Финансовое обеспечение местного самоуправления в России и за рубежом Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

48 (90) - 2011

Вопросы экономики

УДК 336.1:352

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

А. И. ЗОЛОТЬКО,

аспирант кафедры финансов, бюджета и страхования Е-mail: goldrose@bk. ru Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. В статье проведен анализ формирования местных бюджетов в России и в зарубежных странах, а также приведен опыт стран Латинской Америки о распределении хозяйственных полномочий между центром и регионами, который может быть использован в России.

Ключевые слова: местное самоуправление, бюджет, анализ, налог.

В системе государственных финансов значительная роль принадлежит территориальным финансовым ресурсам, главным звеном которых являются средства местных бюджетов, поэтому и в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления муниципального уровня; формирования надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов.

К особенностям организации местного самоуправления относится то, что органы местного самоуправления наделены следующими правами:

- выбора органов самоуправления;

- принятия собственных нормативных актов;

- финансовой автономией;

- независимостью в проведении кадровой политики;

- независимостью в области коммунального планирования;

- осуществления государственного надзора и

контроля.

Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента власти. Во многих странах мира органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы. На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы.

Основными элементами при формировании местных бюджетов являются его доходы и расходы. Поэтому целесообразно рассмотреть особенности формирования доходов местных бюджетов, а также вопросы разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы России в сравнении с зарубежными странами.

За каждым уровнем власти закрепляются обязанности по выполнению тех или иных государственных функций и определяются ресурсы, которые могут быть ими использованы. Доходы местных бюджетов формируются за счет налогов, закрепленных за этим уровнем власти, за счет поступлений неналоговых доходов и различного рода перечислений (дотаций, субвенций, займов).

Вопросы экономики

48 (90) - 2011

Проведенный анализ структуры доходов местных бюджетов зарубежных стран и России позволяет судить о том, что во многих странах, включая и Россию, наибольший удельный вес всех доходов местных бюджетов составляют безвозмездные поступления, что позволяет говорить об отсутствии самостоятельности муниципальных образований в формировании собственной налоговой базы. Не являются самостоятельно обеспеченными муниципальные образования таких стран, как Индонезия (62 %), Бразилия (65,4 %), Китай (67 %), Польша (76 %), Уганда (85,4 %).

Безвозмездные поступления составляют обычно 60 % в доходах развивающихся стран (51 % в рассматриваемых странах), а в странах Организации экономического сотрудничества и развития -только 34 %.

Доля безвозмездных поступлений в общей сумме доходов местных бюджетов развивающихся стран выглядит следующим образом:

- Южно-Африканская Республика - 10-20 %;

- Казахстан, Чили - 20-30 %;

- Индия - 30-40 %;

- Аргентина - 40-50 %;

- Индонезия, Бразилия, Китай - 60-70 %;

- Польша, Уганда - 70-80 %.

В России этот показатель довольно значительно различается в разных регионах. Удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в федеральных округах РФ составляет:

- Центральном -36,6 %;

- Северо-Западном -46,1 %;

- Южном - 37,1 %;

- Северо-Кавказском -60,3 %;

- Приволжском -45,6 %;

- Уральском - 50,4 %;

- Сибирском - 49,1 %;

- Дальневосточном -61,1 %.

В среднем по России он равен 46,9 %.

Налоговые доходы в среднем по странам составляют 39,6 % всех

доходов, на сборы и платежи приходится 9,5 %. На рис. 1 представлена структура доходов местных бюджетов различных стран.

Сравнительные показатели по структуре доходов в странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, составляют: налоги - 49 %, сборы - 16,6 %.

В России доходы местных органов власти формируются за счет налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Налоговые доходы составляют 38,3 %, что практически находится на одном уровне с рассматриваемыми зарубежными странами и чуть меньше чем в странах, входящих в организацию экономического сотрудничества и развития. Неналоговые доходы составляют 14,8 %.

Анализ налоговых доходов показал, что самым большим по объему источником доходов муниципальных образований в большинстве развитых стран является налог на имущество, который составляет 32 %, подоходный налог с физических лиц - 15 %, налог на доходы корпораций - 4 %, другие налоги, сборы и платежи составляют 49 % (рис. 2).

В ряде стран основная часть налоговых поступлений территориальных органов власти образуется за счет различных форм налогообложения собственности. Например, в Ирландии это единственный вид местных налогов, в Нидерландах на них приходится 2/3 всех налоговых поступлений, а в Японии 48 % всех налоговых поступлений составляет налог на

100 90

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Налоги □□ Сбсюы □□ Безвозмездные перечисления

Рис. 1. Структура доходов местных органов власти, %

7х"

29

48 (90) - 2011

Вопросы экономики

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Налог на имущество Налог на доходы корпораций

ЕЛ] Подоходный налог с физических лиц I I Другие налоги

Рис. 2. Структура налоговых доходов местных бюджетов, %

Помимо традиционного муниципального управления местные органы власти ответственны за предоставление социальных услуг (в первую очередь пенсии и пособия по безработице). Роль местных органов власти в предоставлении местных услуг населению минимальна в Индии и Южно-Африканской Республике и главным образом сосредоточена на предоставлении коммунальных услуг. Расходы на образование и здравоохранение составляют почти по-

жилые помещения и еще 21 % - налог на недвижимость.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления гораздо большее значение придают налогу на имущество и подоходному налогу с физических лиц в странах ОЭСР, чем в развивающихся странах. Налог на имущество в России составляет всего 1,2 %, в Китае в общей сумме доходов - 3 %, в Индонезии - 74 %. Для всех развивающихся стран доходы от налога на имущество составляют от 0,5 % к ВВП по сравнению с 2 % к ВВП в промышленно развитых странах.

