CC BY
79
в
L-—^ i,
•МШН1Ж Тарасов* Ю. В.
УНИВЕРСИТЕТА Финансовые нарушения в сфере образования: имени o.e. куг-афина(мгюа) понятие, криминологическая оценка
ФИНАНСОВЫЕ НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА
Аннотация. В статье проведено криминологическое исследование финансовых нарушений в образовании. Анализ подходов в литературе к данному вопросу позволил сформулировать понятие и основные признаки финансовых нарушений в образовании, их критериях и разновидности, причинно-факторные комплексы финансовых нарушений. Ключевые слова: бюджетное правонарушение, коррупция, образование, оптимизация, нецелевое использование, недостатки госзаданий, незавершенное строительство.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.35.7.155-167
YU. V. TARASOVA,
PhD in Law, Specialist in Research Centre for Private Law named after S. S. Alekseev under the President of the Russian Federation, A Member of the Russian Criminological Association,
[email protected] 103132, Russia, Moscow, Ilyinka Str, 8, 2
FINANCIAL IRREGULARITIES IN THE SPHERE OF EDUCATION: CONCEPT, CRIMINOLOGICAL ASSESSMENT
Review. The article contains a criminological study of financial irregularities in education. The analysis of approaches to this issue in the literature allowed the author to formulate the concept and the main features of financial irregularities in education, their criteria and varieties, the cause-factor complexes of financial irregularities.
Keywords: budget offense, corruption, education, optimization, misuse, shortcomings of state tasks, unfinished construction.
1. Подходы в литературе к анализу финансовой преступности
Сфера образования, по данным ныне упраздненного Росфиннадзора, является одной из пяти наиболее подверженных хищению сфер государственного финансирования1.
Давая определение понятию «финансовая преступность в сфере образования», нельзя не обратиться к уточнению самого термина «финансовая преступ-
Юлия Владимировна ТАРАСОВА,
кандидат юридических наук, специалист Исследовательского центра частного права имени С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации, член Российской криминологической ассоциации, [email protected] 103132, Россия, г. Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2
Ш m К
□
"О
б Р И Д И Ч m п
К
□
s
НАУКИ
>
1 См.: Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М. : Форум, 2014. 927 с.
© Ю. В. Тарасова, 2017
ш--У 1
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
ность». В самых общих чертах финансовую преступность можно определить как специфическую совокупность преступлений, связанных с посягательством на отношения по формированию, распределению, перераспределению и использованию финансовых ресурсов субъектов экономических отношений, финансовых по своей сути нарушений, в том числе преступных, в разных сферах экономики.
Можно выделить несколько принципиальных подходов к анализу терминов «финансовая преступность», «финансовые нарушения» в теории уголовно-правовой и криминологической науки:
1) авторы, рассматривающие все аспекты преступности в узкой сфере финансово-кредитных отношений (А. Н. Андреев, Д. И. Аминов). Позднее это направление оформилось в подход к финансовой преступности как мошенничеству именно на рынке финансовых услуг (М. А. Завгородний, частично — Б. В. Яце-ленко);
2) авторы, рассматривающие финансовые нарушения через призму финансовых мошенничеств с точки зрения обманных деяний (А. В. Евсеева, Т. С. Рябуха, Е. В. Шигаева, Д. Ю. Левшиц, Н. Ю. Любивый, Ю. А. Мерзогитова, Молдазым Назгул, Е. Н. Мысловский, О. Г. Шульга, Л. С. Хафизова и, пожалуй, Е. Н. Кондрат);
3) подход авторов-«публичников», назовем так исследователей таких нарушений с точки зрения финансовой безопасности государства (О. Ш. Петросян, А. А. Хабибулина, Д. В. Степанков, Ю. В. Трунцевский, а также —Л. Д. Гаух-ман, С. В. Максимов), понимающих под финансовой преступностью деяния, посягающие на сферу финансов с точки зрения разных источников пополнения бюджета;
4) подход ФАТФ2 основывается на оперировании термином «финансовое расследование», под которым понимается исследование финансовых аспектов преступной деятельности с целью выявления и документирования фактов движения денежных средств в ходе осуществления преступной деятельности3. Под финансовыми преступлениями понимаются: 1) отмывание преступных доходов и 2) финансирование терроризма, скрываемые за обычными финансовыми транзакциями.
