CC BY
58
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
С.М. Миронова
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОЗДАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В МОНОПРОФИЛЬНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ (МОНОГОРОДАХ)
В статье анализируется действующее законодательство с точки зрения его готовности к созданию территорий опережающего социально-экономического развития в моногородах. Формулируется вывод о совершенствовании законодательства в этой сфере, вносится ряд предложений по его изменению. Отмечается необходимость расширения мер финансовой поддержки в отношении моногородов.
Ключевые слова: финансово-правовой статус; моногорода; территории опережающего развития; резиденты; капитальные вложения.
S.M. Mironova
FINANCIAL AND LEGAL ASPECTS OF THE CREATION OF TERRITORIES OF ADVANCING SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF SINGLE-INDUSTRY MUNICIPALITIES (MONOCITIES)
The article analyzes the current legislation in terms of its preparedness for the establishment of areas of advancing socio-economic development in single-industry towns and concludes of the perfection of the legislation in this area, makes a number of proposals to change the legislation. It noted the need for increased measures of financial support for single-industry towns.
Keywords: financial and legal status; single-industry towns; the territory of priority development; residents; capital investment.
Тема финансово-правового статуса субъектов финансового права является разработанной в финансово-правовой науке, о чем свидетельствуют многочисленные публикации1. В то же время следует признать, что статус некоторых субъектов финансового права является недостаточно разработанным. К таким субъектам следует отнести, например, монопрофильные муниципальные образования2, финансово-правовое положение которых имеет важное значение для развития страны в целом.
29 декабря 2014 г. принят Федеральный закон № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о ТОР)3, направленный на создание правовых основ
© Миронова Светлана Михайловна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и административного права (Волгоградский институт бизнеса); e-mail: [email protected]
государственной поддержки регионов Дальневосточного федерального округа, а также отдельных субъектов РФ. Государственная поддержка осуществляется путем создания территорий опережающего развития (далее — ТОР) и устанавливает особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности на таких территориях, в т.ч. путем изъятия из общих правил регулирования в сфере земельных отношений, предпринимательской, инвестиционной деятельности, налоговых, таможенных режимов и т.д.
Федеральный закон о ТОР предоставляет первоначальное трехлетнее право на создание ТОР не только на территориях субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, но также на территориях моногородов.
Порядок создания и деятельности ТОР в моногородах определяется гл. 9 Федерального закона о ТОР, состоящей всего из одной статьи, положения которой в большей степени носят отсылочный характер. Постановление Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)»4 определяет особенности создания ТОР на территориях моногородов, а также отдельными приложениями утверждает правила создания ТОР на территориях моногородов; требования к инвестиционным проектам, реализуемым резидентами ТОР; дополнительные требования к резидентам ТОР; правила ведения реестра резидентов ТОР, создаваемых на территориях моногородов.
За некоторыми исключениями Федеральный закон о ТОР не применяется к й ТОР на территориях моногородов. К таким исключениям относятся лишь поло? жения ст. 17 Федерального закона, устанавливающие особый правовой режим Л осуществления предпринимательской и иной деятельности на ТОР, а именно: 2 п. 3 ст. 17: особенности налогообложения резидентов территории опережаю-
| щего социально-экономического развития, установленные законодательством | РФ о налогах и сборах;
£ п. 4 ст. 17: особенности осуществления государственного контроля (над-
I зора), муниципального контроля на территории опережающего социально-| экономического развития;
® п. 8 ст. 17: освобождение в соответствии с законодательством РФ о налогах
£ и сборах, законодательством субъектов РФ, нормативными правовыми актами | представительных органов муниципальных образований резидентов террито-| рии опережающего социально-экономического развития от уплаты налогов на
0 „
>1 имущество организаций и земельного налога;
1 п. 9 ст. 17: иные предусмотренные настоящим Федеральным законом и дру-| гими федеральными законами особые условия осуществления деятельности на I территории опережающего социально-экономического развития.
I
§ Как видно из представленного перечня, приведенные особенности осущест-
т
вления резидентами своей деятельности на ТОР касаются в первую очередь налогообложения резидентов и осуществления контроля за их деятельностью. Однако данный список носит открытый характер, поэтому на резидентов ТОР в моногородах также могут распространяться иные особые условия осуществления деятельности на ТОР, предусмотренные Федеральным законом о ТОР и другими 200 федеральными законами.
Распространение положений п. 9 ст. 17 Федерального закона о ТОР на резидентов ТОР является не совсем верным, т.к. они входят непосредственно в противоречие с п. 2 ст. 34, которая отсылает к п. 9. ст. 17.
Из смысла анализируемых норм можно сделать вывод, что положения пп. 1-2, 5-7 ст. 17 Федерального закона о ТОР не будут применяться в отношении резидентов ТОР в моногородах.
