многом осложнена тем, что далеко не все некоренное население страны имеет этот статус. Из более чем 1,3-миллионного населения Эстонской Республики представители титульного этноса составляют около 69 % (2010) [22], однако, в соответствии с международной практикой, определение меньшинства, содержащееся в Законе о культурной автономии национального меньшинства (принят 26 октября
1993 г.) [23], предусматривает, в первую очередь, наличие гражданства. На момент обретения Эстонией независимости согласно провозглашенному принципу «восстановленной государственности» 30 % ее жителей оказались в категории неграждан. В то же время эти люди не были признаны и апатридами (лицами без гражданства), так как Эстония не присоединилась к соответствующей международной конвенции. Согласно закону об иностранцах 1993 г. некоренное население республики фактически рассматривалось как иммигранты, обязанные ходатайствовать перед правительством об узаконении своего положения.
Принятый в 1995 г. закон о гражданстве значительно продлевал срок натурализации неграждан, требования к экзамену по языку были внесены прямо в текст закона. По мнению миссии ОБСЕ, закон утверждал определенное неравенство между лицами эстонского происхождения и лицами, принятыми в эстонское гражданство. В законе приводилось большое количество оснований для лишения гражданства, но ни одно из них не затрагивает лиц эстонского происхождения. Экзамен на знание Конституции Эстонской Республики, предусмотренный законом, также рассматривался сотрудниками миссии как затрудняющий получение гражданства [24]. Несмотря на принятые впоследствии некоторые поправки к этому закону, получение эстонского гражданства для неграждан остается трудоемкой процедурой. За годы независимости доля неграждан сократилась в 2 раза, хотя в последнее десятилетие темпы натурализации значительно упали. При этом исследователи отмечают, что после событий апреля 2007 г. (перенос памятника советским воинам «Бронзовый солдат») наблюдается снижение интереса апатридов к гражданству страны проживания. В настоящее время жители страны без эстонского гражданства составляют около 16 % всего населения, включая 7 % апатридов из числа бывших советских граждан («лиц с неопределенным гражданством») и 9 % граждан иностранных государств, прежде всего - России [25]. Обеспечение их гражданских, политических и социальных прав - весомый камень преткновения в межгосударственных отношениях Российской Федерации и Эстонии и повод для критики, пусть не всегда последовательной со стороны европейских правозащитных организаций.
Министерство культуры Эстонии к концу 2013 г. должно представить на рассмотрение Правительства проект программы интеграции на 2014-2020 гг. Новая программа интеграции станет продолжением действующей на 2008-2013 гг. и прежней государственной программы «Интеграция в обществе Эстонии 2000-2007» [26], в свое время поддержанной ОБСЕ и Европейской Комиссией, хотя, по мнению аналитиков, она не в полной мере отвечает первоочередным
нуждам меньшинств Эстонии и сосредоточена преимущественно на обучении эстонскому языку. Другим подпрограммам, посвященным «социальной компетентности» и «образованию и культуре этнических меньшинств», уделяется в ней меньшее внимание. Определенный прогресс в переориентации приоритетов программы можно увидеть хотя бы в том, что впервые за практику разработки этого документа составители нового проекта учли то обстоятельство, что если русскоязычные жители Эстонии старшего поколения не хотят учить эстонский язык, то изменить эту позицию уже не представляется возможным [27].
2-я статья Закона о культурной автономии национальных меньшинств фактически устанавливает список миноритарных групп, могущих образовать культурное самоуправление. К ним причислены лица из числа немецкого, русского, шведского и еврейского национальных меньшинств, а также представители этнических групп численностью более 3000 человек (по состоянию на 2010 г. ими, кроме названных, потенциально могли быть лишь украинцы, белорусы и финны) [28]. При этом языковую ассимиляцию нерусских меньшинств можно считать фактически завершенной, они в целом перешли на русский язык [29]. Несмотря на продолжающийся рост численной поляризации между основными этническими группами населения страны и национальными меньшинствами, в законе отсутствует принцип пропорционального финансирования культуры от численности меньшинств. Последовавшим законом о школе и гимназии из-под юрисдикции культурной автономии выведено среднее образование, государство же гарантирует возможность получения образования на родном языке только в начальной и основной школе.
