CC BY
53
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
УДК 347.73
Е.В. Покачалова, Р.Н. Ярахмедова
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ СУВЕРЕННЫХ РЕЗЕРВНЫХ ФОНДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: в статье рассматриваются актуальные для финансово-правовой науки вопросы формирования и правовой регламентации особых финансовых институтов — резервных фондов. Являясь традиционным инструментом финансовой системы, резервные и суверенные резервные фонды требуют комплексного исследования в условиях реформирования современного бюджетного законодательства. Автор анализирует суверенные резервные фонды, их финансово-правовое регулирование и реформирование в связи с введением нового бюджетного правила. Отмечается основное направление развития бюджетного законодательства в области последних нововведений финансово-правового регулирования суверенных резервных фондов — эффективное расходование бюджетных ассигнований. Цель: исследование бюджетного законодательства в области финансово-правового регулирования резервных фондов на современном этапе; изучение содержания и направленности «нового бюджетного правила»; анализ и систематизация изменений бюджетного законодательства в сфере финансово-правового регулирования суверенных резервных фондов. Методологическая основа: системный, исторический, метод контент-анализа, сравнительно-правовой и формальнологический методы. Результаты: проведен анализ и определены основные направления реформирования бюджетного законодательства в области функционирования суверенных резервных фондов в целях выявления финансово-правовых особенностей формирования исследуемых финансовых институтов. Выводы: констатируется наличие в бюджетном законодательстве противоречий в области формирования и использования резервных и суверенных резервных фондов. Отсутствие практики действия введенного бюджетного правила затрудняет на ранних этапах выявить эффективность данных изменений для финансово-правового регулирования анализируемых фондов. Вместе с тем, представляется целесообразным введение изменений в действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации в области:регламентации порядка контроля за расходования средств резервных фондов; детализации и количественном определении направлений бюджетных ассигнований.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, резервные фонды, суверенный резервный фонд, «новое бюджетное правило», реформирование бюджетного законодательства, эффективность расходования бюджета.
^ © Покачалова Елена Вячеславовна, 2019
1 Заведующая кафедрой финансового, банковского и таможенного права, доктор юридических наук,
i профессор (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: pokinarod@mail.ru
© Ярахмедова Римма Нежбетдиновна, 2019
Соискатель кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yarimma@bk.ru
© Pokachalova Elena Vyacheslavovna, 2019
Head of the department of financial, banking and customs law, Doctor of Law, Professor (Saratov State Academy of Law)
© Yarahmedova Rimma Nezhbetdinovna, 2019 182 Competitor of the Department of financial, banking and customs law (Saratov State Academy of Law)
E.V. Pokachalova, R.N. Yarahmedova
FINANCIAL AND LEGAL REGULATION
OF THE FORMATION OF SOVEREIGN RESERVE FUNDS
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Background: the article discusses issues of formation and legal regulation of special financial institutions - reserve funds that are relevant for financial and legal science. Being a traditional tool of the financial system, reserve and sovereign reserve funds require a comprehensive study in the context of reforming modern budget legislation. The author analyzes sovereign reserve funds, their financial and legal regulation and reform in connection with the introduction of a new budget rule. The main direction of the development of budget legislation in the field of the latest innovations in the financial and legal regulation of sovereign reserve funds is noted - the efficient spending of budget allocations. Objective: the study of budget legislation in the field of financial and legal regulation of reserve funds at the present stage; the study of the content and focus of the "new budget rule"; analysis and systematization of changes in budget legislation in the field of financial and legal regulation of sovereign reserve fun. Methodology: systemic, historical, method of content analysis, comparative legal and formal logical methods. Results: the analysis is carried out and the main directions of reforming budget legislation in the field of functioning of sovereign reserve funds are identified in order to identify the features of financial and legal regulation of the formation of the financial institutions under study. Conclusions: the presence of contradictions in the regulation of reserve and sovereign reserve funds is noted in the budget legislation. The lack of practice of the introduced budget rule makes it difficult at the early stages to identify the effectiveness of these changes for the financial and legal regulation of the analyzed funds. At the same time, it seems appropriate to introduce amendments to the current Budget Code of the Russian Federation in the field of: regulation of the procedure for monitoring the expenditure of funds of reserve funds; detailing and quantifying the areas of budget allocations.