Первоначально Федеральный закон о ТОР давал возможность создавать ТОР не во всех моногородах, а только в тех, которые имеют наиболее сложное социально-экономическое положение. В связи с этим важно определить, какие моногорода подпадают под этот статус. Перечень моногородов утвержден Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р5.
По состоянию на 1 августа 2015 г. всего в этом перечне содержится 319 моногородов6, при этом они разделены на 3 категории:
моногорода с наиболее сложным социально-экономическим положением (в т.ч. во взаимосвязи с проблемами функционирования градообразующих организаций);
моногорода, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения;
моногорода со стабильной социально-экономической ситуацией. К первой категории относятся 94 муниципальных образования, ко второй — 154, к третьей — 71. Таким образом, большая часть моногородов имеют стабильную социально-экономическую ситуацию или некоторые риски ее ухудшения. Тем самым под действие положения федерального закона о ТОР о возможности создания ТОР в моногороде подпадали только 94 моногорода.
Категории моногородов постоянно актуализируются, а Распоряжением уста- т навливается обязанность Минэкономразвития РФ представлять в Правительство К РФ не реже одного раза в год предложения по актуализации перечня. Так, в р
а
первоначальной редакции Перечня (на момент его утверждения в июле 2014 г.) в содержалось 313 моногородов (75, 149 и 89 моногородов первой, второй и третьей ° категорий соответственно). Тем самым менее, чем за год, можно увидеть тенден- у цию не только увеличения общего числа моногородов, включенных в Перечень, р
т
но и самое главное — тенденцию ухудшения положения моногородов: наиболее е сложное социально-экономическое положение зафиксировано в 2015 г. — на й
19 муниципальных образований больше. р
Этот факт свидетельствует о правильности распространения Федерального Ч
закона о ТОР на моногорода. По состоянию на 1 января 2017 г. ТОР созданы |
уже в 11 моногородах: Гуково, Набережные Челны, Усолье-Сибирское, Юрга, К
Краснокаменск, Надвоицы, Краснотурьинск, Анжеро-Судженск, Тольятти, е
Кумертау, Белебей и все они отнесены к моногородам с наиболее сложным и
социально-экономическим положением. №
В то же время именно факт распространения Закона о ТОР только на моно- 11
города первой категории может негативно сказаться на перспективе создания ~
таких моногородов в целом. Одной из целей создания ТОР в моногородах в соот- 7 ветствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 614 является «формирование условий для отнесения моногородов к моногородам со стабильной социально-экономической ситуацией», т.е. моногород с помощью привлечения инвестиций и создания новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих организаций, через ТОР должен выйти из зоны риска и получить
стабильную социально-экономическую ситуацию. 201
Срок создания ТОР составляет 10 лет и может быть продлен еще на 5 лет, если в моногороде не улучшается социально-экономическое состояние. В то же время резиденты ТОР в соответствии с дополнительными требованиями, предъявляемыми к ним Постановлением Правительства РФ, признаются таковыми только до отнесения такого монопрофильного муниципального образования к моногородам со стабильной социально-экономической ситуацией либо до исключения моногорода из указанного перечня. Порядок такого исключения нормативно не предусмотрен, однако можно исходить из критериев отнесения муниципальных образований Российской Федерации к моногородам, утвержденных Постановлением Правительства РФ7. Отсутствие у муниципального образованиям одного из обязательных критериев предполагает исключение его из перечня.
Вопрос вызывает утрата резидентом ТОР своего статуса в том случае, когда муниципальное образование отнесено к моногородам со стабильной социально-экономической ситуацией. Поскольку Правительство РФ пересматривает перечень моногородов каждый год, то изменения статуса моногорода возможно в течение одного-нескольких лет, что сложно спрогнозировать. Однако резидент ТОР находится в этом случае в невыгодном положении, поскольку при благоприятных условиях развития моногорода, он лишается своего статуса, а соответственно и льготных условий, которые были ему положены как резиденту. Тем самым может сложиться такая ситуация, когда резиденты не будут заинтересованы в ее улучшении в моногороде в силу утраты своего статуса. А с учетом общего мнения о том, что постоянное выделение бюджетных субсидий моногородам не способствует улучшению ситуации в них, данное предположение недалеко от истины.
Законодательно нерешенным также остается вопрос о том, что будет в той ° ситуации, когда ТОР в моногороде достиг своей цели, т.е. моногород перестал 3 входить в первую категорию моногородов, в течение первых 3-х лет с момента 5 действия Федерального закона о ТОР. Должна ли в этом случае ТОР прекращать ? свой статус полностью? Постановление Правительства РФ лишь устанавли-
1 вает общий срок действий ТОР — 10 лет и не предусматривает прекращения
ф
| действия ТОР в иных случаях. Однако, если исходить из буквального смысла >§ нормы закона, ТОР могут действовать только в моногородах с наиболее сложна ным социально-экономическим положением и с прекращением такого статуса | должна прекращать работу и ТОР. Однако это выглядит нелогичным с точки ® зрения развития территории, которая подвергается определенным рискам при § социально-экономическом развитии.
