CC BY
151
УДК 347.73 ББК 67.402
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК НА ЭТАПЕ ПЛАНИРОВАНИЯ
ЖАННА ЮРЬЕВНА ЮЗЕФОВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент; доцент кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: zhannayuzefovich@yandex.ru; АНТОН АЛЕКСЕЕВИЧЖЕМЧУЖНИКОВ, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: antonzhem@rambler.ru
Научная специальность 12.00.04 — финансовое право; налоговое право; бюджетное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается важный аспект расходования средств государственного и муниципальных бюджетов — осуществление государственных закупок. По мнению авторов, многие проблемы, возникающие в рамках исполнения расходной части бюджета, можно минимизировать путем совершенствования методов финансового контроля на стадии планирования закупок. Экономия бюджетных средств должна восприниматься контролирующими органами не как «неисполнение бюджета», а как результат плодотворной работы по сохранению финансовых ресурсов. Для устройства системы государственных закупок с прозрачной инфраструктурой, возможно, следует все процессуальные аспекты закупок консолидировать в единый документ, который позволит получать четкое представление об этом правовом институте. Согласно выводам, содержащимся в статье Закон о контрактной системе должен в обязательном порядке разграничивать понятия обоснованности и целесообразности закупки, разделяя их как экономический и хозяйственный критерий. Обоснование должно носить сугубо экономический характер, в то время как целесообразность представляет собой социальную, управленческую категорию. Авторами также предложено привлекать к административной ответственности в виде дисквалификации контрактного управляющего или руководителя организации за неспособность организовать надлежащим образом процесс закупок.
Ключевые слова: госзакупки, планирование, контрактный управляющий, ценообразование, целесообразность закупки, обоснованность закупки.
Abstract. The authors in this article highlights an important aspect of expenditure of the state and municipal budgets — public procurement. According to the authors, many problems encountered in the execution of the expenditure side of the budget, can be minimized by improving methods of financial control at the stage of procurement planning. Budget savings should be seen by regulatory authorities are not as «the failure of the budget», but as a result of fruitful work on preservation of financial resources. For the device of the system of state procurement with the transparent infrastructure, it may be all procedural aspects of procurement to consolidate in a single document, which will allow you to obtain a clear understanding of this legal Institute. According to the findings contained in the article of the Law on the contract system should be required to make the distinction between the validity and appropriateness of the purchase, separated as economic and business criteria. Justification must be a purely economic character, while expediency is a social and managerial category. The authors also suggested to involve in administrative responsibility in the form of disqualification of the contract Manager or the head of the organization for failing to properly organize the procurement process.
Keywords: procurement, planning, contract management, pricing, expediency of purchase, the validity of the procurement.
Отметим, что успех проведения каждой конкретной закупки формируется еще на этапах прогнозирования объема необходимой заказчику продукции и планирования процедур размещения заказа.
На наш взгляд, планирование расходов будущих периодов, равно как и произведение самих расходов по заключенным контрактам, есть последовательное прохождение ступеней бюджетного процесса его участниками. Поэтому при составлении проекта решения о бюджете на следующий финансовый период прогнозируемые показатели расходования финансовых ресурсов устанавливались всегда. Это происходило даже тогда, когда отсутствовало специализированное законодательство о государственных закупках.
В соответствии со ст. 161 БК РФ, бюджетное учреждение обязано формировать бюджетную заявку на будущий финансовый год [3]. В основе ее формирования лежат прогнозируемые объемы государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с установленными нормативами финансовых затрат на их предоставление. Именно согласно бюджетной заявке и должно происходить планирование закупочных процедур, поскольку такая заявка затем ложится в основу формирования сметы доходов и расходов любого бюджетного учреждения.
В соответствии со ст. 17 Закона о контрактной системе план закупок представляет собой документ, принимаемый заказчиком с учетом целей своей деятельности и производственных необходимостей, который содержит в себе следующие сведения: 1) идентификационный код закупки, определенный в соответствии со ст. 23 Закона о контрактной системе; 2) цель осуществления закупки, определенная с учетом положений ст. 13 Закона; 3) наименование объекта и (или) наименования объектов закупки; 4) объем финансового обеспечения для осуществления закупки; 5) сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок; 6) обоснование закупки в соответствии со ст. 18 Закона о контрактной системе; 7) информация о закупках товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие
необходимый уровень квалификации, а также предназначенных для проведения научных исследований, экспериментов, изысканий, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования); 8) информация об обязательном общественном обсуждении закупки товара, работы или услуги в соответствии со ст. 20 Закона о контрактной системе [1].
