CC BY
48
Финансовый рынок
Удк 336.61
финансы высших учебных заведений в новых условиях: итоги реформы и направления развития
А. Г. МНАЦАКАНЯН, доктор экономических наук, профессор, директор Института менеджмента, экономики и предпринимательства E-mail: [email protected] К. А. ЕВСТАФЬЕВ, помощник директора Института менеджмента, экономики и предпринимательства E-mail: [email protected] Калининградский государственный технический университет
В статье отмечается, что проведение государством финансовой реформы, частью которой является совершенствование правового положения бюджетных учреждений, диктует необходимость разработки и внедрения новых подходов к организации внутреннего бюджетирования. Рассматриваются концептуальные вопросы построения финансовой системы в бюджетных и автономных учреждениях, основанной на распределении полномочий и выделении центров финансовой ответственности. Сделан вывод о целесообразности разработки технологии моделирования финансовых потоков, позволяющей получить прогноз движения денежных средств и состояния ликвидности учреждения.
Ключевые слова: высшее образование, бюджетирование, центр финансовой ответственности, ликвидность.
В рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 8Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» с 01.01.2012 учреждения, оказывающие государственные услуги, изменили свой статус получателей бюджетных средств на статус автономных или бюджетных учреждений. Этот шаг имеет серьезные юридические аспекты. Следует подчеркнуть, что данные учреждения уже не являются участниками бюджетного процесса. Большинство финансовых и организационных аспектов их деятельности выведено из-под юрисдикции Бюджетного кодекса РФ: они регулируются Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В связи с этим возникла задача методологически обоснованного реформирования их деятельности, включая учреждения высшего профессионального образования.
По мнению авторов, в первую очередь следует выделить принципиальные особенности нового правового положения субъектов реформы:
— переход к концепции финансового обеспечения не самой деятельности учреждения, а ее
2
финансы и кредит
результатов, оцениваемых по количественным и качественным показателям [11].
— повышение самостоятельности учреждений, в том числе в финансовой сфере [13];
— повышение ответственности, включающее в себя не только ответственность за качество конечного продукта, но и имущественную ответственность по принятым денежным обязательствам.
Таким образом, приоритеты в образовательной политике переносятся на обеспечение не количественных, а качественных показателей системы образования, что может означать переход от управления затратами к управлению результатами [14]. В финансовом плане это логически приводит к внедрению систем бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Вопрос о применении БОР в сфере образования начал серьезно рассматриваться более пяти лет назад [1], и проводимая реформа во многом основана на разработанной за прошедшие годы теоретической базе. В первую очередь совершенно справедливо изучались вопросы критериальной оценки результата как базы для построения системы бюджетирования. В настоящее время качественные показатели реализации государственных услуг в сфере образования разработаны Минобрнауки России и закреплены в государственных заданиях [12]. Кроме того, внедренная в 2012 г. система критериев оценки эффективности вузов, при всех спорах о порядке их практического применения, предлагает вузам достаточно четкий ориентир в постановке задач достижения измеримых результатов.
В связи с этим важнейшей целью на современном этапе становится адаптация финансовой структуры вуза к новым условиям и встраивание ее в качестве неотъемлемой части в систему управления учебным заведением. Как представляется, финансовая структура должны отвечать ряду требований.
1. Определение и нормативное закрепление объектов финансирования в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.
2. Определение и нормативное закрепление субъектов бюджетирования, т. е. формирование финансовой структуры.
3. Нормативное закрепление разграничения полномочий и ответственности субъектов бюджетирования.
4. Разработка и утверждение технологии финансового обеспечения деятельности учреждения.
Определение (выделение) объектов финансирования представляет собой первоочередную задачу. Под такими объектами понимаются программы, на достижение измеримых результатов которых выделяются средства учреждения. Они должны строго соответствовать целевым результатам развития учреждения в соответствии с политикой (стратегией), утверждаемой высшим органом управления вуза. Конкретные финансовые показатели определяются на текущий и перспективный финансовые периоды в соответствии с объемами финансовых ресурсов и установленными приоритетами. В качестве источников обеспечения могут выступать:
а) бюджетное финансирование (с 2012 г. — в форме государственных субсидий на выполнение государственного задания, целевых субсидий и бюджетных интервенций);
б) доходы от собственности, прежде всего — сдачи в аренду закрепленного за учреждением недвижимого имущества;
в) доходы от оказания платных услуг, дифференцируемые по видам деятельности:
— реализация программ платного высшего образования;
— повышение квалификации специалистов;
— компенсация затрат учреждения по коммунальным услугам за представляемые в аренду помещения;
— дополнительные услуги по обеспечению учебного процесса и услуги сторонним организациям и населению;
г) средства научных грантов, представляемых государственными и международными организациями.
