CC BY
45
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА ТАБАЧНОЙ ПРОДУКЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
Е.Р. Щербак, студент
Научный руководитель: М.В. Лушникова, д-р юрид. наук, профессор Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова (Россия, г. Ярославль)
DOI: 10.24411/2500-1000-2020-10786
Аннотация. В статье противопоставляется администрирование неналоговых контрольных полномочий в алкогольной сфере аналогичному процессу в табачной сфере. В частности, в сфере контроля за оборотом табака выявляются такие проблемы как разбросанность неналоговых контрольных функций между различными субъектами, осуществление руководства системой маркировки табачных изделий «Честный знак» частной компанией, а также отсутствие информации о возможных мероприятиях контроля производителей табачной продукции в открытом доступе в сети «Интернет», что осложняет соблюдения права налогоплательщиков на ясность проведения контрольных процедур. На основе анализа двух сфер финансового контроля мною будут предложены возможные пути усовершенствования администрирования производства и оборота табака с тем, чтобы интересы государства и налогоплательщиков обеспечивались должным образом и в равной степени.
Ключевые слова: финансовый контроль, табак, алкоголь, акцизы, государственная монополия, цифровая экономика.
Финансовый контроль является одним из основных направлений деятельности государства. Это инструмент, который позволяет пресечь правонарушения в финансовой сфере, а также привлечь виновных к ответственности. Острую нужду в грамотной регламентации финансового контроля испытывают алкогольная и табачная сферы. В отношении данных продуктов важно не только проконтролировать своевременность и правильность уплаты акцизов в бюджет, но и наделить специальные органы неналоговыми контрольными полномочиями, которые бы выражались в выдаче лицензий, контроле за фактическими объёмами реализации этих товаров, ведении реестра и т.д. К сожалению, неналоговое администрирование в двух сферах осуществляется не единообразно. В противовес детальному регулированию в области алкогольной продукции контроль за оборотом табака не столь упорядочен. В частности, неналоговые контрольные полномочия разбросаны между различными государственными органами. Кроме того, автоматизированную систему «Честный
знак» по проверке маркировки табачной продукции курирует частная компания, а не государственное учреждение. Также информация о возможных мероприятиях контроля производителей табачной продукции отсутствует в открытом доступе в сети «Интернет», что осложняет соблюдение права налогоплательщиков на чёткость и ясность проведения контрольных процедур. На основе анализа двух сфер финансового контроля мною будут предложены возможные пути усовершенствования администрирования производства и оборота табака с тем, чтобы интересы государства и налогоплательщиков обеспечивались должным образом и в равной степени.
Теоретические основы финансового контроля. Н.И. Химичева определяет финансовый контроль как «контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного соци-
ально-экономического развития страны в целом и её регионов» [1, с. 139]. Финансовый контроль является разновидностью государственного контроля. Его цель - обслуживание государственного (публичного) интереса в соблюдении подконтрольными субъектами финансового законодательства.
Признаками финансового контроля являются:
а) реализация специально уполномоченными государственными органами (ФНС России, Счётной палатой РФ, Федеральным казначейством РФ и др.);
б) существование в рамках финансовой деятельности государства, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения ими стоящих перед ними задач [2, с. 10];
в) регламентация правовыми нормами (например, гл. 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса Российской Федерации, гл. 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации и др.);
г) направленность на достижение социально значимых задач и целей (эффективное развитие экономических отношений, отсутствие злоупотреблений подконтрольных субъектов и др.).
Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) [3] определяет следующие принципы осуществления финансового контроля: независимость контрольных органов; объективность при проведении контроля; компетентность контролирующих органов; эффективность контроля; чёткость, ясность и достоверность результатов контроля; открытость и гласность. Юридическая доктрина добавляет к данным составляющим также принципы федерализма, плановости и т.д.
Наиболее удачно, по моему мнению, аспекты существования финансового кон-
троля выделила Е.Ю. Грачева. Она полагает, что данный процесс существует как:
1) строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;
2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций [4].
Проанализировав данный подход, можно сделать вывод, что в рамках понятия «финансовый контроль» выделяются 2 компоненты: имущественная, которую составляют материальные активы и операции с ними (например, правильность исчисления и поступления налогов) и административная, которая выражается, в частности, в организации деятельности субъектов контроля, их взаимодействии друг с другом, оперировании данными автоматизированных систем (например, путём ведения системы ЕГАИС). Понимание вышеизложенных теоретических основ поможет нам в поиске концепции будущего развития администрирования в сфере производства и оборота табачной продукции.