Key-words: budget legislation, reserve funds, sovereign reserve fund, "new budget rule", reform of budget legislation, budget efficiency.
В условиях нестабильности происходящих экономических процессов, характеризующихся возникновением непредвиденных расходов, актуализируется значение резервных фондов и их разновидностей1. Особое значение в финансово-правовом регулировании исследуемых фондов занимает состояние и развитие бюджетного законодательства. Находясь в прямой зависимости от определенных законодательством норм регулирования, эффективное функционирование существующих резервных фондов возможно только при учете законодателем пробелов и недостатков существующей практики функционирования обозначенных финансовых институтов.
Наука финансового права все чаще рассматривает вопрос совершенствования бюджетного законодательства с позиции регулирования и развития отдельных норм Бюджетного кодекса РФ в отношении конкретных институтов, субъектов правоотношений. Нормы Бюджетного кодекса РФ, регулирующие деятельность существующих резервных фондов, возможно рассматривать как основные, единые и определяющие в сфере их образования, использования и порядка управления.
1 В статье рассматриваются суверенные резервные (финансовые) фонды как разновидность резервных фондов, функционирующие в странах с высокой степенью зависимости от экспорта минерально-сырьевых ресурсов.
Еще в ранних трудах Н.И. Химичевой обозначалась особая роль государственного бюджета и финансово-правовых норм, которые в своей совокупности представляют бюджетное право [1, с. 223]. В то же время по утверждению О.Н. Горбуновой только с помощью финансовых ресурсов через бюджет возможно исполнение задач государства и территориальных образований [2, с. 55]. В этой связи отмечается, что административно-территориальным образованиям необходимо сразу эффективно использовать финансы государства, которые регулируются финансовым правом.
Несомненно, вопросы расходования бюджета, на всех уровнях и формирование резервных фондов, являются предметной областью изучения бюджетного права.
Исследование состояния бюджетного законодательства на современном этапе и повышения качества правовых норм в области резервных фондов — является главной целью исследования финансово-правового регулирования деятельности данных разновидностей бюджетных фондов. По справедливому утверждению Н.И. Химичевой финансово-правовые нормы влияют на бюджетную систему с входящими в нее различными уровнями бюджета, обеспечивающими финансирование потребностей как страны в целом, так и его территориальных подразделений [3, с. 11]. В этой связи, эффективное расходование бюджетных ассигнований в контексте создания резервных фондов рассматривается как направление развития бюджетного законодательства. Например, в исследованиях Болтиновой О.В. отмечается, что бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. направлена на постепенное совершенствование межбюджетных отношений и повышению эффективности бюджетных расходов [4, с. 90]. 2 Нововведения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом
? от 29 июля 2017 г. № 262-ФЗ отражают тенденцию повышения качества управ-§ ления государственными резервами и обеспечение стабильности федерального ^ бюджета. Вместе с тем, Правительство РФ относит к ключевым направлениям I развития государства — оптимизацию бюджетной политики, повышение каче-| ства государства, в т.ч. обеспечение прозрачности, устойчивости и отчетности ! исполнения расходных обязательств, распоряжения финансовых ресурсов [5, с.
§ 18-19]. Авторам очевидно, что совершенствование бюджетного законодательства
ф
| в области функционирования резервных фондов невозможно без комплексного § анализа действующих финансово-правовых регуляторов и выявления пробелов в действующих нормативно-правовых актах. Следовательно, представляется | целесообразным рассмотреть основные изменения бюджетного законодатель-| ства, определившие новый порядок формирования, управления и расходования средств резервных фондов. Вместе с тем для юриста рассмотрение и анализ про-| цессов аккумулирования, распределения и использования средств резервных ё фондов, как разновидности бюджетных очень важно, поскольку дает четкое § понимание того, что является объектами финансового контроля и надзора. Об-| ладание сведениями о размере того или иного бюджетного фонда в абсолютном | (материальном) выражении (без знания предыдущих величин) не может представлять интерес для юриста, т.к. не может служить объектом финансового контроля, ибо правонарушение совершается именно в процессе создания, распределения и использования средств бюджетных фондов.