Близко к криминолого-юридическим исследованиям примыкают и исследования социолого-экономические. Так, вопросами анализа серьезных нарушений, в том числе некоррупционного характера, в сфере российского и советского образования занимались такие исследователи, как И. Л. Мармута, Я. А. Обухова и др.
2 ФАТФ (The Financial Action Task Force, FATF) — межправительственная организация, вырабатывающая мировые стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, а также осуществляющая оценки соответствия национальных систем противодействия отмыванию доходов / финансированию терроризма государств этим стандартам.
3 См., например: Отчет ФАТФ : Руководство ФАТФ по финансовым расследованиям : оперативные вопросы. 2012. С. 8. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/content/images/Op-erational°/o20Issues0/o20Fmancial0/o20Investigations0/o20Guidance0/o20_°/o20RUSSIAN.pdf (дата обращения: 01.03.2017).
'В
L-—^ i,
•ш©тж тарасова ю. в.
Финансовые нарушения в сфере образования: |5/
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.Е.кугафина(мгюА) понятие, криминологическая оценка
«Сдвиги» финансовых процессов в сфере образования анализируются в работах таких авторов, как Н. Н. Жилина, Р. В. Ростовский; Д. В. Корф, О. Ю. Мамедов (оба последних исследуют американские модели образования и их особенности)4.
В работах зарубежных авторов, исследующих нарушения, в том числе коррупцию в образовании, уже давно анализируются различные варианты искажения в использовании ресурсов: назначение на должность и оплата учителей (Бразилия); так называемые «учителя-призраки»5 (Индонезия); производство и распределение учебников (Филиппины); частное репетиторство (Маврикий); частное использование официальных автомобилей администрацией образовательной организации (Гаити) и т.д.6
Финансовую преступность в образовании нельзя рассматривать в полном отрыве от коррупции в образовании, но не на ее «низовом» уровне, а выше, когда она, по выражению Н. Румянцевой, «не затрагивает студентов в качестве агентов и имеет ограниченное воздействие на них»7.
Другой зарубежный исследователь — С. Хейнеман выделяет среди форм коррупционной деятельности коррупцию в образовательной недвижимости и налогах8 и, учитывая, что, к примеру, в Москве вся недвижимость находится в собственности города, этот вид коррупции тоже может быть отнесен к разновидности финансовой преступности в образовании.
Экономические и финансовые нарушения в образовании чаще всего рассматриваются в литературе через призму коррупционных преступлений (Ю. П. Стреб-ков, С. В. Плохов и др.) или с позиции коррупционных составляющих — в исследованиях отечественных социологов, специализирующихся на вопросах финансовых перекосов в системе образования: Е. А. Борисова, Е. В. Денисова-Шмидт, Э. О. Леонтьева, М. М. Соколова, М. М. Юдкевич, Ф. Э. Шереги.
Вместе с тем российским законодательством выделены следующие составы правонарушений, непосредственно связанные с образованием:
1) нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ);
2) нарушение правил уведомления уполномоченных государственных органов об обучении или о прекращении обучения иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных организациях (ст. 18.19 КоАП РФ);
4 См.: Корф Д. В. Образование в США: правовые основы финансирования. М., 2010. 160 с.
5 «Учителя-призраки» — термин, используемый социологами для обозначения педагогов, К которые числятся в образовательных учреждениях, но не работают фактически. °
6 Hallak J., Poisson M. Corrupt Schools, Corrupt Universities: What Can be Done? Inter- ^ national Institute for Educational Planning. 2007. P. 56. URL: http://unesdoc.unesco.org/ images/0015/001502/150259e.pdf (дата обращения: 12.01.2017).
7 См.: Rumyantseva N. L. Taxonomy of corruption in higher education // Peabody Journal of Education. 2005. 80 (1). Р. 81—92 ; Hallak J., Poisson M. Op. cit. С. 59).
8 См.: Heyneman S. 2004. Education and corruption // International Journal of Educational De- Д velopment. Amsterdam : Elsevier. Ltd. 24 (6). Р. 637—648.; Hallak J., Poisson M. Op. cit. P.
59—60). НАУКИ
>
Ш--У 1
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
3) нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30 КоАП РФ). В качестве меры административной ответственности за совершение указанных нарушений предусмотрен административный штраф.