Для оптимального управления, повышения эффективности деятельности формируется такой источник финансирования, как бюджет развития вуза. Он наполняется за счет собственных средств и имеет установленную на уровне руководства целевую направленность [6].
При определении субъектов финансовой структуры традиционно используется понятие «центр финансовой ответственности» (ЦФО). Следует отметить, что выделение центров ответственности в деятельности высших учебных заведений с начала 2000-х гг. неоднократно теоретически обосновывалось [3, 5]. Однако предлагаемое исследователями механическое перенесение организационной структуры вузов на его финансовую структуру (т. е. рассмотрение в качестве центра ответственности
любого структурного подразделения) не соответствует принципам БОР по ряду причин.
Прежде всего, выделение ЦФО предполагает передачу части полномочий, наделение центров финансовыми ресурсами и наличие действующей системы обратной связи (контроля), ориентированной на достигнутый результат. Для большинства структурных подразделений, начиная с кафедр и заканчивая специализированными управлениями, не только невозможно, но и нецелесообразно установление измеряемых количественных и качественных показателей деятельности. Кроме того, распыление функциональных полномочий неизбежно приводит к потере управляемости, а выделение источников финансового обеспечения для значительного числа «номинальных» центров без функции контроля за итоговым результатом способствует распылению финансовых ресурсов. Можно предположить, превращение в ЦФО подразделений, не имеющих четко определенных источников доходов, приведет к необходимости создания системы «трансфертных цен», учет которых, по мнению авторов, способен не только отвлечь значительные ресурсы, но и снизить эффективность управления в целом в результате конфликтов интересов различных центров финансовой ответственности.
Следует отметить, что внедрение финансового управления по центрам ответственности (так называемый Responsibility centered management, RСM) в системе высшего образования началось в Соединенных Штатах Америки в 1970—1980-х гг. [7]. Первым вузом, использовавшим RSM, стал в 1974 г. Университет Пенсильвании. В течение 1980-х гг. к реализации RSM приступили Университет Торонто, Университет Южной Калифорнии и Университет Индианы. К настоящему времени принципы RSM в большей или меньшей степени «получили прописку» как в государственных, так и в частных вузах США. Отчеты об их внедрении опубликованы на сайтах университетов штатов Орегон, Кент, Огайо, Пенсильвания.
Гановерский исследовательский совет (The Hanover Research Council) в докладе «Управление по центрам ответственности в основных государственных университетах», подготовленном для университета Беркли [15], отмечает, что RCM-модели на практике характеризуются различной степенью децентрализации. В то время как в одном случае ответственность академической единицы может делегироваться вплоть до уровня ее структурных
единиц, другие организации бывают заинтересованы в централизации ответственности на уровне проректоров.
К аналогичным выводам приходит и российский коллектив исследователей из Высшей школы экономики [10]. Ученые считают, что ни централизованная, ни децентрализованная системы управления сами по себе не могут гарантировать успешного функционирования организаций высшего профессионального образования. Выбор степени централизации и децентрализации должен осуществляться исходя из специфических особенностей объекта управления и сопровождаться комплексом мер, направленных на компенсацию и предотвращение возможных негативных последствий. В частности, при децентрализации системы управления учебным заведениям необходимо разрабатывать внутреннее законодательство, регламентирующее взаимоотношения центральной власти вуза и подразделений, а также подразделений между собой. Таким образом, принимая во внимание отечественный и зарубежный опыт и ориентируясь на принципы БОР, можно назвать три принципа выделения центров финансовой ответственности в финансовой структуре [6]:
1) функциональный принцип, предполагающий выделение ЦФО по видам оказываемых услуг;
2) принцип разделения источников финансирования, т. е. увязка направлений деятельности с определенными ранее источниками финансирования. Примером может служить разделение деятельности по реализации программ высшего профессионального образования на центры ответственности за оказание государственной услуги и центры ответственности за реализацию программ платного образования. Несмотря на общие стандарты оказания услуг, подобное выделение ЦФО в рамках общего функционала позволит проводить эффективный анализ рентабельности платных образовательных программ по сравнению с финансируемыми государством;
3) принцип стимулирования инноваций. В соответствии с этим принципом в рамках одного или нескольких функционально взаимосвязанных структурных подразделений могут выделяться отдельные ЦФО для реализации приоритетных направлений деятельности.