Функционирование административной составляющей финансового контроля в рамках неналоговых контрольных полномочий ФНС России в алкогольной и табачной сферах. Идея создания ФНС России была продиктована не только формированием её как органа исполнительной власти, который бы осуществлял контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах (т.е. налоговые контрольные функции). Также планировалось, что налоговая служба соединит в себе контролирующую роль в отношении двух злободневных для государства сфер: алкогольной и табачной (т.н. неналоговые контрольные функции). Согласно первоначальной редакции Положения о Федеральной налоговой службе» от 30.09.2004 [5] ФНС России осуществляла контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции. К её от-
дельным полномочиям относились главенство в части выдачи лицензий на производство табачных изделий, на оптовую продажу, розлив, хранение, закупку алкогольной продукции, а также ведение соответствующих реестров. Вместе с тем, в отношении алкоголя, ФНС России имела еще одну функцию: полный контроль за фактическими объемами произведенного и реализованного, а также выдача лицензий и ведение реестра.
Ситуация изменилось уже через 5 лет (в 2009 г.), когда была образована Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование). Данный орган признали мегарегулятором в указанной сфере и передали ему все неналоговые контрольные полномочия налоговой службы в части, касающейся алкогольной продукции. Признав спиртное как продукт, который нуждается в усиленном контроле, Росалкогольрегулирование переняло не только контрольно-надзорные полномочия ФНС России, но и функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (перешли из ведения Министерства сельского хозяйства РФ); по установлению минимальных цен на алкогольную продукцию (от Федеральной службы по тарифам) и др. Уже в 2016 г. Росалкогольрегулирование было передано из ведения Правительства РФ в подчинение Министерству финансов РФ, которое непосредственно формирует бюджет, что доказывает фискальность деятельности федеральной службы.
Вместе с тем, в противовес детальному урегулированию административных органов в алкогольной сфере, в части производства и оборота табака ситуация не столь проста. После разделения неналоговых полномочий ФНС России в 2009 г. именно этот орган остался основным в части контроля за производством и оборотом табачной продукции, а также правильностью и полнотой поступления акцизных платежей. Однако налоговыми органами перечень контролирующих субъектов не
ограничивается. По моему мнению, их стоит классифицировать на две группы:
1) обеспечивающие нормальный ход производства и реализации табака;
2) обеспечивающие охрану здоровья граждан от табачного дыма.
В число первых входит: Министерство финансов РФ (регулирует порядок опубликования минимальных розничных цен табачной продукции); Роспотребнадзор (осуществляет контроль за соответствием табачной продукции требованиям Технического регламента, т.е. проверяет качество табака, его состав); ФТС России (является основным заказчиком акцизных марок для маркировки ввозимой табачной продукции и утверждает формы, размеры и правила нанесения дополнительных наклеек, наносимых на упаковки табачной продукции, помещаемой под таможенную процедуру беспошлинной торговли) и др. К группе органов, обеспечивающих защиту здоровья населения, можно отнести: Правительство РФ (проводит единую государственную политику в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, например, через утверждение Концепций противодействия потребления табака); Минздрав России (является ответственным органом за координацию деятельности по реализации Концепции противодействию потребления табака и т.д.) и др.
Не беря во внимание разветвленную сеть органов по охране здоровья населения от табачного дыма и потребления табака, в части администрирования контроля за производством и оборотом табачной продукции, целесообразно было бы создать единый орган, на примере Росалкогольре-гулирования. По моему мнению, для административной экономии ресурсов необходимо объединить полномочия органов первой группы и наладить взаимодействие с ФНС России, которая бы отвечала за правильность исчисления и уплаты акцизных платежей, на примере Соглашения об информационном взаимодействии между Росалкогольрегулированием и ФНС России [6].
Так, налоговая служба, заинтересованная в использовании цифровых технологий, осуществляет администрирование акцизных платежей от операций с алкоголем через ЕГАИС (единую государственную автоматизированную информационную систему учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), которую ведет Росалкогольрегулирование [7]. ЕГАИС обеспечивает ФНС России оперативными данными о налогоплательщиках, маркировке спиртного, об операциях с ним с целью проверки налоговыми органами предоставленных деклараций. Предоставление данных происходит в формах планового и внепланового (оперативного) обмена. Росалкогольрегулирование, помимо данных ЕГАИС, предоставляет в ФНС информацию о лицензиях; федеральных специальных марках и т.д. Вместе с тем, и налоговая служба предоставляет в Росалко-гольрегулирование данные о юридических лицах и ИП, о начисленных и поступивших суммах акцизов и т.д. Табак, как не менее вредный для населения продукт, также нуждается во-первых, в автоматизации контроля за операциями с табачной продукцией, во-вторых, в координации контрольно-надзорных функций, создании мегарегулятора табачного рынка для экономии административных ресурсов.