Исходя из анализа изменений бюджетного законодательства в отношении функционирования и управления средствами резервных фондов разного уровня, 184 необходимо выделить следующие нормативно-правовые акты, внесшие измене-
ния в Бюджетный кодекс РФ, определившие основной порядок формирования и расходования исследуемых фондов: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», регламентирующий нововведения в управлении резервными фондами исполнительных органов государственной власти (местных администраций) (ст. 81 БК РФ); Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», определяющий формирование резервных фондов в субъектах РФ (ст. 81.1 БК РФ); Федеральный закон от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ, утвердивший нормативную основу, цели расходования средств Резервного фонда Президента РФ (ст. 82 БК РФ); Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», утвердивший изменения в области установления объема, источников наполнения Фонда национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ). Обозначенные нормативные источники возможно подразделить на две группы: 1) нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок формирования и расходования бюджетных ассигнований резервных фондов и 2) нормативно-правовые акты, определяющие новые формы бюджетных резервов (разновидности резервных фондов). i
Анализируя источники формирования резервных фондов, обозначим исполь- и зование нефтегазовых доходов как основу формирования суверенных резервных а фондов, к числу которых, в связи с реформированием Резервного фонда, отно- о сится только Фонд национального благосостояния. Так, в законодательстве в к первую очередь, определяется содержание нефтегазовых доходов федерального о
с
бюджета, порядок и структура формирования, регламентированные нормами | ст. 96.6 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с Федеральным законом от в 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос- о сийской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации ю
~о
в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» ст. 96.7 и |
96.8, определение понятия и формирование ненефтегазового трансферта феде- к
рального бюджета исключены. Обозначенное закрепляет неиспользование нефте- а
газовых доходов федерального бюджета на финансовое обеспечение нефтегазового |
трансферта и для формирования Фонда национального благосостояния. Как ии
следствие, нефтегазовые доходы направляются на финансовое обеспечение рас- №
ходов государственного бюджета. Так, действие абз. 3 п. 3 ст. 96.10 Бюджетного 1
кодекса РФ приостановлено до 1 февраля 2022 г. на основании Федерального )
закона от 3 ноября 2015 г. № 301-ФЗ «О внесении изменений в отдельные зако- 9 нодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом „О федеральном бюджете на 2016 год"».
Ключевым в новой редакции Бюджетного кодекса РФ является положение о бюджетном правиле, которое представляет механизм формирования федерального бюджета, определяемый максимальное значение государственных расходов
исходя из цены на нефть. 185
В связи с поправками в Бюджетный кодекс РФ, внесенными Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 262-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», утвержден новый объем государственных расходов в зависимости от доходов. Действие данного механизма заключается в перечисление переведенных в долларовом эквиваленте нефтегазовых доходов в Резервный фонд, формирование которых происходит при подъеме фактической стоимости нефти над прогнозируемой. В случае падения цен на нефть ниже прогнозируемого уровня механизм предполагает продажу валюты за рубли. Таким образом, ожидается минимизация зависимости бюджета от конъюнктуры нефтяного рынка.
Изменения, произошедшие в бюджетном законодательстве, непосредственно связаны с обеспечением стабильности и устойчивости федерального бюджета с минимизацией влияния от внешних условий, к которым, в первую очередь, относится цена на сырьевые ресурсы. Как следствие, в целях минимизирования влияния мировых цен на нефть на внутреннюю финансовую устойчивость государства, в июле 2017 г. определено новое «бюджетное правило» при формировании бюджета на последующие годы2. Минфин России оценил введение нового правила, как необходимую меру, позволяющую воспринять, что трата дополнительных доходов РФ от нефти создавала иллюзию благополучия и провоцировала кризисы3. В экономической литературе подчеркивается возникновение рисков для финансовой стабильности государства при существовании зависимости федерального бюджета от невозобновляемых ресурсов [6, с. 13].
