CC BY
27
Теория и практика общественного развития. 2022. № 12. С. 169-174. Theory and Practice of Social Development. 2022. No. 12. P. 169-174.
Научная статья УДК 347.73
https://doi.org/10.24158/tipor.2022.12.26
Финансово-правовые аспекты деятельности саморегулируемых организаций Яна Александровна Скок
Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия, yana505050@mail.ru
Аннотация. В данной статье рассматривается понятие саморегулируемых организаций, их правовое положение, особенности регламентации деятельности с учетом сущности данного вида некоммерческих организаций, проявляющейся в наделении их государством особыми полномочиями в отношении своих членов. Описано несколько направлений финансово-правового регулирования деятельности рассматриваемых организаций. Обосновано, что отношения в области формирования, распределения и использования компенсационных фондов саморегулируемых организаций относятся к предмету финансово-правового контроля, поскольку касаются движения децентрализованных фондов публичного характера с целью обеспечения общественных интересов. Некоторые виды саморегулируемых организаций (в сфере финансового рынка) наделяются полномочиями в области осуществления публичного финансового контроля, что дополняет присущую их сущности контрольную функцию, наполняя ее финансово-правовым содержанием. Отмечается перспективность продолжения научных изысканий по избранной тематике.
Ключевые слова: саморегулируемые организации, некоммерческие организации, компенсационный фонд, финансово-правовое регулирование, финансовый рынок, публичный финансовый контроль, денежный фонд публичного характера, публичные интересы
Для цитирования: Скок Я.А. Финансово-правовые аспекты деятельности саморегулируемых организаций // Теория и практика общественного развития. 2022. № 12. С. 169-174. https://doi.org/10.24158/ti-por.2022.12.26.
Original article
Financial and Legal Aspects of the Activities of Self-Regulatory Organizations Yana A. Skok
Saratov State Law Academy, Saratov, Russia, yana505050@mail.ru
Abstract. This article examines the concept of self-regulatory organizations, their legal status, peculiarities of the regulation of activities, taking into account the essence of this type of non-profit organizations, manifested in giving them special powers to the state in respect of its members. Several areas of financial and legal regulation of the organizations in question are described. It is proved that relations in the field of formation, distribution and use of compensation funds of self-regulatory organizations refer to the subject of financial and legal control, because it concerns the movement of decentralized funds of public nature to ensure public interests. Some types of self-regulatory organizations (in the field of financial market) are empowered to exercise public financial control, which complements the inherent nature of their control function, filling it with financial and legal content. The prospect of continuing scientific research on selected topics is noted.
Keywords: self-regulatory organizations, non-profit organizations, compensation fund, financial and legal regulation, financial market, public financial control, public monetary fund, public interests
For citation: Skok, Ya.A. (2022) Financial and Legal Aspects of the Activities of Self-Regulatory Organizations. Theory and Practice of Social Development. (12), 169-174. Available from: doi:10.24158/tipor.2022.12.26 (In Russian)
Практика правового регулирования разнообразных общественных отношений в России в последние десятилетия свидетельствует о том, что государство все чаще делегирует часть своих полномочий в области публичного управления и контроля, в том числе в сфере финансов, негосударственным организациям или аффилированным юридическим лицам. Это объясняется, например, тем, что государству значительно проще регулировать и следить за деятельностью нескольких крупных организаций, чем за огромным количеством мелких хозяйствующих субъектов. К числу таких негосударственных организаций следует отнести и саморегулируемые (СРО).
В мировой практике механизм саморегулирования на микроэкономическом уровне появился достаточно давно и в настоящее время затрагивает различные сферы предпринимательской и профессиональной деятельности. Первой саморегулируемой организацией считается Межштатная торговая ассоциация, которая была создана в США в 1889 году для регулирования
© Скок Я.А., 2022
торговых отношений между административно-территориальными единицами (Андрианов, 2008). Российская Федерация также имеет определенный опыт создания и деятельности саморегулируемых организаций. Первоначально они появились в финансовой сфере, например, в области фондового рынка, аудита. К их числу относились: Ассоциация коммерческих банков, Союз фондовых бирж, Ассоциация небанковских инвестиционных институтов, появившиеся в первой половине 90-х годов прошлого века. Таким образом, создание саморегулируемых организаций в России является правомерным и последовательным результатом эволюции взаимоотношений государства с субъектами профессиональной и предпринимательской деятельности.