Автоматизированные системы контроля в области табачной сферы. Говоря об цифровизации контроля за оборотом табачной продукции, стоит сказать, что начало создания указанной системы непосредственно связано с маркировкой табачных изделий, которая появилась сравнительно недавно. Так, с 15 января 2018 г. по 28 февраля 2019 г. был проведен эксперимент по маркировке табачной продукции средствами идентификации и мониторингу её оборота [8].
Основными целями введения эксперимента были борьба с контрабандой некачественного товара в РФ, стандартизация и унификация процедур учета оборота табачной продукции, прослеживание возможности замены специальных и акцизных марок средствами идентификации и др. В рамках эксперимента была создана
Информационная система маркировки и мониторинга оборота табачной продукции (ИС МОТП), которая контролировала весь оборот табачной продукции (хранение, транспортировку и импорт табака, его получение и передачу, в том числе приобретение и реализацию на территории РФ) [9].
Оператором ИС МОТП является дочерняя компания Центра развития перспективных технологий, именуемая ООО «Оператор - ЦРПТ». В отличие от алкогольной сферы, где основным субъектом, который обеспечивает ведение ЕГАИС, является государственный орган в лице Росалкогольрегулирования, роль автоматизированного регулятора табачной сферы сосредоточена в руках частного лица, что, по моему мнению, создаст в будущем возможности для злоупотребления. Кроме того, ИС МОТП на данный момент не является автономной, и под наименованием национальной системы цифровой маркировки «Честный знак» ООО «Оператор-ЦРПТ» соединяет маркировочную деятельность не только табака, но и шуб, обуви, лекарств, фотоаппаратов и иных вещей. В отличие от них, табачная продукция является исключительной, поскольку государство её ограничивает в обороте с целью защиты здоровья населения. Поэтому, по моему мнению, необходимо выделить контроль за оборотом табака в рамки автономной автоматизированной системы, которое бы курировало государственное, никак не частное, учреждение, аналог Ро-салкогольрегулирования.
Сравнение контрольных полномочий в сфере алкоголя и табака. Если примерять на себя роль возможного налогоплательщика, а именно производителя табачной продукции, то с целью непосредственной защиты своих прав я была бы заинтересована в аналогичном подробном регулировании процедуры проведения налоговых проверок в табачной сфере. В открытом доступе мне удалось найти лишь письмо ФНС России от 06.11.2015 № ЕД-4-2/19337@ «О проведении контрольных мероприятий в отношении производителей табачной продукции» [10], которое адресовано нижестоящим налоговым органам. В нём говорится о необходимости прове-
дения должностными лицами полного комплекса контрольных мероприятий, в том числе анализ и сопоставление объемов приобретенного сырья и материалов для производства табака, произведенной и реализованной табачной продукции и т.п.
При наличии расхождений в указанных показателях должностным лицам необходимо проводить инвентаризацию остатков сырья и материалов, готовой продукции и т.д., а также иные контрольные мероприятия в целях установления причин расхождения. Также на необходимость проведения полного комплекса контрольных мероприятий указывается в отношении тех налогоплательщиков, которые ведут финансово-хозяйственную деятельность с риском совершения налоговых правонарушений (например, тех, кто не представляет налоговую отчетность по акцизам).
Однако возникает закономерный вопрос: что входит в понятие «контрольные мероприятия»? Каким образом они проводятся? Какие есть права и обязанности у должностных лиц контролирующего органа и налогоплательщиков? Как субъекту, в отношении которого проводится налоговая проверка, защитить себя при нарушении его прав? Очевидно, ответы на эти и многие другие вопросы мог бы дать административный регламент осуществления функции по контролю за производителями табачной продукции ФНС. Однако ознакомиться с ним в открытом доступе налогоплательщику не представляется возможным.