Структурная идентификация центров финансовой ответственности влечет их финансовую идентификацию. Под финансовой идентификацией понимается определение их конечного финансового
4
финансы и кредит
результата — как фактического, так и предполагаемого (нормативного). В зависимости от результата идентификации ЦФО разделяются на центры расходов и центры доходов.
Центрами доходов считаются ЦФО, результатом деятельности которых является положительный финансовый результат. Количественным показателем служит внутренняя рентабельность. Важнейший элемент финансового планирования — определение нормативного уровня рентабельности, т. е. установление обоснованного объема доходов, направляемого на обеспечение общевузовских нужд.
Под центрами расходов понимаются ЦФО, не получающие собственных доходов, либо центры, дотируемые из административного бюджета для выполнения определенных функций или достижения установленных целей. При этом для «чистых» центров расходов устанавливается предельный объем на финансовый период исходя из утверждаемых расходных смет. Дотируемые центры расходов выделяются в случае, если администрацией вуза принимаются решения о финансовом обеспечении деятельности в направлениях, считающихся стратегически важными, либо на этапе реализации нового — потенциально рентабельного проекта. Субсидирование таких направлений осуществляется за счет бюджета развития вуза и отражается в нем отдельной строкой.
Примером осуществления нормативной идентификации ЦФО могут служить прикладные научные исследования. В соответствии с политикой вуза данная деятельность идентифицируется:
— в качестве центра доходов с положительной рентабельностью в том случае, если имеющиеся материальные и научные ресурсы позволяют проведение актуальных прикладных исследований, востребованных на рынке;
— как центр расходов, если деятельность признается руководством стратегически важной для формирования имиджа вуза, занятия им определенных позиций в сфере инновационных исследований.
Формирование новой финансовой структуры, ориентированной на результат, с выделением ЦФО предполагает необходимость формализации системы принятия управленческих решений. Специалисты-практики отмечают, что «.. .пустой тратой бюджетирование становятся там, где решение принимает первое лицо» [8]. Передача полномочий в рамках предоставленной компетенции и установленных финансовых объемов не только значительно
повышает степень ответственности руководителей центров, но и предполагает необходимость внедрения системы планирования, учета и контроля.
Данная система должна основываться на следующих принципах.
1. Принцип ориентированности на результат. Он подразумевает, что расходы центров ответственности должны быть привязаны к конечному результату его деятельности. Данный принцип обеспечивается соблюдением смет расходов центров ответственности на финансовый год по направлениям расходования. Сметы по центрам ответственности должны разрабатываться руководителями ЦФО, согласовываться с финансовой службой и утверждаться руководством вуза. Ориентированность расходов на результат по статьям расходов, в частности, предусматривает:
— оплату труда профессорско-преподавательского состава пропорционально учебной нагрузке, с учетом качества учебного процесса (учитываемыми показателями являются ученые степени, ученые звания, использование в образовательном процессе инновационных методик обучения и др.);
— систему стимулирования по результатам деятельности;
— проведение закупок в соответствии с действующими программами развития в рамках утвержденной на финансовый период сметы.
2. Принцип распределения полномочий. Он реализуется передачей полномочий по принятию оперативных решений в рамках исполнения утвержденных смет на уровень руководителя ЦФО.
3. Принцип единства кассы. Он предполагает зачисление всех поступлений и проведение выплат с консолидированного счета вуза. Прав на самостоятельное получение доходов и проведение выплат от своего имени центрам финансовой ответственности не представляется. При этом необходимость ведения учета по центрам ответственности и контроля за текущими платежами предполагает наделение финансовой службы университета новой функцией — функцией органа казначейского исполнения. Под казначейским исполнением понимается такая система организации финансовой структуры, при которой финансовый орган осуществляет санкционирование расходов ЦФО при проведении операций текущего контроля.