Вместе с тем, в утвержденном Минфином России Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. введение новых бюджетных правил рассматривается как необходимый механизм в целях формирования предсказуемых условий для государственных финансов от цен на энергоносители. По итогам введения новых правил, констатируется снижение зависимости рубля от цен на сырье в 2017 и 2018 гг. Думается, что подобная тенденция в ближайший финансовый период отражает цели введения новых правил, предусматривающие минимизацию бюджетных рисков посредством резервных активов. В связи с чем, переход к формированию бюджетной политики на основе нового бюджетного правила, должно способствовать формированию предсказуемых экономических условий, обеспечению устойчивости и сбалансированности бюджетной системы. Практическая реализация внесенных изменений целесообразно рассматривать по итогам текущего года, т.к. 2018 г. предусматривает переходный период. Принятые поправки в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» в п. 6 ст. 96.12 закрепляют за Минфином обязанность ежемесячных публикаций сведений о величине активов Фонда национального благосостояния. Подобные бюллетени будут также информировать о зачислении средств в ФНБ, их размещении и использовании в прошедшем месяце.
В соответствии с введенным п. 2 ст. 96.6 Бюджетного кодекса РФ утверждается среднегодовая цена на нефть марки «Юралс». Вместе с тем, определяется
2 Бюджетное правило представляет особый механизм формирования государственного бюджета с определением максимального уровня расходов исходя из цены на нефть.
3 См.: Выступление А.Г. Силуанова на коллегии Минфина России. URL: https://bujet.ru/ 186 article/320012.php (дата обращения: 20.05.2019).
предельный объем расходов в очередном финансовом году и на длительный плановый период. В п. 4 указанной статьи устанавливается базовая цена на нефть на уровне 40 долл. за баррель в ценах 2017 г. и подлежит начиная с 2018 г. ежегодной индексации на 2%. Обозначенное означает, что расходы бюджета не могут превышать прогнозируемой суммы нефтегазовых доходов, которые рассчитаны на основе базовой цены на нефть, с учетом валютного курса и базовой экспортной цены и доходов не связанных с добычей и экспортом углеводородов, а также прогнозируемого расхода на обслуживание госдолга. То есть определяемый ежегодно объем заимствований не должен превышать расходы на обслуживание долга. При этом, погашение государственного долга РФ за счет резервных средств в перспективе позволяет снизить долговую нагрузку на бюджет и сократить расходы на обслуживание долговых обязательств государства. Вместе с тем, законодательно оформляется ориентирование федерального бюджета на доходы от объема продажи и цены сырьевых товаров.
Несмотря на объединение Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния (далее — ФНБ) цели накопления средств объединенного фонда остаются прежними. Однако расходование объединенного фонда ФНБ строго привязывается к показателям остатков средств фонда на конец финансового года. Так, в соответствии с п. 6 ст. 96.10 Бюджетного кодекса РФ при повышении остатка сверх 5% ВВП, утверждается использование ограничения средств за счет объема недополученных нефтегазовых доходов в прошедшем году. В случае, если на счетах Фонда на конец очередного финансового года не превысит 5% объема ВВП, то расходование ограничивается 1%. Замысел законодателя очевиден и заключается в необходимости сохранения минимального допустимого объема е государственных средств в качестве резерва. и
Исключение из редакции Бюджетного кодекса РФ ст. 96.10 является необходи- а мостью, вызванной стремлением законодателя осуществить несколько целей — о обеспечить сбалансированность федерального бюджета в период снижения цены к на нефть ниже базового уровня; снизить зависимость национальной экономики о
с
от неблагоприятного изменения поступлений от экспорта сырья. а
Изменения в новой редакции Бюджетного кодекса РФ затронули положения в
е
об управлении средствами Фонда национального благосостояния, что нашло о отражение в положениях ст. 96.11. Так, законодатель исключил из указанной ю
Т5
нормы возможность привлечения специализированных финансовых органи- |