Выводы:
1. Подводя итоги, стоит сказать, что финансовый контроль - это, прежде всего, одно из направлений деятельности государства. Острую нужду в государственном начале испытывают алкогольная и табачная сфера, поскольку именно эти продукты наносят колоссальный урон здоровью населения. Качественное взимание акцизов (имущественной компоненты) немыс-
лимо без грамотного налогового администрирования. Особенностью финансового контроля в рассматриваемых областях является двойственность контрольных полномочий уполномоченных органов. С одной стороны, государственные органы необходимо наделить налоговыми полномочиями с целью контроля за своевременностью и правильностью уплаты акцизов, а с другой - они не могут существовать без неналоговых контрольных полномочий, которые обеспечивают прозрачность всего оборота этих продуктов.
2. В противовес деятельности Росалко-гольрегулирования, табачная сфера до сих пор остаётся в полном спектре контроля со стороны ФНС России. Это порождает существование многих неразрешенных моментов, нуждающихся в будущей модернизации. В частности, требует рассуждения вопрос о надобности создания единого органа контроля за производством и оборотом табачной продукции (аналогичного Росалкогольрегулированию в сфере спиртного). Необходимо передать в его руки администрирование информационной системы маркировки и мониторинга оборота табачной продукции (ИС МОТП), предварительно выделив его из системы маркировки «Честный знак», а также наладить взаимодействие с ФНС России в части взаимного обмена данными. Кроме того, необходимо произвести должное обеспечение налогоплательщиков информацией об Административном регламенте осуществления функции по контролю за производителями табачной продукции со стороны ФНС в сети «Интернет», например, путем публикации такого документа на сайте налогового портала. Полагаю, что с разрешением указанных проблем область контрольного администрирования за производством и оборотом табака выйдет на качественно иной уровень, позволяя не «проигрывать» сфере алкогольного управления.
Библиографический список
1. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - 768 с.
2. Финансовое право: учебник для бакалавров / отв. ред. Е.Ю. Грачева. - М.: Проспект, 2019. 648 с.
3. «Лимская декларация руководящих принципов контроля» (принята в г. Лиме 17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) // СПС «Консультант Плюс»
4. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е.Ю. Грачева. - М: НОРМА; ИНФРА-М, 2013. -384 с.
5. Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // Собрание законодательства РФ. 04.10.2004. № 40. Ст. 3961.
6. Соглашение об информационном взаимодействии между Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка и Федеральной налоговой службой: заключено в г. Москве 29 марта 2010 г. N 06-02/3ДН/ММ-27-2/2@ // СПС «Консультант Плюс».
7. Положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 154 «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка» // Собрание законодательства РФ. 02.03.2009. N 9. Ст. 1119.
8. Постановление Правительства РФ от 27.11.2017 №1433 «О проведении эксперимента по маркировке табачной продукции средствами идентификации и мониторингу оборота табачной продукции» // Собрание законодательства РФ. 11.12.2017. №50 (Часть III). Ст. 7608.
9. «Методические рекомендации для проведения эксперимента по маркировке табачной продукции средствами идентификации и мониторингу оборота табачной продукции на территории Российской Федерации», утв. Минпромторгом России 25.12.2017 // СПС «Консультант Плюс».
10. Письмо Федеральной налоговой службы России от 06.11.2015 № ЕД-4-2/19337@ «О проведении контрольных мероприятий в отношении производителей табачной продукции» // СПС «Консультант Плюс».
FINANCIAL CONTROL IN THE FIELD OF PRODUCTION AND TURNOVER OF TOBACCO PRODUCTS: THE CURRENT STATE AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT IN THE CONDITIONS OF THE DIGITAL ECONOMY
E.R. Shcherbak, Student
Supervisor: M.V. Lushnikova, Doctor of Legal Sciences, Professor Yaroslavl State University named after P.G. Demidov (Russia, Yaroslavl)
Abstract. This article contrasts the administration of non-tax control powers in the alcohol sector with a similar process in the tobacco sector. In particular, in the sphere of tobacco control, such problems are revealed as the dispersion of non-tax control functions between different entities, the management of the Honest Sign tobacco product labeling system by a private company, and there is no public information on the Internet about possible control measures for tobacco manufacturers products, which complicates the observance of the right of taxpayers to the clarity and clarity of the control procedures. Based on an analysis of two areas of financial control, I will suggest possible ways to improve the administration of tobacco production and trafficking so that the interests of the state and taxpayers are adequately and equally ensured.
Keywords: financial control, tobacco, alcohol, excise taxes, state monopoly, digital economy.