Закон о культурной автономии национальных меньшинств - объект постоянной критики национальных и особенно международных экспертов. Неоднократно звучали предложения принять всеобъемлющий закон о правах национальных меньшинств. Долгое время представители русских организаций не могли выработать общего подхода к возможным поправкам, способным либерализовать закон. Активисты Объединенной народной партии Эстонии и Русского культурного центра полагали, что логичней в первую очередь добиваться пересмотра существующих базовых законов о гражданстве, языке, иностранцах и лишь потом требовать пересмотра закона о культурной автономии. У представителей русских организаций не было и четкого представления о концепции русской культурной автономии и о путях ее реализации. С другой стороны, многочисленные неудачные попытки зарегистрировать русскую НКА поставили вопрос об эффективности предлагаемых механизмов взаимодействия государства с меньшинством, составляющим четверть населения страны, и привели к решению о выработке поправок к действующему закону [30].
В мае 2010 г. завершилась деятельность круглого стола по делам национальных меньшинств при президенте Эстонии. Этот консультативный орган действовал с 1993 г. и был одним из основных каналов диалога между этническими сообществами и государством. Одновременно был созван новый Круглый стол народностей Ассамблеи сотрудничества Эстонии. Однако эксперты отметили, что среди его членов почти нет реальных лидеров общественного мнения меньшинств [31].
Таким образом, складывающийся в финно-угорском государственно-правовом, культурном и общественно-политическом пространстве разнообразный опыт регулирования статуса национальных меньшинств, лишний раз подчеркивает зависимость конкретных практик взаимодействия между большинством и меньшинствами от тех условий, в которых находятся каждое этническое сообщество. Вместе с тем очевидны правовые и политические универсалии, связанные с процессами европейской интеграции и демонстрирующие попытки выработки единого подхода в регламентации положения недоминирующих групп населения.
Помимо этой выкристаллизировавшейся буквально в последние годы тенденции, можно со всей очевидностью утверждать, что проблема новых, «неисторических», «некоренных» меньшинств будет в значительной мере определять будущее этническое развитие западного финно-угорского субрегиона. Возможности предоставления им различных форм экстерриториальной автономии, по всей видимости, будут кореллировать со степенью политической мобилизации меньшинств и их ресурсами воздействия на государственную власть. В любом случае рассмотренные подходы государственно-правового регулирования статуса недоминирующих групп демонстрируют необходимость тщательного изучения всех параметров и условий существования меньшинств, динамики их демографического, культурного и этнополитического развития.
Понимание необходимости развития начал коллективного самоуправления, в том числе с учетом этнических параметров различных социальных сообществ, кажется, становится необходимым элементом и российского общественного сознания. Идеи автономизации, столь активно обсуждавшиеся в России в начале прошлого столетия, вновь становятся актуальными сейчас, когда требуется найти устойчивое равновесие в противоборстве интересов государства, стремящегося обеспечить основанное на демократических ценностях реальное равноправие своих граждан, и интересов проживающих в Российской Федерации разнообразных этнических общностей, которые добиваются фактического равноправия национальностей и равенства в возможностях их политического участия в государственных делах. В этом смысле российская действительность, как в прочем и практика других политико-правовых систем (например, тех же европейских финно-угорских стран) представляет широкий спектр вариантов разрешения межнациональных проблем путем предоставления миноритарным группам определенных автономных прав.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Резолюция ПАСЕ 1171 (1998)1 «Культуры уральских национальных меньшинств под угрозой». URL: http://www.fennougria.ee/index.php?id=16882 (дата обращения:
20.03.2013), Отчет Катрин Сакс для Парламентской ассамблеи Совета Европы: Положение финно-угорских и самодийских народов. URL: http://www.fennougria.ee/index. php?id=12260 (дата обращения: 20.03.2013).
2. Тишков В. А. Как делаются провокации (по поводу положения финно-угорских народов России) / Бюллетень Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов, № 59, 2005. URL: http://www.valerytishkov.ru/cntnt/publikacii3/publikacii/ kak_delayu.html (дата обращения: 20.03.2013).
3. Конституция Финляндии от 11 июня 1999 года (1999/731). URL: http://constitutions. ru/archives/283 (дата обращения: 20.03.2013).
4. Конституция / Основной закон Венгрии (25 апреля 2011года). URL: http:// constitutions.ru/archives/6509 (дата обращения: 20.03.2013).
5. ПупингГ., Пекорарио А. Новая венгерская конституция 25 апреля 2011 г. Меморандум. Европейский правовой центр. 2011. С. 4.
6. Конституция Эстонской Республики. URL: http://www.president.ee/ru/republic-of-estonia/constitution-of-the-republic-of-estonia/index.html (дата обращения: 20.03.2013).