£ Обозначенные вопросы были решены законодателем8 путем расширения нор-
| мы, установленной п. 1 ст. 34 Федерального закона о ТОР и распространения ее
2 на все виды моногородов, что следует оценить положительно. При этом решения | Правительства РФ о создании ТОР должны содержать обоснования целесообраз-
ш
£ ности их создания с учетом действующих льготных режимов на территориях <3 моногородов.
1 Необходимо отметить, что статус резидента ТОР в моногороде отличается от
т статуса резидента обычного ТОР, в связи с чем необходимо раскрыть эти отличия.
В первую очередь резиденты ТОР в моногороде ограничены участием только юридических лиц (индивидуальный предприниматель исключен из числа возможных участников). Такие юридические лица должны быть коммерческими организациями (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, финансовых организаций, в т.ч. кредитных и страховых 202 организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг) отвечать
одновременно ряду требований: регистрация и деятельность исключительно на территории муниципального образования, реализация инвестиционного проекта; а также не быть градообразующей организацией моногорода (критерии которой изложены в постановлении Правительства РФ № 614).
Первоначально привлекательность создания ТОР в моногородах обосновывалась низким пороговым значением требований к инвестициям резидентов — 5 млн руб. по цене проекта. В то же время данные пороговые значения нельзя признать низкими, по сравнению с требованиями к резидентам обычных ТОР.
Минимальный объем капитальных вложений резидентов обычных ТОР определяется решением Правительства РФ о создании ТОР (п. 2 ст. 3 Федерального закона о ТОР). Например, для резидентов ТОР «Хабаровск» минимальный объем капитальных вложений составляет 500 тыс. руб.9 (такой же объем предусмотрен и для других ТОР: «Надеждинская»; «Комсомольск»; «Камчатка», «Приамурская» и др.).
В отношении резидентов ТОР в моногородах минимальный объем капитальных вложений также определяется решением Правительства РФ о создании ТОР, однако он не может быть ниже размера, предусмотренного требованиями к инвестиционным проектам Постановлением Правительства РФ № 614. В соответствии с требованиями данного Постановления в рамках реализации инвестиционного проекта объем капитальных вложений в соответствии с соглашением не может быть менее 5 млн руб. в течение первого года после включения юридического лица в реестр резидентов ТОР, если иное не предусмотрено решением Правительства РФ о создании территории опережающего развития. Получается замкнутый круг, поскольку одна норма Постановления Правительства РФ № 614 противоречит другой норме этого же е документа. Так все-таки минимальный объем капитальных вложений может I быть меньше 5 млн руб. или нет? Представляется необходимым исключить а коллизию норм в отношении требований к минимальному объему капитальных о вложений и предоставить право решения данного вопроса Правительству РФ | при создании ТОР в моногороде (по аналогии с обычным ТОР). о
Как уже отмечалось, на резидентов ТОР в моногородах распространяются только | некоторые особенности правового режима осуществления предпринимательской в деятельности, установленных ст. 17 Федерального закона о ТОР. Впрочем, эти н особенности представляются наиболее важными для резидентов — освобождение | от налогов и установление льготных налоговых режимов в соответствии с Д законодательством о налогах и сборах, а также особенности проведения в с отношении резидентов государственного и муниципального контроля. °
Видится необоснованным исключение возможности распространения Д на резидентов ТОР моногородов ряда прав и обязанностей резидентов ТОР, и закрепленных ст. 14-15 Федерального закона о ТОР: например, запрет права и передавать свои права и обязанности по соглашению об осуществлении деятельности " другому лицу (п. 6 ст. 14); обязанность обеспечения беспрепятственного допуска 4 должностных лиц уполномоченного органа на свою территорию (п. 8 ст. 14); права 22
о
лица, утратившего статус резидента ТОР, осуществления предпринимательской 7 деятельности на ТОР, а также распоряжения принадлежащим ему движимым и недвижимым имуществом, находящимся на ТОР, по своему усмотрению (пп. 2-3 ст. 16) и ряда других положений Федерального закона о ТОР. В совокупности с преимущественно подзаконным нормативно-правовым регулированием создания и функционирования ТОР в моногородах урезание прав резидентов таких ТОР выглядит нецелесообразным, более того ничем не обосновано. 203
Целесообразным, на наш взгляд, является и закрепление возможности индивидуальным предпринимателям быть резидентами ТОР, поскольку в моногородах при наличии градообразующего предприятия имеет смысл развивать бизнес, в т.ч. и посредством предпринимателей.