заций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами к
Фонда национального благосостояния. Данное право закрепляется только за а
Центральным банком РФ, что предполагает рассмотрение органами власти |
данного финансового института, как наиболее эффективного инструмента в ии
обеспечении управления средствами Фонда №
Вместе с тем, на основании положений п. 4.1 ст. 96.11 Бюджетного кодекса РФ 1
закреплен запрет расходования средств ФНБ на иные цели, при условии, пока )
объем остатков на конец очередного финансового года или планового периода не 9 достигнет 7% прогнозируемого ВВП. Как исключение, определена поддержка самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утвержден Правительством РФ и реализация которых началась до 1 января 2018 г. При этом, допустимо и финансирование проектов Внешэкономбанка того же временного периода. Поправки п. 6 ст. 96.12 Бюджетного кодекса РФ определяют
за Минфином России обязанность ежемесячно публиковать соответствующие 187
сведения о величине активов Объединенного фонда (на базе ФНБ) на период начала отчетного месяца. Данные сведения должны отображать информацию о зачислении, размещении и использовании средств ФНБ. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ устанавливает требование к объему денежных средств и необходимость ежегодной фиксации данного объема в федеральном законе о бюджете на соответствующий год или плановый период. Формирование ФНБ ставится в зависимость от накопленного объема средств Резервного фонда.
Таким образом, реформирование бюджетного законодательства в области резервных фондов продолжает совершенствоваться, что выражается в адаптировании Бюджетного кодекса РФ, бюджетных правоотношений к современным социально-экономическим реалиям. Необходимость реформирования законодательства в сфере резервных фондов определяются задачами, которые стоят перед финансовой системой в условиях обеспечения ее устойчивости, сбалансированности и независимости от внешней конъюнктуры. В области сдерживания чрезмерного роста расходов бюджета и поддержании его независимости от внешней конъюнктуры, существенную роль играет «новое бюджетное правило». В области последующего изменения бюджетного законодательства представляется необходимым введение положений, регламентирующих порядок контроля за расходованием средств резервных и суверенных резервных фондов, необходимо также детализировать и количественно определить направления бюджетных ассигнований.
Библиографический список
1. ХимичеваН.И. Предмет бюджетного права // Вестник Университета им. О.Е. Ку-тафина. 2017. № 8 (36). С. 222-229.
2. Горбунова ОН. Финансово-правовые вопросы помощи Крыму и Севастополю // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 3 (7). С. 55-62.
3. Химичева Н.И. Российское финансовое право на современном этапе // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3 (33). С. 10-12.
4. Болтинова О.В. Некоторые проблемы бюджетного законодательства Российской Федерации // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 3 (7). С. 88-93.
5. Медведев ДА. Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики // Вопросы экономики. 2016. № 10. С. 18-19.
6. Сологубов В.М., Дудина О.И. Роль Резервного фонда в исполнении бюджета РФ // Агропродовольственная политика России. 2018. № 6 (78). С. 13-15.
References
1. Himicheva N.I. Subject of budget law // Bulletin Of the University named O.E. Kuta-fin. 2017. № 8 (36). P. 222-229.
2. Gorbunova O.N. Financial and legal issues of assistance to Crimea and Sevastopol // Bulletin of Kutafin University. 2015. № 3 (7). P. 55-62.
3. Himicheva N.I. Russian financial law at the present stage // Leningrad legal journal. 2013. № 3 (33). P. 10-12.
4. Boltinova O.V. Some problems of the budgetary legislation of the Russian Federation // Bulletin of the University named after O. E. Kutafin. 2015. № 3 (7). P. 88-93.
5. Medvedev D.A. Socio-economic development of Russia: finding new dynamics // economic Issues. 2016. No. 10. P. 18-19.
6. Sologubov V.M., Dudina O.I. the Role of the Reserve Fund in the execution of the budget of the Russian Federation // agri-Food policy of Russia. 2018. № 6 (78). P. 13-15.
