CC BY
50УДК 342.553
DOI: 10.18522/2313-6138-2021-8-2-5
Филимонова Елена Алексеевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства, юридический факультет, Южный федеральный университет, 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, д. 88, e-mail: [email protected]
Filimonova, Elena A.,
PhD in Law, Associate Professor, Department of Municipal Law and Environmental Legislation, Law Faculty, Southern Federal University, 88 M. Gorkogo St., Rostov-on-Don, 344007, Russian Federation, e-mail: [email protected]
ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК УСЛОВИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
♦
FINANCIAL RESOURCES OF A MUNICIPALITY AS A CONDITION FOR THE PROVISION OF MUNICIPAL SERVICES
АННОТАЦИЯ. Для обеспечения условий комфортного проживания граждан на территории муниципального образования и предоставления им доступных и качественных муниципальных услуг органы местного самоуправления должны обладать финансовыми ресурсами. В представленной статье автором уделено внимание источникам наполняемости местных бюджетов, в которых сосредоточена наиболее существенная доля финансовых ресурсов муниципальных образований.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: муниципальные услуги; финансовые ресурсы; местный бюджет.
ABSTRACT. To ensure the conditions for comfortable living of citizens in the territory of the municipality and to provide them with affordable and high-quality municipal services, local self-government bodies must have financial resources. In the present article, the author pays attention to the sources of filling of local budgets, in which the most significant share of the financial resources of municipalities is concentrated.
KEYWORDS: municipal services; financial resources; local budget.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ: Филимонова Е.А. Финансовые ресурсы муниципального образования как условие предоставления муниципальных услуг // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2021. Т. 8, № 2. С. 31-35. Б01: 10.18522/2313-6138-2021-82-5.
FOR CITATION:
Filimonova, E.A. Financial resources of a municipality as a condition for the provision of municipal services. Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2021. Vol. 8, No. 2. P. 31-35 (in Russian). DOI: 10.18522/2313-6138-2021-82-5.
© Е.А. Филимонова, 2021
32
Е.А. ФИЛИМОНОВА. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ 2021. Т. 8, № 2. С. 31-35
Решение вопросов, непосредственно связанных с основными жизненными потребностями граждан по месту жительства в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д., может быть реализовано органами местного самоуправления лишь при наличии финансовых ресурсов [7, с. 115-116]. Финансовые ресурсы необходимы органам местного самоуправления для обеспечения выполнения функций муниципальных учреждений социально-управленческого характера, основным направлением деятельности которых является предоставление населению муниципальных услуг [8, с. 7-12].
Решение вопросов местного значения, определяющим образом влияющих на каталог муниципальных услуг в муниципальном образовании, осуществляется за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местных бюджетов и имущественных прав муниципальных образований [6].
Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в соответствии с которой «органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, на свободу распоряжения ими при реализации своих полномочий. Принципиально важно, чтобы финансовые ресурсы органов местного самоуправления были соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом».
Такой подход соотносится с конституционными положениями о самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе в пределах предоставленных им финансовых полномочий (ст. 132 Конституции РФ): органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы.
Эти конституционно-правовые требования были конкретизированы в бюджетном законодательстве, определяющем в качестве самостоятельного уровня бюджетной системы РФ местные бюджеты. Именно в местных бюджетах сосредоточена наиболее существенная доля финансовых ресурсов муниципальных образований.
Местный бюджет и местные налоги и сборы — это те важные институты финансового обеспечения, необходимые органам местного самоуправления для выполнения стоящих перед ними задач. Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Это базовый принцип, обеспечивающий финансовую самостоятельность муниципальных образований.
Основополагающие конституционные характеристики местного бюджета были определены Конституционным Судом РФ в своих решениях. Согласно его правовым позициям, «бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. При этом бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью бюджетной системы РФ. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, местным бюджетам в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности...» [10].