Механизм саморегулирования выражается в функционировании организаций, реализующих право граждан на объединения. Исходя из данных, содержащихся в реестре СРО, на сегодняшний день в России начитывается 454 саморегулируемые организации1. Рост числа СРО и эффективность их деятельности выступают катализаторами развития гражданского общества, поскольку подобные структуры устанавливают собственные правила, создают внутренние стандарты и иные документы, регулирующие деятельность их членов, используют систему контроля за соблюдением этих правил и требований соответствующего законодательства. При этом, как справедливо отмечается в научной литературе, государство, дозволяя объединившимся субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности разрабатывать этические и корпоративные нормы и следить за их реализацией, не предоставляет им права подменять его как регулятора общественных отношений (Харитонова, 2011: 135).
Особую роль саморегулируемых организаций также можно отметить в Германии, где, например, в сфере медицины государство также делегирует им полномочия, касающиеся вопросов финансирования и осуществления медицинского обслуживания по государственным и страховым программам, тем самым роль контролера выполняет федеральная власть (Busse, Riesberg, 2004).
Важным этапом становления института саморегулирования стало принятие Федерального закона от 01.12.2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»2, который заложил юридическую основу развития данного института. В указанном документе содержится определение и признаки саморегулируемой организации, закреплен порядок создания и деятельности СРО, а также взаимоотношений между СРО и ее участниками.
В настоящее время в России уже сформирована система нормативных правовых актов, касающихся вопросов саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Такие термины, как «саморегулирование», «саморегулируемая организация» встречаются в федеральных законах «Об инвестиционных фондах»3, «Об аудиторской деятельности»4, «О рынке ценных бумаг»5 и др. В этих и других документах содержатся юридические нормы различной отраслевой принадлежности, в том числе и нормы финансового права, предусматривающие создание в СРО специальных денежных фондов публичного характера и возможность их участия в осуществлении публичного финансового контроля. Однако прежде чем касаться финансово-правовых аспектов деятельности СРО, представляется целесообразным остановиться на проблеме единообразного понимания сущности саморегулируемых организаций и выработки корректной дефиниции.
В отечественной юридической науке отсутствует не только общепризнанное определение понятия «саморегулирование», но и единство взглядов ученых на вопрос о соотношении саморегулирования и государственного регулирования предпринимательских отношений. Так, некоторые исследователи определяют первое как регламентацию субъектами рынка своей деятельности и контроль за соблюдением установленных ими же правил (Журина, 2009). Другие ученые рассматривают саморегулируемую организацию как некоммерческую структуру, основанную на добровольном членстве лиц, ведущих предпринимательскую деятельность, которая требует получения специального разрешения (лицензии) (Грачев, 2004: 122). Наиболее общего подхода к саморегулированию придерживается Ю.А. Тихомиров, который определяет его как «систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации и самодеятельности»6.
1 СРО в строительстве. СРО в проектировании. СРО в изысканиях [Электронный ресурс] : информационно-консультационный портал саморегулируемых организаций // Реестр СРО Ш1_: https://www.reestr-sro.ru/ (дата обращения: 15.11.2022).
2 О саморегулируемых организациях [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 : ред. от 02.07.2021. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».
3 Об инвестиционных фондах [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ : ред. от 01.10.2021. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Об аудиторской деятельности [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-Ф3 : ред. от 30.12.2021. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 О рынке ценных бумаг [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-Ф3 : ред. от 20.10.2021. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Тихомиров Ю.А. Современное публичное право : учебник. М., 2008. 448 с.
В зарубежной литературе саморегулирование рассматривается как как «набор коллективных ограничений, отличных от непосредственно накладываемых государством и направленных на получение результата, который не может быть достигнут рынком самим по себе» (Black, 1996).