Важную роль при планировании играет обоснование закупок, которое представляет собой процесс достижения соответствия планируемых закупок целям их осуществления и требованиям нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере государственных закупок.
Нормирование закупок имеет схожую природу с таким административно-правовым институтом, как квотирование, только распространяется на более узкий спектр общественных отношений. Основной задачей этой процедуры является установление фактических потребностей заказчика в закупаемой продукции или оказываемых услугах, для того чтобы избежать нецелевого расходования бюджетных средств. Согласно ст. 19 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:
1) общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
2) общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации в соответствии с общими правилами нормирования устанавливают правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения, соответственно, федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд (далее - правила нормирования), в том числе:
1) требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
2) требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (например предельные цены товаров, работ, услуг) и к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, включая подведомственные указанным органам казенные учреждения [1].
План закупок, который необходимо утверждать каждому государственному или муниципальному заказчику, в определенной степени упрощает подготовку и защиту проекта бюджета, поскольку его немалая расходная часть с обоснованиями уже содержится в плане. Надлежащим образом составленные план закупок и план-график позволяют оценить качество и эффективность управленческой политики органов государственной власти и местного самоуправления. Исходя из анализа этих документов, можно определить обоснованность и целесообразность отдельных управленческих решений, соблюдение заказчиками финансовой дисциплины при расходовании денежных средств.
Помимо плана закупок, в рамках деятельности по планированию государственные и муниципальные заказчики должны утверждать планы-графики. Согласно ст. 21 Закона о контрактной системе планы-графики в обязательном порядке должны включать такую информацию как сведения о перечне закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных (муниципальных) нужд на финансовый год. План-график является основанием для осуществления закупок государственным заказчиком. Он формируется заказчиком в соответствии с планами закупок, в план-график включается исчерпывающая информация в отношении каждой закупки.
В связи с характером правоотношений в сфере контрактной системы, помимо предмета, с гражданско-правовой позиции в качестве существенного условия контракта выступает также его цена. Цена один из важнейших пунктов, который должен содержаться в плане закупок. Именно цена контракта должна быть обоснована, для того чтобы
контракт мог быть включен в план закупок и план-график.
Процесс ценообразования подчинен определенным правилам. Законом о контрактной системе в ст. 22 предусмотрены правила определения начальной (максимальной) цены контракта. Само название — начальная (максимальная) цена — обусловлено системой проведения торгов в форме редук-циона, т.е. торгов на понижение цены. Еще одним названием является «голландский аукцион».
Из смысла аукционов, предполагающих изменение цены контракта в сторону ее снижения, вытекает серьезная проблема ценообразования. Как правило, аукционы ориентированы на рыночную стоимость продукции или работ (услуг), то есть заказчик для проведения аукциона, который должен быть признан состоявшимся, вынужден назначить такую начальную цену, которая может не соответствовать реалиям конъюнктуры рынка. Воплотить это возможно лишь в случае завышения первоначальной цены, поскольку при назначении адекватной или заниженной цены аукцион может не состояться, так как не поступит ни одной заявки на участие [2]. Как следствие практики искусственного регулирования цен контракта вне зависимости от рыночных условий, проведенный и состоявшийся аукцион может привести к перерасходу государственных средств по причине завышения цены контракта, что, в свою очередь, создает условия для формирования коррупционных предпосылок.
В качестве негативного примера следует отметить значительное количество отсылочных норм, касающихся порядка планирования и определения цены контракта, что может негативно повлиять на надлежащую реализацию Закона о контрактной системе. Помимо этого, на этапе планирования следует уделять больше внимания текущему контролю и точному указанию целей государственных закупок без абстрактных формулировок в тех случаях, когда это возможно. Экономия бюджетных средств должна восприниматься контролирующими органами не как «неисполнение бюджета», а как результат плодотворной работы по сохранению финансовых ресурсов. Для устройства системы государственных закупок с прозрачной инфраструктурой, возможно, следует все процессуальные аспекты закупок консолидировать в единый документ, который позволит
получать четкое представление об этом правовом институте. А в свете того, что государственные закупки занимают значительное место в деятельности органов государственной власти, администраторов, распорядителей и получателей бюджетных средств, имеют собственные приемы и методы регулирования отношений между участниками этих отношений есть смысл выделить это направление как подотрасль финансового права.
Закон должен в обязательном порядке разграничивать понятия обоснованности и целесообразности закупки, разделяя их как экономический и хозяйственный критерий. Обоснование должно носить сугубо экономический характер, в то время как целесообразность представляет собой социальную, управленческую категорию.