В таких условиях становится принципиально важным обеспечить баланс конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, — с другой. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и, в конечном
E.A. FILIMONOVA. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2021. Vol. 8, No. 2. P. 31-35
33
счете, социально-экономического развития муниципальных образований — часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального государства (ст. 7 Конституции РФ) [9]. Это соответствует также требованиям Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей, что «защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (п. 5 ст. 9)».
Выравнивание бюджетной обеспеченности связано в итоге с обеспечением социально-территориального равноправия. Как отмечает Н.С. Бондарь, «на общефедеральном уровне социально-территориальное равноправие проявляется как императив единства конституционно-правового статуса человека и гражданина на всей территории РФ, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность по формированию правовых, организационных и финансово-экономических основ равенства граждан независимо от места жительства» [2].
Поскольку многие социально-экономические права граждан (в сфере здравоохранения, образования, культуры и т.д.) реализуются через предоставление муниципальных услуг населению, в субъектах РФ и муниципальных образованиях с низким уровнем бюджетной обеспеченности предоставление подобных услуг объективно находится на более низком уровне из-за системного недостатка финансирования, что влечет ущемление прав проживающих в них граждан [13, с. 36]. В таких условиях особенно важно обеспечить органы местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами.
На сегодняшний день наполняемость местных бюджетов осуществляется за счет поступлений от местных и иных налогов, неналоговых доходов, в частности, средств от использования муниципальной собственности, средств самообложения граждан, безвозмездных поступлений, в том числе межбюджетных трансфертов. По данным результатов ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской
Федерации (за 2019 год и первое полугодие 2020 года) [5, с. 37], размеры доходной части местных бюджетов варьируются от нескольких сотен тысяч рублей в малочисленных поселениях до нескольких десятков миллиардов в городских округах — центрах агломераций, а также городских округах — центрах промыш-ленно-добывающих регионов. Так, доходная часть бюджета городского округа Новосибирск за 2019 год составила 49 млрд руб., бюджета городского округа Екатеринбург — 48 млрд руб., бюджет городского округа Сургут — 31 млрд руб. Вместе с тем доходная часть бюджетов 12 тыс. муниципалитетов (что составляет 55,6 % от числа муниципалитетов — участников бюджетного процесса) в 2019 финансовом году не превысила 10 млн рублей, а у 244 муниципалитетов (1,1 %) составила не более 1 млн руб.
Исчерпывающий характер перечня местных налогов и сборов установлен ст. 15 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которой к местным налогам и сборам относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор. Решение о введении или о прекращении действия местных налогов и сборов на территории муниципального образования принимает представительный орган местного самоуправления в соответствии с требованиями Налогового кодекса РФ. Поэтому момент их введения может отличаться по времени с их установлением федеральным законом.
Самостоятельность органов местного самоуправления в этой сфере заключается в том, что они не только вводят, но и организуют взимание местных налогов и сборов. Полученные денежные средства зачисляются в местные бюджеты по месту поступления. Органы местного самоуправления самостоятельно используют соответствующие средства и осуществляют контроль их использования. Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий налогоплательщиков, изменять ставки некоторых платежей в сторону их понижения, конкретизировать порядок уплаты местных налогов и сборов.
Конституционная природа местных налогов и сборов характеризуется сочетанием фискального характера и отчетливо выраженными социально направленными характеристиками названных платежей. Это позволяет более пол-
34
Е.А. ФИЛИМОНОВА. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ 2021. Т. 8, № 2. С. 31-35
но и последовательно учитывать потребности и интересы местного населения на уровне муниципальных бюджетных отношений [10].
Наряду с налоговыми и неналоговыми доходами значительную часть доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы РФ, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Субвенции представляют собой самостоятельный источник поступлений в местные бюджеты денежных средств, передаваемых на осуществление отдельных государственных полномочий. Объем межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям (без учета субвенций) по состоянию на 1 января 2020 года увеличился в сравнении с аналогичным периодом 2018 года на 22,3 % [4]. Данные статистики показывают, что одной из серьезнейших проблем на сегодняшний день является проблема недостаточности собственных источников дохода местных бюджетов для исполнения своих обязательств по повышению уровня и качества жизни населения [1, с. 30-36].