Необходимо также рассмотреть вопрос об увязке создания ТОР в моногороде с бюджетными правоотношениями. С одной стороны, создание ТОР предполагает в перспективе улучшение социально-экономического положения муниципального образования, в т.ч. повышение доходов бюджета за счет привлечения новых инвестиций. С другой стороны, на первоначальном этапе создания ТОР возможно недополучение средств местного бюджета из-за льгот, предоставляемых резидентам ТОР.
В заявке на создание ТОР в моногороде, подаваемой высшим должностным лицом субъекта РФ в Минэкономразвития РФ, в обязательном порядке должны содержаться сведения о прогнозных объемах выпадающих и недополученных доходов местного бюджета и источниках их покрытия для местного бюджета на период функционирования ТОР.
Комиссия Минэкономразвития России, создаваемая для рассмотрения заявок, проводит их оценку на предмет в т.ч. наличия рисков создания дополнительных расходных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с созданием ТОР. Нормативно порядок такой оценки в настоящее время не установлен. Если исходить из общих положений Федерального закона о ТОР (который, следует напомнить, не применяются к созданию ТОР в моногородах), то муниципальное образование, на территории которого создается ТОР, может участвовать финансово в создании ТОР и объектов его инфраструктуры как путем й выделения средств непосредственно из местного бюджета, так и посредством 3 передачи управляющей компании земель и имущества, находящихся в муниципальной собственности. Решение этих вопросов более детально ? устанавливается в соглашении о создании ТОР, одной из сторон которого
1 выступает муниципальное образование.
ф
| Однако Постановление Правительства РФ № 64 не предусматривает такую
>§ возможность для моногородов. Не предусмотрено и подписание соглашения о
£ создании ТОР, а также работа управляющей компании, которой муниципальное
| образование передает земли и объекты инфраструктуры. Возможно, данный
® вопрос будет решен при принятии Правительством РФ решения о создании
§ ТОР в моногороде, однако с большей вероятностью следует предположить, что
£ данные вопросы не будут предусматриваться вообще, поскольку анализ текста
| постановления № 64 свидетельствует о том, что моногорода фактическим
2 исключены из организационной работы по созданию и функционированию § ТОР (единственное положение в нормативном акте, которое удалось найти,
ш
? связано с необходимостью согласовывать с главой моногорода подачу заявки в <3 Минэкономразвития РФ о создании ТОР). Такая непроработанность положений 1 законодательства о ТОР в отношении моногородов, к сожалению, свидетельствует т о недостаточной готовности нормативно-правовой базы для создания ТОР в таких муниципальных образованиях и вызывает сомнение в их эффективной работе в моногородах, несмотря на намерения государства изменить социально-экономические показатели. В то же время принятие президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 30 ноября 2016 г. № 11) Паспорта приоритетной программы 204 «Комплексное развитие моногородов», в котором в качестве приоритетного
К.А. Тихонов • Особенности прав и обязанностей кредитных потребительских кооперативов: финансово-правовой аспект
направления обозначено создание 100 ТОР к концу 2018 г., вселяет надежду на дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы в этой сфере.
1 См., например: Пастушенко Е.Н., Пастушенко Д.С. Финансово-правовая наука о статусе Банка России: современное состояние и перспективы развития // Финансовое право. 2009. № 2; Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 6 и др.
2 Далее используется понятие «моногород».
3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. I, ст. 26.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 27, ст. 4063.
5 См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4448.
6 В редакции от 16 апреля 2015 г.
7 См.: Постановление Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4425.
8 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и Федеральный закон „О свободном порте Владивосток"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. I, ст. 4185.
9 См.: Постановление Правительства РФ от 25 июня 2015 г. № 630 «О создании территории опережающего социально-экономического развития „Хабаровск"» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.06.2015).
К.А. Тихонов
ОСОБЕННОСТИ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ КРЕДИТНЫХ ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ КООПЕРАТИВОВ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье исследуются финансовая правосубъектность кредитных потребительских кооперативов, соотношение кредитных потребительских кооперативов с другими звеньями финансовой системы.
Ключевые слова: кредитный потребительский кооператив, финансово-правовой статус, налоговые правоотношения, бюджетные правоотношения, внутренние финансы.
К.А. Tikhonov
FEATURES OF CREDIT CONSUMERS' COOPERATIVE'S RIGHTS AND DUTIES: FINANCIAL LEGAL PERSPECTIVE
The article is devoted to the study of credit consumers' cooperative's financial personality, relation between credit consumers' cooperative and other sections of financial system.
Keywords: credit consumers' cooperative, financial legal status, tax legal relationships, budget legal relationships, internal finances.
Базовой категорией, характеризующей любой субъект финансовых правоотношений, является его финансово-правовой статус. Несмотря на то, что исследование вопросов финансово-правового статуса субъектов финансового права
© Тихонов Константин Алексеевич, 2017
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