Уголовный кодекс РФ (УК РФ) предусматривает только один состав, напрямую связанный с нарушением бюджетного законодательства, применимый к сфере образования — ст. 285.1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств»9, предполагающая расходование бюджетных средств должностным лицом получателя на цели, не соответствующие утвержденным условиям их получения, совершенное в крупном размере.
Описывая ответственность за нарушение бюджетного законодательства, Е. Н. Кондрат выделяет три основания такой ответственности: бюджетное правонарушение, влекущее финансовую ответственность; нарушение бюджетного законодательства с признаками административного правонарушения, влекущее административную ответственность; нарушение бюджетного законодательства с признаками преступления, влекущее уголовную ответственность10.
При этом в новой редакции Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) предусмотрены следующие составы нарушений бюджетного законодательства, которые можно соотнести со сферой бюджетного образования:
1) нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4);
2) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5);
3) неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6);
4) нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7);
5) нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (ст. 306.8)11.
В данной работе нас в большей степени интересуют нарушения (в том числе уголовно наказуемые) правил сбора, распределения и обращения финансов, происходящие в сфере образования на разных уровнях и между разными субъектами образовательных правоотношений. Мы рассматриваем только сферу образования за счет бюджетных средств.
Под финансовой преступностью в сфере образования мы понимаем финансовые по механизму правонарушения, совершаемые субъектами образовательных отношений или иными лицами, в том числе субъектами бюджетного процесса, в ходе мобилизации, распределения и использования бюджетных средств в образовательной деятельности на разных уровнях и между разными субъектами «отношений в сфере образования» (по терминологии ст. 4 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»12). Ядром этой незаконной деятельности будут деяния, объективная сторона которых подпадает под диспозиции статей Особенной части УК РФ.
9 Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЭ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
10 См.: Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М. : Форум, 2014.
11 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ.1998. № 31. Ст. 3823.
12 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
в
L-—^ i,
•МШН1Ж Тар*сова Ю.В.
УНИВЕРСИТЕТА Финансовые нарушения в сфере образования: имени o.e. кугафина(мгюа) понятие, криминологическая оценка
2. Структура преступности, разновидности деяний, детерминация
По некоторым экспертным оценкам, еще в начале 2010 г оборот коррупционных денежных средств в отечественном образовании составлял около 5,5 млрд долл. США, причем на этапе поступления в вузы масштабы коррупции оценивались в объеме от 520 млн (данные ЮНЕСКО) до 1,5 млрд долл. (данные ДЭБ МВД России)13.
Интересно рассмотрение коррупции в образовании зарубежными авторами с точки зрения уровня ее возникновения. Так, коррупция выделяется на уровнях: 1) министерства образования, 2) региона или района, 3) школы и 4) класса14. Вместе с тем прослеживается, на наш взгляд, очевидная связь между коррупцией верхних уровней и попранием финансовых интересов государства (региона/ района), поскольку расход их бюджетных средств осуществляется точно не на запланированные цели.
Рассмотрим по порядку причинно-факторные комплексы финансовых нарушений в сфере образования в российской практике.
1. Неэффективная оптимизация в сфере образования, выразившаяся в итоге в механическом сокращении количества объектов в образовании и не способствовавшая росту доступности и качества услуг в сфере. Высвобожденные средства составили, по данным Счетной палаты РФ, всего 0,7 % от фонда оплаты труда и на росте заработной платы никак не отразились. Зарплата росла за счет увеличения нагрузки работника при постоянном сокращении численности сотрудников: за 2014—2015 г. — сокращено более 27 тыс. человек15.
При этом, по данным Счетной палаты РФ, в 36 регионах в результате такой «механической» оптимизации расходы на содержание образовательных учреждений не уменьшились, а возросли на 125—155 %16(!). Удорожание стоимости создания одного места в дошкольной организации в 2014 г. по отношению к прошлому году произошло более чем на 10 %17. Так, превышение стоимости строительства в Ленинградской области составило 45,5 %18. При этом сама же Счетная палата РФ анализируя причины сложившейся ситуации, объясняет это отсутствием нормативов стоимости строительства и ввода, а также должного контроля и координации со стороны федеральных органов исполнительной власти
13 Информационная справка кафедры ЮНЕСКО Учреждения высшего образования «Университет управления "ТИСБИ"» // URL: tisbi.ru>assets/Site/About/anticorrup/KorrS.pdf (дата обращения: 01.02.2017).