Ученые-экономисты рассматривают саморегулирование как «институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, изменяются и дополняются легитимные правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера)» (Крючкова, 2002: 6). Участники финансового рынка в области имущественного оборота создают саморегулируемые организации с целью передачи им части своих прав.
Следует заключить, что исследование указанных сущностных особенностей саморегулируемых организаций и оказываемого ими влияния на экономические отношения крайне актуально, поскольку одна из целей создания саморегулируемой организации - это уменьшение контроля со стороны государства, выстраивание грамотного взаимодействия между субъектами профессиональной деятельности.
Возвращаясь к вопросу о содержании финансово-правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций, следует рассмотреть федеральные законы «О саморегулируемых организациях»1 и «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»2, в которых содержатся нормы, определяющие основы финансово-правового статуса рассматриваемых структур. Во-первых, в тексте указанных документов закрепление в качестве источников формирования имущества СРО, например, средств, полученных от оказания услуг по предоставлению информации, раскрытие которой может осуществляться на платной основе, доходов, полученных от размещения денежных средств на банковских депозитах, служит основой для определения налогово-правового статуса СРО как некоммерческих организаций, получающих доходы от разрешенной экономической деятельности для выполнения своих уставных целей.
Во-вторых, некоторые положения законов, касающиеся финансовой деятельности СРО, включая формирование ими уставного и специальных денежных фондов, согласование их финансовых планов, отчетности и других документов (например, стандартов деятельности) с уполномоченным органом, носят императивный характер. Так, п. 2 ст. 18 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-Ф3 (последняя редакция)3 устанавливаются ограничения по размеру вступительного взноса члена СРО в сфере финансового рынка: он не может превышать 100 тыс. рублей. При этом Банк России вправе снизить предельный размер вступительного взноса члена такой СРО, в том числе в отношении отдельного ее вида. Кроме того, для вышеуказанной организации устанавливается требование для проведения обязательного аудита годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности, которая вместе с аудиторским заключением по ней и годовым отчетом подлежит опубликованию на официальном сайте СРО в 30-дневный срок (п. 3 ст. 18 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-Ф34).
Несмотря на то, что СРО вправе применять один из двух способов обеспечения имущественной ответственности ее членов перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами (создание системы личного и (или) коллективного страхования либо формирование компенсационного фонда), законодательством устанавливаются минимальные размеры взносов членов СРО в компенсационный фонд и страховой суммы по договору страхования ответственности каждого члена СРО, а также требования к размещению и инвестированию средств указанных фондов. Кроме того, законодатель четко определяет цель направления дохода, полученного от размещения и инвестирования средств компенсационного фонда - пополнение данного фонда и покрытие расходов, связанных с обеспечением надлежащих условий инвестирования средств этого фонда.
Следует отметить, что в Федеральном законе «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-Ф35 не содержится обязательное требование о формировании компенсационного фонда вследствие причинения вреда гражданам, пользующимся услугами СРО в сфере финансового рынка. Тем не менее о запрете формирования данного фонда не упоминается.
1 О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 ...
2 О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 13.07.2015 № 223-фЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3 (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
4 Там же.
5 Там же.
Четкого определения понятия «компенсационный фонд» в Федеральном законе от 01.12.2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»1 не установлено, в связи с чем в научной литературе существуют различные точки зрения на его правовую природу и особенности. Так, под компенсационным фондом понимается «совокупность определенных видов имущества саморегулируемой организации, которое может быть использовано в случае наступления имущественной ответственности саморегулируемой организации при юридических фактах, требующих выделения всего либо части имущества из такого фонда» (Бирюкова, Кожевников, 2012: 84), «инвестиционный пул, создаваемый за счет обязательных денежных взносов членов СРО и предназначенный строго для покрытия профессиональной ответственности членов такой организации» (Варюшин, 2013: 47). Таким образом, целью компенсационного фонда является регулирование имущественной ответственности членов СРО перед потребителями и иными лицами, следовательно, данный фонд носит децентрализованный и публичный характер, обеспечивая финансовую стабильность членов СРО. В связи с этим общественные отношения в области формирования, распределения и использования компенсационных фондов СРО относятся к предмету финансово-правового регулирования2.