4. Принцип контроля следует из реализации принципа единства кассы. Реализуется в следующих направлениях:
— контроль за соответствием направлений расходования утвержденным сметным назначениям;
— контроль за тем, чтобы выплаты центров не превышали доходов, оставляемых в их распоряжении.
5. Принцип прозрачности и предсказуемости. Предполагает:
— определенность правил проведения финансовых операций;
— неизменность в течение финансового года размеров отчислений центров доходов в общеуниверситетский фонд;
— обеспечение свободного доступа со стороны ЦФО к необходимой финансовой информации.
Изменение установленных правил не должно допускаться без широкого обсуждения и заблаговременного информирования всех заинтересованных сторон.
Реализация принципа единства кассы обязана способствовать решению еще одной важнейшей задачи, возникающей в результате изменения системы финансирования бюджетных и автономных учреждений. Речь идет о необходимости управления ликвидностью учреждения, т. е. об организации системы финансового управления, при которой принимаемые денежные обязательства обеспечиваются имеющимися в наличии финансовыми ресурсами. При прежней системе финансирования задача управления ликвидностью в значительной степени решалась Министерством финансов РФ в лице Федерального казначейства: до бюджетополучателей доводились не денежные средства, а объемы финансирования в виде лимитов бюджетных обязательств — прав к принятию денежных обязательств, заключению сделок. Наличие необходимых средств для оплаты обязательств обеспечивалось Федеральным казначейством, а не самим учреждением. Задача планирования расходов решалась учебными заведениями только в части средств от приносящей доход деятельности, объем которых в большинстве случаев был меньше, чем величина бюджетного финансирования. Согласно исследованию НИУ ВШЭ, доля вузов с преобладанием в структуре финансирования собственных доходов в 2009 г. составила 36 % [9].
Принципам построения финансовой структуры должен отвечать механизм финансирования центров финансовой ответственности. В соответствии с принципом распределения полномочий финансовая служба обязана осуществлять санкционирование
расходов ЦФО исходя только из формальных критериев, обеспечивающих решение следующих задач:
— соблюдение целевого характера расходов. Это подразумевает контроль за соответствием принятых кодов классификации расходов характеру платежа; в отдельных случаях — контроль за включением закупаемых позиций в утвержденный план закупок;
— обеспечение ликвидности единого счета учреждения. Ввиду того, что поступление доходов на счета учреждения неравномерно, задача состоит в установлении для каждого ЦФО предельных объемов расходования средств таким образом, чтобы совокупный поток платежей был обеспечен наличием ресурсов. При этом предлагается использовать технологию доведения до ЦФО так называемых объемов финансирования, применяемую в настоящее время в системе казначейского исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Периодичность доведения объемов финансирования может устанавливаться каждым учреждением самостоятельно, в том числе и индивидуально для каждого ЦФО. Также каждое учреждение само определяет степень детализации объемов финансирования по видам расходов. Оптимальным с точки зрения как соответствия объемам делегируемых ЦФО финансовых полномочий, так и обеспечения ликвидности представляется поквартальный график доведения объемов финансирования. При этом очень важно прогнозировать финансовые потоки внутри квартального периода исходя из прогнозов динамики поступлений и распределений платежей ЦФО. При расчете величины квартальных объемов финансирования следует учитывать такой нюанс: финансовая служба должна гарантировать проведение платежей в их пределах, принимая, таким образом, на себя ответственность за обеспечение ликвидности.
Традиционно задача обеспечения ликвидности решается путем сопоставления прогноза поступлений ресурсов по всем источникам финансирования с планом расходования средств, распределенных по центрам финансовой ответственности, т. е. составления распределенного во времени бюджета денежных средств (БДДС). Принятие «динамического» БДДС для вузов особенно целесообразно в связи с ярко выраженной неравномерностью поступления доходов от платного образования. Планирование
поступлений в значительной степени зависит от условий оплаты, принятой в конкретном учреждении. Так, данные, полученные авторами при исследовании бюджетирования, проводимого в трех различных вузах — Новосибирском и Магнитогорском ГТУ, Владивостокском ГТУ экономики и сервиса [2, 4, 10], показывают различное распределение месячных доходов и расходов, разнонаправленную динамику остатка денежных средств (рис. 1).