14 Подробнее о классификации см.: Hallak J., Poisson M. Op. cit. P. 59—61. щ
15 Из выступления 27 января 2016 г. в Государственной Думе РФ аудитора Счетной па- д латы РФ Александра Филипенко в рамках «Правительственного часа», посвященного ° вопросам образования // URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/21297 (дата обращения: 12.02.2017).
16 URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/21297.
17 Аналитический материал: Модернизации дошкольного образования мешает отсутствие должного контроля и координации со стороны федеральных органов исполнительной власти : аналитический материал. 28 августа 2014 г. // URL: http://www.ach.gov.ru/press_ center/news/18429?sphrase_id=3588387 (дата обращения: 18.11.2016).
18 Аналитический материал: Модернизации дошкольного образования... НАУКИ
Р
б Р И
Д И
Ч
>
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
(Минобрнауки России, Минстроя России, Госстроя России и др.) и региональных и муниципальных властей19.
Около 60 тыс. сельских населенных пунктов с численностью населения до 5 тыс. человек, по результатам проверки Счетной палаты РФ, не имеют детских садов. И это при том, что в числе первоочередных национальных задач в сфере образования была названа ликвидация очереди в детские сады20. Ради статистического приближения к этому целевому показателю сады стали максимально уплотнять, нагрузка на воспитателей резко выросла.
Искоренение многосменной учебы в школах — еще одна задача, поставленная Правительством РФ к 2020 г. Но в настоящее время число школьников, обучающихся во вторую и третью смены, увеличилось в общей сложности более чем на 27 тыс. человек за последние 2—3 года21. А по некоторым данным, в регионах Северного Кавказа школьники учатся и в четвертую смену.
Из региональных бюджетов недостаточно выделяется средств на строительство и капитальный ремонт сельских школ, а выделяемые средства используются нерационально. Так, по данным Счетной палаты РФ, по объектам строительства сельских школ годовые объемы финансирования в среднем составили 6,7 % от стоимости строительства, при таких объемах финансирования строительство объектов будет продолжаться более 20 лет22.
Вообще «оптимизация» в сфере образования (вкупе с прочими факторами) привела к тому, что по итогам 2015 г. более 13 тыс. сельских школьников не получили аттестат о среднем образовании, а это в 2 раза больше, чем в 2014 г.23
2. Неэффективное использование имеющихся ресурсов и денежных средств. В июле 2016 г. вступили в силу поправки в БК РФ, согласно которым (ст. 306.4) нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета и оплата денежных обязательств, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом.
Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ от 2009 г конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед организацией задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата24.
19 Аналитический материал: Модернизации дошкольного образования...
20 См.: Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр.
21 Счетная палата фиксирует деградацию социальной сферы // Независимая газета. 2016 г. 29 сент. URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/publications-in-mass-media/28181?sphrase_id=3552965 (дата обращения: 12.02.2017).
22 Счетная палата фиксирует деградацию социальной сферы. С. 172.
23 URL: http://ach.gov.ru/press_center/news/25455.
24 См.: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в ред. постановления от 26.02.2009 № 17), п. 23 // Вестник Высшего Арбитражного Суда России. 2009. № 5.
\ уц^ВЕРСИТЕТА Финансовые нарушения в сфере образования: |61
/ имени o.e. кугафина(мгюа) понятие, криминологическая оценка
Однако в масштабах страны все гораздо сложнее. И, видимо, непросто обосновать неэффективность «целевого» обучения огромного числа медработников. За 2015—2018 гг. из медицинских учебных заведений будут выпущены более 45 тыс. средних медицинских работников и свыше 86 тыс врачей-«целевиков». Это средства бюджета (Российской Федерации и региональных). При этом с учетом планов регионов по проведению медицинской реформы, оптимизации сферы и сокращения численности медработников, по заключению Счетной палаты РФ, высок риск невостребованности значительной части подготовленных специалистов и неэффективности расходов на их обучение25.