Местные бюджеты во всех странах мира являются основным источником финансирования широкого круга мероприятий, направленных на обеспечение функционирования таких отраслей государственного хозяйства, как социально-культурное и коммунально-бытовое обслуживание.

Органы местного самоуправления Китая имеют достаточно широкий перечень расходных обязательств по сравнению с другими странами. Расходы на образование, муниципальное управление, судебную систему составляют около половины всех расходов местных бюджетов в Китае. В Бразилии наибольший удельный вес имеют расходы на образование - 23,7 %, здравоохранение - 21,6 %, государственное управление - 19,3 %, наименьшая доля приходится на социальное обеспечение - 5,8 %.

ловину всех расходов местных органов власти в Аргентине, Бразилии, Чили, Индонезии, Казахстане и Уганде. В Индии и ЮАР расходы на коммунальные услуги (вода, канализация, вывоз мусора) и муниципальное управление доминируют в общей сумме расходов местных бюджетов. В России половину всех расходов составляют расходы на образование (36,3 %) и жилищно-коммунальное хозяйство (18,3 %).

Расходы муниципальных органов власти зарубежных стран составляют по отношению к ВВП в Китае - 10,8 %, в Индии - 0,75 %, в России - 6,3 %, в странах ОЭСР - 12,75 % (рис. 3).

Что касается соотношения размеров местных бюджетов с совокупностью всех бюджетов в государстве, то в среднем в зарубежных странах этот показатель составляет 23 %, т. е. пятая часть всех бюджетных расходов в государстве проходит через местные бюджеты. Причем наименьший показатель в Индии (3 %), наибольший удельный вес в Китае (51 %). В среднем для большинства стран указанное соотношение составляет от 10 до 30 %, а во Франции, Финляндии, Дании - от 27 до 30 %.

В местном самоуправлении накопилось достаточно много проблем, одной из которых является неидеальная модель распределения расходных полномочий между уровнями власти. На местные органы власти возложено достаточное число полномочий, которые носят не обязательный для них

Вопросы экономики

48 (90) - 2011

12

10

8

6

4

2

0

п

■

га

I—

s

га 3 _fl с о IZ

к s с s

СО

га

CL LÛ

к га га g ^ s

I 5 I =

5 о

CL ф

-& DL <

Q

о о о CL

0

ч:

1

га ч:

15

>

с s

IT

I

ш

CL <

ч:

I

Рис. 3. Расходы местных органов власти по отношению к ВВП, %

характер. Так, по данным Минфина России, в 2007 г. расходные обязательства муниципальных образований выросли на 27,9 % по сравнению с 2006 г.

Увеличение объема полномочий муниципалитетов не сопровождалось одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством. У местных органов власти не было иного выхода, кроме как взять на себя выполнение этих полномочий за счет и так крайне низких собственных доходов. Такие полномочия включают:

учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;

согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;

регистрация граждан по месту жительства; снос аварийных жилых домов;

- постановка на учет бесхозных объектов;

- многие другие полномочия, весьма затратные, но так необходимые населению. Для больших стран, особенно имеющих федеративное государственное устройство, правильное распределение хозяйственных полномочий между центром и регионами является одним из важнейших условий успешной макроэкономической политики. Об этом свидетельствует опыт стран Латинской Америки. К сферам, традиционно находившимся в ведении местных органов власти, относятся: образование, здравоохранение, коммунальные служ-

бы. Во многих государствах добавились новые: элементы транспортной инфраструктуры, линии электропередач, телекоммуникация и др. Передача на местный уровень власти дополнительных полномочий нередко не сопровождалась предоставлением реальных ресурсов для выполнения новых функций. Для этого необходимо было разграничение полномочий между центральными и местными органами власти по взиманию различных видов налогов и установлению нормативов обязательных трансфертов в регионы. В России целесообразно было бы стабилизировать виды налогов, закрепленных за властью каждого уровня, и нормативы отчислений из центра в субъекты Федерации. В государствах Латинской Америки они меняются крайне редко и незначительно, а в России нормативы отчислений меняются гораздо чаще, а показатели изменений куда более значительны.

Важнейшим направлением совершенствования взаимоотношений властей различного уровня является усиление контроля центра за правами заимствования на внутреннем и внешнем рынках субъектов Федерации. Обязательное получение разрешения на новые заимствования из центра и соблюдение при этом ряда условий, касающихся финансовой дисциплины на местах, способны достаточно эффективно ограничить неконтролируемый рост задолженности регионов и использование новых займов для решения проблем местных бюджетов, а не наращивания производственного потенциала.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Теперман В. Перераспределение функций между центром и регионами в ходе экономических реформ в странах Латинской Америки // Российское экспертное обозрение. 2005. № 1.

3. Local budgeting/edited by Anwar Shah. The international Bank for Reconstruction and development // The World Bank. Washington, 2007.

7х"

31