Следует отметить, что, если в ст. 13 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»3 формирование компенсационного фонда выступает одним из способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями оказываемых услуг, то в некоторых законах об отдельных видах СРО создание такого фонда отмечено как обязательное. Так, в ст. 22 Федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»4 указывается обязанность СРО арбитражных управляющих обеспечивать формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных членами СРО при исполнении обязанностей арбитражных управляющих. В статье 17 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» № 307-ФЗ5 также содержится требование о создании компенсационного фонда. Особенностям формирования подобных структур для СРО в сфере строительства отдельно посвящена ст. 55.16 Градостроительного кодекса РФ6.
В-третьих, некоторые СРО, в частности, в сфере финансового рынка наделяются рядом существенных полномочий в области осуществления публичного финансового контроля и надзора.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»7 среди целей деятельности данных субъектов выступают: развитие финансового рынка Российской Федерации, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации и обеспечения ее стабильности. При этом указанные саморегулируемые организации осуществляют контроль за соблюдением их членами требований федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере финансового рынка, нормативных правовых актов РФ, нормативных актов Банка России, базовых стандартов, внутренних стандартов и иных документов самих саморегулируемых организаций (ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»8).
Основным методом публичного финансового контроля, применяемым СРО в сфере финансового рынка, выступают проверки, которые по организационному критерию подразделяются на плановые и внеплановые, по месту проведения - на камеральные и выездные. Одним из оснований проведения внеплановых проверок выступает поручение Комитета финансового надзора Банка России на проведение проверки члена СРО. Самостоятельным видом плановой или внеплановой проверки может являться контрольное мероприятие, осуществляемое в том числе дистанционно. Кроме того, некоторые виды СРО в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ могут наделяться Банком России полномочиями по получению
1 О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 ...
2 Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право : учебник. М., 2020. С. 38.
3 О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 ...
4 О несостоятельности (банкротстве) [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Об аудиторской деятельности : Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-Ф3 (ред. от 30.12.2021) ...
6 Градостроительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : от 29.12.2004 № 190-ФЗ : ред. от 14.07.2022 : с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка : Федеральный закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ (последняя редакция) .
8 Там же.
от членов СРО отчетности (например, отчета о деятельности сельскохозяйственного кредитного потребительского кооператива)1.
Предметом проверок как метода публичного финансового контроля выступает соблюдение членами СРО требований различных правовых актов:
1) федеральных законов в области деятельности СРО (например, в части соблюдения кредитными потребительскими кооперативами требований Федерального закона «О кредитной кооперации»2 о финансовых нормативах, порядке привлечения денежных средств и предоставления займов);
2) нормативных актов Банка России (например, о порядке формирования резервов на возможные потери по финансовым операциям, порядке ведения бухгалтерского учета и предоставления отчетности, о числовых значениях и порядке расчета финансовых нормативов, о порядке размещения средств резервных фондов);
3) базовых стандартов (например, в отношении совершения некредитной финансовой организацией операций на финансовом рынке, защиты прав и интересов получателей финансовых услуг, оказываемых членами СРО);
4) внутренних стандартов СРО (в части их обязанностей как проверяемой организации, например, по предоставлению документов в определенные в уведомлении о проведении проверки сроки, доступа к информационным базам данных).
Резюмируя сказанное, следует отметить, что СРО наделены особыми полномочиями в отношении своих членов, установленными государством, что, несомненно, усиливает их роль в правовом регулировании различных общественных отношений, в том числе в сфере организации российского финансового рынка. Финансово-правовое регулирование деятельности СРО проявляется в воздействии государства, в том числе в виде деятельности уполномоченных органов, с помощью различных юридических средств (в основном обязываний, а также дозволений) влияния на общественные отношения с участием СРО в следующих сферах: налогообложения доходов, полученных СРО от осуществления разрешенной экономической деятельности; формирования, распределения и использования денежных фондов СРО публичного характера (например, компенсационных фондов); осуществления СРО в сфере финансового рынка публичного финансового контроля и надзора.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках финансово-правового статуса саморегулируемых организаций и при совершенствовании механизма правового регулирования деятельности указанных субъектов.