3. Как разновидность нецелевого использования имущества можно рассматривать предоставление в аренду спортивных залов и других помещений образовательных учреждений. По данным Генпрокуратуры, в ходе массовых проверок порядка распоряжения имуществом школ и детских садов выявлены неоднократные факты занятия помещений сторонними организациями и физическими лицами без законных оснований. В некоторых школах и садах работают солярии, сауны и салоны красоты, магазины со спиртным и сигаретами, предназначенные явно не для юных посетителей. Другие вообще используются для проведения вечернего досуга и проживания посторонних лиц26. Проведенные проверки показывают, что передача помещений в аренду зачастую не отвечает требованиям безопасности жизни и здоровья детей, сопровождается нарушением запретов, в том числе на продажу алкоголя и табачных изделий. Так, в Архангельской области арендаторы школьной столовой продавали спиртное, во Владимирской области в продуктовом магазине в здании детского сада торговали табаком и алкоголем. В Белгородской области в помещении школы обнаружили наркотики, которые хранил один из работников арендатора, а часть помещений школы использовалась как автостоянка со свободным доступом посторонних лиц27.
Всего по итогам проверки прокурорами внесено в органы власти и местного самоуправления свыше 600 представлений об устранении нарушений. Возбуждено свыше 70 дел об административных правонарушениях. Кроме того, в суды направлено более 100 заявлений и исков и возбуждено три уголовных дела28.
4. Недостатки при выполнении госзаданий, выявленные Счетной палатой РФ: неучет остатков субсидий при формировании госзадания (остатки субсидий на выполнение госзадания на 01.01.2015 составили более 19 млрд руб. К примеру, Университету оптики и механики (Санкт-Петербург) не был учтен
Ш
25 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений д
между Минздравом России и высшими органами исполнительной власти субъектов Рос- °
сийской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (за 2013—2015 гг.)» // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/buNeten/buNetin-of-the-accounting-chamber-7-july-2015.php?sphrase_id=3588660.
26 Егоров И. Школы и детсады сдавали в аренду незаконно // Российская газета. 2011. 14 нояб.
27 Егоров И. В детсад за водкой // Российская газета (федеральный вып.). 2015.15 нояб.
28 Егоров И. Указ. соч.
б Р И Д И Ч
НАУКИ
>
L--^ 1
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
остаток в 300 млн руб. при выделенных в 2015 г. 2 млрд руб. В 2016 г. субсидия была увеличена еще на 900 млн руб., при этом количество услуг сократилось29.
В то же время отмечается и противоположная картина — невыполнение госзадания при освоении субсидии в полном объеме. Так, Санкт-Петербургский университет, освоив субсидию в размере 6,7 млрд руб., не выполнил госзадание по 57 показателям. Таких примеров довольно много, а в результате все это привело к неэффективному расходованию почти 1 млрд руб.30
Зарубежные исследовали, анализируя разные уровни коррупции в образовании, приходят к выводу, что чем больше административных уровней вовлечено в финансирование систем образования, тем больше риск утечки средств. По этой причине некоторые проекты стремятся предоставить средства непосредственно школам, чтобы обойти административную иерархию. Однако Программа стипендий и грантов в Индонезии доказывает, что этого недостаточно: если основные требования законодательства не будут соблюдены, коррупция будет процветать31.
5. Рост незавершенного строительства. По оценкам Счетной палаты РФ, на 1 января 2015 г. объем незавершенного строительства составлял более 19 млрд руб. При этом если в 2014 г. не введено в эксплуатацию 22 объекта из 43 (51 %), то в 2015 — уже 30 из 45 (67 %).
Вообще по состоянию на 01.01.2015 общий объем незавершенного строительства по 71 ведомству с учетом подконтрольных им учреждений и ФГУП составил 1,97 трлн руб.32
На коллегии Минобрнауки России отмечалось, что причинами роста незавершенного строительства являются системные недостатки при формировании и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, а также отсутствие оформленных прав собственности на земельные участки и должного контроля со стороны ведомств за исполнением государственных контрактов на строительство.
6. Осуществление строительства образовательно-спортивных объектов без разрешения на такое строительство. Так, к примеру, в нарушение ст. 51 Градостроительного кодекса РФ строительство крытого спортивно-зрелищного универсального комплекса на 3000 мест «Центр спортивной подготовки» осуществлялось с 2009 г. по январь 2010 г. без такого разрешения. Разрешение на строительство не было получено в срок в связи с затянувшейся процедурой оформления земельного участка под строительство33.