Проводимые исследования позволили сделать следующие выводы:
1) параметры БДДС (помесячные объемы доходов и расходов и планируемый остаток денежных
Ци1и
VI VII VIII Расходы
X XI XII Остаток средств
Рис. 1. Сравнение бюджетов денежных средств (БДДС) в государственных вузах: а — Новосибирский государственный технический университет; б — Владивостокский государственный технический университет
экономики и сервиса; в — Магнитогорский государственный технический университет
средств) оцениваются исходя из фактически достигнутых показателей прошлых периодов для каждого вуза, в связи с чем данные по разным учреждениям не подлежат агрегации и систематизации;
2) разработка БДДС на основании фактически достигнутых ранее параметров не позволяет с необходимой точностью осуществлять планирование при изменении условий поступления средств: изменение периода или сроков оплаты обучения, внедрение новых продуктов;
3) месячный период планирования является минимально возможным. Уменьшение периода планирования, а также установление корреляции
между разномесячными показателями не представляются возможными.
В связи с этим требуется построение системы финансового моделирования, которая не только способна адекватно описать фактические показатели, но и позволяет прогнозировать их динамическое изменение в зависимости от условий. Перспективным является моделирование денежных потоков с помощью математических методов, используемых в теории автоматического управления. Технология, которая позволила бы численно определить прогнозируемые финансовые потоки в любой момент времени, должна включать в себя следующие этапы моделирования (рис. 2).
Итак, можно сделать некоторые обобщения.
1. Реформа финансового обеспечения высшего образования требует внедрения новой финансовой системы, основанной на концепции распределения полномочий и принципах бюджетирования, ориентированного на результат.
2. Финансовая структура высшего учебного заведения должна быть основана на нормативно-методической базе, включающей в себя:
— бюджетную политику;
— методику выделения ЦФО;
— закрепление полномочий руководителей ЦФО и финансовой службы;
— порядок доведения объемов финансирования;
— порядок санкционирования расходов и проведения контроля.
Определение финансовой структуры с выделением центров финансовой
ответственности
кг
Описание поведения ЦФО в терминах, применяемых в теории автоматического управления типовых динамических звеньев
Определение численных характеристик звеньев, примененных для моделирования ЦФО
кг
Включение в систему моделирования плановых показателей деятельности в качестве входных сигналов (задающих воздействий)
кг
Использование пакетов прикладных программ для математического моделирования системы управления
Получение в качестве выходного параметра динамического финансового
Рис. 2. Этапы моделирования финансовых потоков
3. Обеспечение ликвидности учреждения связано с разработкой и внедрением современных методов анализа и прогнозирования финансовых потоков.
Список литературы
1. Ананенко С. А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью аналитических возможностей БОР // Финансы. 2006. № 11.
2. Абилова М. Г. Концептуальные подходы к бюджетированию в государственном вузе // Финансы и кредит. 2009. № 48.
3. Востриков А. С., Пустовой Н. А. Проблемы децентрализации функций при управлении вузом // Университетское управление: практика и анализ. 2003. № 4.
4. Гринь А. М. Управление бюджетом вуза // Университетское управление. 2003. № 4.
5. Гринь А. М. Бюджетирование вуза как необходимое условие его экономической устойчивости // Университетское управление. 2002. № 4.
6. Евстафьев К. А. Бюджетное планирование в высшем учебном заведении в условиях финансовой реформы // Известия КГТУ. 2012. № 12.
7. Евстафьев К. А. Практика реализации систем бюджетирования по центрам ответственности в университетах США // Известия КГТУ. 2013. № 30.
8. Краюшкина Г. А. Построение эффективной системы управления вузом // Ректор вуза. 2012. № 2.
9. Моделирование экономического поведения вузов в условиях реформ // Ректор вуза. 2011. № 6.
10. Мальцева Г. И. Концепция перехода вуза от управления затратами к управлению результатами // Сибирская финансовая школа 2007. № 1.
11. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных
учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671.
12. Об утверждении перечней показателей качества государственных услуг, оказываемых подведомственными Министерству образования и науки Российской Федерации федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности: приказ Министерства образования и науки РФ от 18.07.2011 № 2147.
13. Стратегии развития российских вузов: ответы на новые вызовы / под науч. ред. Н. Л. Титовой. М.: МАКС Пресс. 2008.
14. Яшина Н. И., Борисова С. П. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как концептуальный подход к повышению эффективности бюджетных расходов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях.
2007. № 13.
15. Responsibility Center Management at Mayor Public Universities. The Hannover Research Council.
2008.