Органам местного самоуправления необходимо финансовое обеспечение, в том числе для реализации национальных программ на местном уровне, способствующих социально-экономическому развитию муниципальных образований. В этом случае необходимые мероприятия финансируются как за счет средств местных бюджетов (в той части, в которой цели национальных программ соотносятся с вопросами местного значения), так и механизмов со-финансирования из бюджетов более высокого уровня. Наибольшая вовлеченность органов местного самоуправления (15,9 % муниципалитетов) отмечена в связи с реализацией национального проекта «Жилье и городская среда», на втором месте — «Образование» (9,1 % муниципалитетов), на третьем — «Культура» (8,1 % муниципалитетов) [5, с. 37].
Финансовое обеспечение предоставления муниципальных услуг за счет средств местного бюджета необходимо, в частности, в рамках адресной поддержки социально незащищенных групп населения [12, с. 71]. К примеру, в г. Ростове-на-Дону некоторые категории граждан получают муниципальные услуги либо бесплатно, либо в режиме сниженного размера оплаты — для них установлены специаль-
ные льготы: оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в 2020 году составила 676 млн руб.; льготный проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования с его частичной оплатой в размере 50 % стоимости (таким категориям граждан, как пенсионеры, обучающиеся общеобразовательных учреждений, профессиональных училищ и лицеев) — 239 млн руб.; оказание услуг по лечебно-оздоровительному плаванию детям из малоимущих семей — 114,3 млн руб. и т.д. [11]. Только на финансирование вышеперечисленных (далеко не всех оказываемых на территории города) бесплатных для населения муниципальных услуг г. Ростова-на-Дону требуется порядка 2,7 % денежных средств местного бюджета.
Таким образом, финансовые ресурсы муниципальных образований должны соответствовать характеру, объему и содержанию возложенных на них управленческих задач [3, с. 5-11], должны быть достаточны для того, чтобы органы местного самоуправления имели реальную возможность обеспечить местное население муниципальными услугами определенного объема и качества, необходимыми для нормальной жизнедеятельности.
Литература
1. Бойко Н.Н. Актуальные проблемы межбюджетных трансфертов в местных бюджетах // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 10.
2. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
3. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации: конституционное содержание, структура и нормативные пределы // Вопросы экономики и права. 2009. № 6.
4. Доклад Общероссийского конгресса муниципальных образований о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, перспективах его развития и предложения по совершенствованию правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления [Электронный ресурс] // URL: http://okmo. news (дата обращения 05.06.2021).
5. Доклад о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 год и первое полугодие 2020 года) / под общ. ред. Ю.С. Любимова. М., 2020.
6. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в
E.A. FILIMONOVA. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2021. Vol. 8, No. 2. P. 31-35
35
Российской Федерации». 2-е издание, перераб. и доп. / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015.
7. Муниципальное право Российской Федерации в 2 ч. Часть 2: учебник для вузов / отв. ред. Н.С. Бондарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020.
8. Нуриахметов Н.М. Правовой механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг // Финансовое право. 2016. № 9.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от
11.11.2003 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4509.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от
17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодек-
са Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
11. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 27 апреля 2021 г. № 89 «Об утверждении отчета об исполнении бюджета города Ростова-на-Дону за 2020 год» [Электронный ресурс] // Официальный портал городской Думы и Администрации города Ростова-на-Дону https://rostov-gorod.ru/documents/regulations/127708 (дата обращения 05.06.2021).
12. Филимонова Е.А. Муниципальные услуги в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2013.
13. Чаннов С.Е. Экономическое неравенство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в контексте обеспечения конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2019. № 10.