29 Из выступления аудитора Счетной палаты РФ А. Филипенко в Государственной Думе в рамках «Правительственного часа» по вопросам образования 27 января 2016 г. // <URL: http:// www.ach.gov.ru/press_center/news/21297 (дата обращения: 12.02.2017).
30 Из выступления аудитора Счетной палаты РФ А. Филипенко.
31 Hallak J, Poisson M. Op. cit. Р. 68.
32 Тищенко Т. Государственный бюджет // Экономическое развитие России. 2015. № 10. С. 35—36.
33 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка расходов бюджетных средств на строительство и реконструкцию объектов для проведения V Международных спортивных игр «Дети Азии» в г. Якутске» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2013. № 5 (185). С. 11.
73
L-—^ Ii
УНИВЕРСИТЕТА Финансовые нарушения в сфере образования: имени o.e. кугафина(мгюа) понятие, криминологическая оценка
Несвоевременное получение разрешений на ввод в эксплуатацию объектов и оборудования на сумму 334,4 млн руб., которое приобретено, но не смонтировано, ставит под угрозу безопасность участников34. При этом эксплуатация объектов без такого оборудования запрещена.
Наблюдаются несоответствие построенных объектов требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. Так, Управлением госстройнадзора Республики Саха (Якутия) выдано заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства для проведения спортивных игр «Дети Азии» требованиям технических регламентов и иных нормативных правовых актов и проектной документации при незавершенном строительстве объекта35.
Несвоевременное принятие концептуальных, программных нормативных актов затягивает реализацию приоритетного нацпроекта «Образование»36. Так, в 2006 г. из 11 проектов нормативных правовых актов 6 внесены в Правительство РФ с нарушением установленных сроков, в 2007 г. нарушены сроки принятия 3 нормативных правовых актов. Причина, вероятно, кроется в несогласованности концептуальных действий ответственных министерств (Минобрнауки России, Минфин России и др.)37. Позднее внесение проектов в Правительство РФ привело к нарушению сроков исполнения самих мероприятий нацпроекта «Образование», смещению сроков выдвижения и отбора лучших школ, учителей, представителей способной и талантливой молодежи.
Нарушение дисциплины принятия нормативных правовых актов, а также отсутствие скоординированной системы контроля стало общей проблемой реализации нацпроекта «Образование». Проверкой проекта занимаются практически все контролирующие органы, отчетная и конкурсная документации носят громоздкий характер, а формы представления информации не унифицированы, как и индикаторы результативности нацпроекта в целом (возможна только оценка результата реализации отдельных программ).
34 Счетная палата проверила расходование средств на строительство объектов для проведения V Международных спортивных игр «Дети Азии». 3 июля 2012 г. // URL: http://www. ach.gov. ru/press_center/news/1228?sphrase_id=3591687>/ (дата обращения: 04.10.2016).
35 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения представлений
Счетной палаты Российской Федерации, направленных по решению Коллегии Счетной Ш
палаты в 2012 году в Правительство Республики Саха (Якутия), в ФГБУК «Всероссийская д
государственная библиотека иностранной литературы имени М. И. Рудомино» // URL: °
http://audit.gov.ru/upload/iblock/a31/a31a8d7cc759deb8a54e897d272e91b7.pdf/ (дата обращения: 14.01.2017).
36 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование» // Бюллетень Счетной палаты. 2008. № 9. С. 125.
37 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование». С. 126.
Р
б Р И Д И Ч
НАУКИ
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
6. Несоблюдение требований Федерального закона № 44-ФЗ38, в том числе в части формирования максимальной цены контракта, указания спецификации и стоимости монтажа и установки единицы оборудования.
Крайне распространены (и при этом очень латентны) хищения государственных средств при осуществлении государственных закупок. По некоторым данным, в России закупочные цены госструктур в среднем на 19 % выше среднерыночных. Общий ущерб от всего объема госзакупок составляет, по оценкам экспертов, более 300 млрд руб. в год39.