Отдельно следует учитывать сроки выполнения работ при планировании закупок, поскольку вспоминать о закупках в тот момент, когда их уже нужно фактически исполнять, определенно поздно. Наиболее распространена такая ситуация у тех заказчиков, руководители которых планируют трудоемкие и длительные работы на четвертый квартал, при этом не учитывая характер работ, что значительно снижает качественный характеристики результата таких работ.
Как показывает анализ проблем, возникающих у заказчиков по результатам закупочной деятельности, предпосылкой многих ошибок являются неправильные действия в период, когда заказчик осуществлял планирование своих расходов и формирование программы мероприятий по осуществлению закупок.
Подобные ситуации свидетельствуют о халатности и недобросовестности руководителя организации — получателя бюджетных средств и об отсутствии с его стороны контроля над планированием закупок.
Целесообразность, как хозяйственный критерий, выражается также и в умении заказчика распределить приоритеты, чтобы не возникло ситуации, когда в конце финансового года, заказчик обнаруживает, что условия еще действующих контрактов не соответствуют его реальным потребностям заказчика. Например, одних товаров слишком много, поэтому не хватает места в складских помещениях, а в других товарах ощущается острая
нехватка, или необходимость в выполняемых в настоящий момент работах давно отпала, а работы, которые должны быть начаты в середине года, даже не поставлены в перспективу закупочных процедур. Именно за нарушения подобного рода должна наступать ответственность в виде дисквалификации для контрактного управляющего или руководителя организации. Кроме этого, использование таких мер предполагает создание реестра недобросовестных контрактных управляющих и руководителей. Включение должностных лиц в этот реестр должно осуществляться на основании решения арбитражного суда по заявлению органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный финансовый контроль в сфере госзакупок.
Вопрос ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является предметом изучения и анализа [3].
В соответствии со ст. 158 БК РФ главный распорядитель утверждает сметы доходов и расходов, подведомственных ему получателей бюджетных средств, а также обязан контролировать их использование [4]. Поэтому всю ответственность по осуществлению контроля над планированием процедур по размещению заказов несет главный распорядитель. Локально, в рамках организации-заказчика такая ответственность возлагается на руководителя и контрактного управляющего или контрактную службу.
Литература
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 01.12.2014) // СЗ РФ, 2013. № 14. Ст. 1652.
2. Корякин В.М. Ценообразование в госзакупках для нужд обороны и его коррупциогенность // Военное право. 2014. № 3.
3. Юзефович Ж.Ю., Дулатова К.А. Ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
государственных и муниципальных нужд // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 1.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации: кодекс РФ от 31 июля1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ, 1998. № 31. Ст. 3823.
References
1. On the contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs: Federal. the law of 5 April 2013 No. 44ФЗ (edition of 01.12.2014) // Sz the Russian Federation, 2013. No. 14. St. 1652.
2. Koryakin V.M. Pricing in public procurement for the needs of defense and its corruption potential // Military law. 2014. No. 3.
3. Yuzefovich Y.J., Dulatov K.A. Liability of parties for non-fulfillment or improper fulfillment of obligations under the contract in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs // Vestnik of the Moscow University of the MIA of Russia. 2016 No. 1.
4. Budget code of the Russian Federation: the code of the Russian Federation from 31 iulya 1998 g. № 145-FZ // Sz RF, 1998. No. 31. St. 3823.
УЧЕБНИК
ПОД РЕДАКЦИЕЙ
ИМ СЫДОРУКА АВ.ЕНДОЛЬЦЕВОЙ О.Д. ЖУКА
ПРАВО
ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРЕАНЫ
ДЕСЯТОЕ ИЗДАНИЕ
Правоохранительные органы: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». Гриф Минобрнауки РФ. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки / Под ред. И.И. Сыдорука, А.В. Ендольцевой, О.Д. Жука. 10-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 463 с.
В учебнике рассмотрены вопросы правового статуса судебных и правоохранительных органов Российской Федерации и правоприменительных органов зарубежных стран.
Особенности правового регулирования деятельности правоохранительных органов Российской Федерации представлены с учетом положений таких доктринально-кон-цептуальных документов, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Концепция общественной безопасности Российской Федерации и др.
Вопросы судоустройства в Российской Федерации рассмотрены с учетом последних изменений и дополнений, касающихся введения с сентября 2015 г. в Российской Федерации Кодекса административного судопроизводства.
Для бакалавров и магистров, изучающих основы правоведения.