Список источников:
Андрианов В.Д. Эволюция основных концепций регулирования экономики от теории меркантилизма до теории саморегуляции. М., 2008. 326 с.
Бирюкова Т.А., Кожевников О.А. Комментарий к Федеральному закону от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях». Саратов, 2012. 194 с.
Варюшин М.С. Инвестиционная деятельность в саморегулируемых организациях // Законодательство и экономика. 2013. № 4. С. 47-50.
Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 121-126.
Журина И.Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. № 5. С. 51-54.
Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2002. 95 с.
Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011. 302 с.
Black J. Constitutionalising Self-Regulation // Modern Law Review. 1996. Vol. 59, iss. 1. Р. 24-55. https://doi.org/10.1111/j.1468-2230.1996.tb02064.x.
Busse R., Riesberg A. Health Care Systems in Transition: Germany. Copenhagen, 2004. 242 р.
References:
Andrianov, V.D. (2008) Evolyutsiya osnovnykh kontseptsii regulirovaniya ekonomiki ot teorii merkantilizma do teorii samo-regulyatsii [Evolution of the Basic Concepts of Economic Regulation from the Theory of Mercantilism to the Theory of Self-Regulation]. Moscow. 326 p. (In Russian)
1 О порядке передачи Банком России саморегулируемой организации в сфере финансового рынка полномочий по получению отчетности от членов саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, порядке осуществления переданных полномочий, порядке и основаниях их прекращения, а также перечне отчетности, полномочия по получению которой могут быть переданы Банком России саморегулируемой организации в сфере финансового рынка [Электронный ресурс] : Указание Банка России от 07.02.2017 № 4281-У // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/law/ukazanie-banka-rossii-ot-07022017-n-4281-u/ (дата обращения: 24.11.2022).
2 О кредитной кооперации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 18.07.2009 № 190-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Biryukova, T.A. & Kozhevnikov, O.A. (2012) Kommentarii k Federal'nomu zakonu ot 01.12.2007 № 315-FZ "O samoreguli-ruemykh organizatsiyakh" [Commentary to the Federal Law dated 01.12.2007 № 315-FZ "On Self-Regulatory Organizations".]. Saratov. 194 р. (In Russian)
Black, J. (1996) Constitutionalising Self-Regulation. Modern Law Review. 59 (1), 24-55. Available from: doi:10.1111/j.1468-2230.1996.tb02064.x.
Busse, R. & Riesberg, A. (2004) Health Care Systems in Transition: Germany. Copenhagen, 2004. 242 р. Grachev, D.O. (2004) Samoreguliruemye organizatsii: problemy opredeleniya pravovogo statusa [Self-Regulatory Organizations: Problems of Determining Legal Status]. Zhurnal rossiiskogo prava. (1), 121-126. (In Russian)
Kharitonova, Yu.S. (2011) Upravlenie v grazhdanskom prave: problemy teorii i praktiki [Management in Civil Law: Problems of Theory and Practice]. Moscow. 302 р. (In Russian)
Kryuchkova, P.V. (2002) Samoregulirovanie khozyaistvennoi deyatel'nosti kak alternativa izbytochnomu gosudarstvennomu regu-lirovaniyu [The Self-Regulation of Economic Activity as an Alternative to Excessive Government Regulation]. Moscow. 95 р. (In Russian) Varyushin, M.S. (2013) Investitsionnaya deyatel'nost' v samoreguliruemykh organizatsiyakh [Investment Activities in Self-Regulatory Organizations]. Zakonodatel'stvo i ekonomika. (4), 47-50. (In Russian)
Zhurina, I.G. (2009) K voprosu o pravovoi prirode samoregulirovaniya [On the Question of the Legal Nature of Self-Regulation]. Zakonodatel'stvo i ekonomika. (5), 51-54. (In Russian)
Информация об авторе Я.А. Скок - аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой Саратовской государственной юридической академии, Саратов, Россия.
Information about the author Ya.A. Skok - PhD student of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva, Saratov State Law Academy, Saratov, Russia.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 03.11.2022; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 24.11.2022; Принята к публикации / Accepted for publication 06.12.2022.