Согласно ст. 37 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» организация питания обучающихся возложена на организации, осуществляющие образовательную деятельность. По данным НИИ гигиены и охраны здоровья детей и подростков РАМН, состояние здоровья школьников России в последние годы следует рассматривать как катастрофическое, поскольку более 92 % из них имеют те или иные отклонения и проблемы со здоровьем40. Совершенствование системы питания в общеобразовательных учреждениях напрямую связано с сохранением здоровья нации и задачами улучшения демографической ситуации в стране. При этом стационарные столовые имеют сегодня 72 % образовательных учреждений, а вообще не имеют столовых 5,4 % детских образовательных учреждений. Износ технологического оборудования пищеблоков составляет 80—90 %41.
7. Нарушение правил перечисления федеральных средств на оплату труда, в том числе на вознаграждения классных руководителей региональных и муниципальных образовательных учреждений.
Нарушение процедур выплаты вознаграждения за классное руководство региональных и муниципальных школ и вузов привело к перебоям и задержкам в указанных выплатах42.
Несоблюдение сроков утвержденного графика явилось одной из причин того, что денежное поощрение лучших педагогов ко Дню учителя осуществлялось во многих регионах до 25.12.200643.
38 Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
39 См.: Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М. : Форум, 2014.
40 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование».
41 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование». С. 174.
42 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование». С. 147.
43 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование». С. 126.
73
L-—^ ь
УНИВЕРСИТЕТА Финансовые нарушения в сфере образования: имени o.e. кугафина(мгюа) понятие, криминологическая оценка
Выводы
Всегда существовали такие виды производства, которые «отторгают» рыночный механизм. Прежде всего, это производства с длительным сроком окупаемости капитала, без которых общество не может обойтись, а результаты которых нельзя соизмерить в денежной форме: фундаментальная наука, организации образования, здравоохранение и др.44
Стоит обратить внимание, что, например, при проведении проверок в Москве в 2012 г. больше всего нарушений было установлено при расходовании бюджетных средств, предусмотренных на оплату труда, питание и проведение ремонтных работ. По результатам проведенных контрольных мероприятий в одной только столице обеспечен возврат в доход бюджета 61,8 млн руб. Материалы проверок по 36 учреждениям были переданы в правоохранительные органы г. Москвы. За 2012 г. возбуждено 5 уголовных дел45, т.е. можно констатировать крайне низкий процент привлечения к ответственности лиц, умышленно совершающих правонарушения финансово-экономического характера в сфере образования.
Однако говорить о высокой латентности этих нарушений в условиях отсутствия какой бы то ни было целостной теоретической концепции финансовых нарушений в образовании нам представляется преждевременным и пока нецелесообразным. В связи с изложенным считаем необходимым продолжить исследование на более высоком теоретическом уровне и приглашаем к научной дискуссии всех, кому не безразлична судьба российского образования и в целом молодого поколения, развитие которого всецело зависит сегодня от нас.
Развитие ситуации ведет к тому, что с точки зрения государственных расходов становится выгодным развитие «нетрадиционных» форм образования: семейного обучения, дистанционных технологий, электронного обучения46. Учитывая, что государство постоянно и целенаправленно вынуждено сокращать расходы на образование, экономисты НИУ «Высшая школа экономики» предупреждают, что образование и медицина в стране могут опуститься «до уровней азиатских и латиноамериканских стран»47.
При этом не стоит забывать, что система образования — крайне сложная структура, строго экономический подход к анализу эффективности работы которой не срабатывает. По некоторым оценкам экспертов, «в 2004—2006 гг. существовала иллюзия, что университеты в принципе могут быть самоокупаемыми
Ш
44 См.: Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой д безопасности и пути противодействия. М. : Юстицинформ, 2014. 1630 с. °
45 Отчет о результатах совместного экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эф- Р фективности использования бюджетных средств, направленных на развитие региональной системы общего образования в г. Москве в 2011—2012 гг.». С. 13 // URL: http://www. ach.gov.ru/activities/bulleten/641/16679.
46 Из выступления аудитора Счетной палаты РФ А. Филипенко.
47 Дергачев В. Общие расходы на оборону в бюджете превысили траты на образование // Д РБК. 2016. 12 дек. URL: http://www.rbc.ru/politics/12/12/2016/584996939a79476ef58c6cb3 □ (дата обращения: 28.12.2016). НАУКИ
б
Р И
Д И
Ч
>
L--^ 1
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
предприятиями — из-за большого спроса на образование. Но уже в 2010—2011 гг. стало ясно, что это был только короткий всплеск»48.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Аналитический материал «Модернизации дошкольного образования мешает отсутствие должного контроля и координации со стороны федеральных органов исполнительной власти» 28 августа 2014 г. // URL: http://www.ach.gov.ru/ press_center/news/18429?sphrase_id=3588387 (дата обращения: 18.11.2016).