7. Arday L., Hlavik Gy. Adatok, tenyek a magyarorszagi nemzetisegekrol. Budapest, 1988. Old. 16.
8. Урасинова О. В. Этнический фактор в политике Венгрии: внешний и внутренний аспекты: Автореф. дисс. канд. политич. н. М., 2011. С. 12-13.
9. Noszkai G. Ciganyok / romak: a kollektiv jogok ktiszoben // Magyar tudomany. Budapest, 1997. 42. kot., 6 sz.
10. 1993. evi LXXVII torveny a nemzeti es etnikai kisebbsegek jogairol // Magyar kozlony, 100. szam, Budapest, 1993. JMus 22., Old. 5273-5286.
11. Урасинова О. В. Указ соч. С. 16.
12. Шлыгина Н. В. Традиционные меньшинства Финляндии: формирование и современный статус / Исследования по прикладной и неотложной этнологии. М., ИЭАРАН, 2010. Вып. 221. С. 3-4.
13. Рябинина О. В. Роль и место диаспор в политической системе современной Финляндии: Автореф. дисс. канд. политич. н. М., 2011. С. 23-24.
14. Hertzberg V. The Swedish-speaking Finns. Izhevsk, 1993.
15. Васильева Т. А. Правовой статус этнических меньшинств в странах Западной Европы // Государство и право. 1992. № 8. С. 133-142.
16. Там же.
17. Хорн Ф. Саамы в Финляндии // Финно-угорский вестник. Йошкар-Ола, Консультативный комитет финно-угорских народов. Фонд развития культур финно-угорских народов. 1999. № 4(16). С. 17.
18. Резолюция Совета Лиги Наций по Аландскому вопросу, принятая 24 июня 1921 г. // Ключников Ю. В., Сабанин А. В. Международная политика новейшего времени в договорах, нотах и декларациях. Ч. 3. Вып. 2. М., 1929. С. 95.
19. Соколов Д. А. Статус самоуправляемой территории Аланды в составе Финляндской Республики в ХХ веке / Автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1998. С. 23.
20. Закон о самоуправлении Аландов (16 августа) // Россия на пороге XXI века (Современные проблемы национально-государственного строительства Российской Федерации). М.: Обозреватель, 1996.
21. Hannikainen L. Cultural, Linguistic and Educational Rights in the Aland Islands // An Analys in International Law, Publications of the Advissory Board for International Human Rights Affairs № 5. Helsingfors, 1993.
22. Documents on Aland Pertaining to the Accession of Finland to the European Union 1994, Marienhamn, 1995.
23. Полещук В. Демографический обзор: национальные меньшинства Эстонии. Центр информации по правам человека. Таллин, 2011.
24. Закон Эстонской Республики о культурной автономии национального меньшинства // Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанным с ними аспектам. М.: МОМ. 1993 С. 426-431.
25. Уибоппу Х.-Ю. Миссия ОБСЕ в Эстонии // Ежегодник ОБСЕ. 1995. М., 1996. 386 с.
26. Полещук В. Эстония // Этнополитическая ситуация в России и сопредельных государствах в 2010 году. Ежегодный доклад Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. М.: ИЭА РАН, 2011. С. 492.
27. rus.DELFI.ee 10. октябрь 2012. URL: http://ms.delfi.ee/daily/estonia/estoniya-nachinaet-razrabotku-novoj-programmy-integracii.d?id=65092212 (дата обращения:
20.03.2013).
28. Виру проспект. 19 сентября 2012 г. URL: http://prospekt.ee/index.php?option=com_ content&view=article&id=5406%3A2012-06-25-07-02-28&catid=61%3Abns-terminal &Itemid=80 (дата обращения: 20.03.2013).
29. Полещук В. Демографический обзор: национальные меньшинства Эстонии... С. 8.
30. Там же. С. 22-23.
31. Полещук В. Эстония... С. 497.
32. Там же. С. 496.
Поступила в редакцию 14.03.2013
Y. A. Perevozchikov
The Finno-Ugrics as a Majority: a Case Study of State Regulation of Minorities Status
The regulation of the status of ethnic minorities in Finland, Hungary and Estonia is reviewed; in particular, legislative frameworks for the realization of minorities’ rights for their cultural and territorial autonomy.
Keywords: Finno-Ugric world, ethnic minority, minority rights, cultural and territorial autonomy.
Перевозчиков Юрий Александрович,
кандидат исторических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»
г. Ижевск E-mail: gudyri@mail.ru
Perevozchikov Yury Alexandrovich,
Candidate of Sciences (History), docent, Udmurt State University Izhevsk
E-mail: gudyri@mail.ru