2. Аналитический материал «Счетная палата проверила оптимизацию в сфере здравоохранения, культуры, образования и социального обслуживания». 13 апреля 2015 г. // URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/21297.
3. Аналитический материал «Счетная палата проверила расходование средств на строительство объектов для проведения V Международных спортивных игр «Дети Азии». 3 июля 2012 г. // URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/ news/1228?sphrase_id=3591687>/ (дата обращения: 04.10.2016).
4. Информационная справка кафедры ЮНЕСКО Учреждения высшего образования «Университет управления "ТИСБИ"» // URL: tisbi.ru>assets/Site/About/ anticorrup/KorrS.pdf (дата обращения: 01.02.2017).
5. Денисова-Шмидт Е., Леонтьева Э. Студент — жертва «преподавательской коррупции» или лицо, в ней заинтересованное? // Журнал ТОГУ. — 2015. — № 3 (24).
6. Дергачев В. Общие расходы на оборону в бюджете превысили траты на образование // РБК. — 2016. 12 дек.
7. Егоров И. В детсад за водкой // Российская газета (федеральный вып.). — 2015. 15 нояб.
8. Егоров И. Школы и детсады сдавали в аренду незаконно // Российская газета. — 2011. 14 нояб.
9. Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. — М. : Форум, 2014. — 927 с.
10. Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. — М. : Юстицинформ, 2014. — 1630 с.
11. Корф Д. В. Образование в США: правовые основы финансирования. — М., 2010. — 160 с.
12. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации, направленных по решению Коллегии Счетной палаты в 2012 г. в Правительство Республики Саха (Якутия), в ФГБУК «Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы имени М. И. Рудомино» // URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/a31/ a31a8d7cc759deb8a54e897d272e91b7.pdf/ (дата обращения: 14.01.2017).
13. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения со-
48 Денисова-Шмидт Е., Леонтьева Э. Студент — жертва «преподавательской коррупции» или лицо, в ней заинтересованное? // Журнал ТОГУ 2015. № 3 (24).
\ уц^ВЕРСИТЕТА Финансовые нарушения в сфере образования: |Q/
/ имени o.e. кугафина(мгюа) понятие, криминологическая оценка
глашений между Минздравом России и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (за 2013 — 2015 гг.)» // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/bulletin-of-the-accounting-chamber-7-july-2015.php?sphrase_id=3588660.
14. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка расходов бюджетных средств на строительство и реконструкцию объектов для проведения V Международных спортивных игр «Дети Азии» в г. Якутске»// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации — 2013. — № 5 (185).
15. Отчет о результатах совместного экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности использования бюджетных средств, направленных на развитие региональной системы общего образования, в г. Москве в 20112012 гг.». // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/641/16679.
16. Отчет ФАТФ: Руководство ФАТФ по финансовым расследованиям: оперативные вопросы. 2012. С. 8 // URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/ content/images/Operational %20Issues %20Financial %20Investigations %20 Guidance %20_ %20RUSSIAN.pdf (дата обращения: 01.03.2017).
17. Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. — 2012. 13 февр.
18. Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации национального проекта «Образование» // Бюллетень Счетной палаты. — 2008. — № 9.
19. Счетная палата фиксирует деградацию социальной сферы // Независимая газета. — 2016. 29 сент.
20. Тищенко Т. Государственный бюджет // Экономическое развитие России. — 2015. — № 10. — С. 35—36.
21. Hallak J., Poisson M. Corrupt Schools, Corrupt Universities: What Can be Done? — International Institute for Educational Planning, 2007.
22. Heyneman S. Education and corruption // International Journal of Educational Development. — Amsterdam : Elsevier. Ltd., 2004. — 24 (6). — Р. 637—648.
23. Rumyantseva N. L. 2005. Taxonomy of corruption in higher education // Peabody Journal of Education. — 2005. — 80 (1). — Р. 81—92. — Mahwah N. J. (USA): Lawrence Erlbaum Associates, Inc.
