CC BY
32
ФИНАНСОВАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ПРИОРИТЕТ В РАЗВИТИИ БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
О.В. СЕРЕБРЯКОВА
Волгоградский государственный университет
Финансовое обеспечение муниципальных образований является на сегодняшний день одним из самых сложных и актуальных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 закрепил новые принципы организации местного самоуправления в РФ, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов явно недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы.
Одной из идей реформы было укрепление и развитие местного самоуправления, условием реализации которой должна стать финансовая стабильность и самостоятельность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов2. Но, согласно ст. 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 г. 3 установлены следующие налоговые доходы муниципальных образований: земельный налог и налог на имущество физических лиц4. То есть за местными бюджетами были закреплены поступления от двух наименее значимых налогов, что фактически лишило муниципалитеты собс-
1 Справочная система «Гарант».
2 Кириллова О. С. Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления // Финансы и кредит. 2006. № 15. С. 32 - 33.
3 Справочная система «Гарант».
4 Коновалова Т. В., Хорохорин М. С. Совершенствование методики формирования доходной базы местных бюджетов // Региональная экономика: теория и практика. 2006. № 1. С. 55.
твенных доходов, а значит, и финансовой самостоятельности.
Анализ структуры доходов муниципальных образований подтверждает, что последние годы усиливалась тенденция к увеличению зависимости местных бюджетов от финансовой помощи субъектов РФ. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что доля налоговых доходов местных бюджетов снизилась с 64,2 % в 2004 г. до 27,4 % в 2006 г., а доля финансовой помощи выросла с 30 % в 2004 г. до 61,3 % в 2006 г. (табл. 1). Используя долю собственных доходов в доходах местных бюджетов как показатель степени их фискальной автономии, можно судить о тенденциях к централизации в бюджетной сфере и межбюджетных отношениях, когда местные бюджеты выполняют государственные полномочия на средства вышестоящих бюджетов и полностью финансово зависимы от них. Об этом же свидетельствуют показатели табл. 2, рассчитанные по данным Волгоградской области.
Как видно из данных практического анализа, задача обретения финансовой самостоятельности и устойчивости на сегодняшний день крайне затруднена, т. к. местное самоуправление возможно лишь тогда, когда соответствующие органы власти имеют стабильные собственные или закрепленные за ними на долгосрочной основе доходы. Практика показывает, что в процессе реализации муниципальной реформы территории, которые были всегда потенциальными донорами, в соответствии с новым законодательством стали дотационными, что противоречит цели увеличения финансовой независимости местных бюджетов. Таким образом, для стабильных, экономически устойчивых и динамически развивающихся регионов и муниципальных образований, к которым относятся, например, Волгоградская область и г. Волгоград, более верным является стимулирование развития
Таблица 1
Динамика изменения доли доходов местных бюджетов в Российской Федерации за 2004 — 2006 гг., %
Доходы 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Налоговые доходы 64,2 38,5 27,4
Неналоговые доходы 5,8 11,0 11,3
Всего налоговых и неналоговых доходов 70,0 49,5 38,7
Финансовая помощь из областного бюджета 30,0 50,5 61,3
Доходы, всего 100 100 100
Источник: составлено автором по данным www. minim. ru/.
Таблица 2
Динамика изменения доли доходов местных бюджетов Волгоградской области за 2004 — 2006 гг.
Доходы 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Тыс. руб. % Тыс. руб. % Тыс. руб. %
Всего налоговых и неналоговых доходов 9 302 117 78,97 8 678 079 66,52 6 479 406 48,97
Финансовая помощь из областного бюджета 2 477 531 21,03 4368112 33,48 6 752 403 51,03
Доходы, всего 11 779 648 100,00 13 046 191 100,00 13 231 809 100,00
Источник: составлено автором по данным, содержащимся в Законе Волгоградской области от 10.12.2003 № 897-ОД «Об областном бюджете на 2004 год», Законе Волгоградской области от 28.02.2005 № 1013-ОД «Об областном бюджете на 2005 год», Законе Волгоградской области от 29.12.2005 № 1161-ОД «Об областном бюджете на 2006 год».
налоговой и бюджетной политики региона и муниципальных образований, направленного на увеличение в доходах местных бюджетов доли собственных и устойчивых регулирующих налогов.
Налоговая политика муниципального образования представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер органов муниципальной власти по формированию налоговой системы территории в целях обеспечения финансовых потребностей муниципалитета, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики территории за счет перераспределения финансовых ресурсов. Налоговая политика, как и любая другая политика, имеет свое содержание, которое характеризуется последовательными действиями органов муниципальной власти по выработке научно-обоснованной концепции развития налоговой системы, по определению важнейших направлений использования налогового механизма, а также по практическому внедрению налоговой системы и контролю за ее эффективностью.
Анализ практики налогообложения, эволюции налоговой системы показывает, что существуют три типа налоговой политики:
1. Максимальной налоговой нагрузки — политика характеризуется повышением уровня налогообложения до уровня, выше которого оно попадает в «налоговую ловушку», и повышение уровня налогов не сопровождается приростом доходов. Предельная граница налогообложения определяется многими факторами в зависимости от конкретной экономической, социальной и политической ситуации.
2. Умеренных налоговых ставок — политика направлена на развитие предпринимательства, но финансирование бюджетной сферы, социальных программ при этом сокращается.
3. Достаточно высокого уровня налогообложения — политика предполагает высокие ставки налогов при значительной социальной защите населения и может привести к инфляции в условиях слаборазвитой экономики.
Тип политики определяется ее приоритетами, и так же, как и поставленные цели, не является чем-то неизменным и постоянным. Причем возможно и сочетание различных разновидностей политики, особенно в переходные и трудные для социально-экономического развития периоды. Тип политики должен максимально соответствовать стратегии социально-экономического развития территории и способствовать процветанию и социальной защищенности населения территории. В связи с этим, тип максимальной налоговой нагрузки является обременительным и приоритет нужно отдавать оптимальному сочетанию умеренных налоговых ставок.
На социально-экономическое развитие прямое влияние оказывает уровень налоговых поступлений в бюджетную систему, которые, в свою очередь, зависят от существующей налоговой базы. Налоговая база, в соответствии с Налоговым кодексом РФ, представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения, определяемую для каждого вида налога. Таким образом, налоговая база как государства, так и отдельно взятого региона или муниципального образования может исчисляться как совокупность
налоговых баз по каждому налогу или по каждому налогоплательщику. На практике исчисленную такими методами налоговую базу представить в качестве реального экономического показателя невозможно, так как объекты налогообложения имеют либо стоимостные, либо различные физические характеристики, и налоговые базы разных субъектов несовместимы. С целью выявления налоговых возможностей государства, регионов и муниципальных образований, а также определения налоговой активности отдельных территорий экономистами предложен показатель налогового потенциала5, под которым понимается объективная возможность совокупности объектов муниципальной деятельности к формированию объектов налогообложения и уплате определенного объема налоговых платежей6.
Для решения важнейшей государственной задачи по увеличению доходной части бюджетов всех уровней необходимо видеть резервы роста налоговых поступлений, повышения уровня их собираемости, что требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала.
По результатам анализа методов определения налогового потенциала выявлено, что оптимального и наиболее точного метода нет, и каждый из них имеет ряд недостатков. Оценка налогового потенциала на основе макроэкономических показателей не в состоянии полностью и точно определить данную категорию, но, по мнению ряда ученых, эту задачу способен решить метод оценки налогового потенциала с использованием репрезентативной налоговой системы7.
Более полно налоговый потенциал муниципальных образований, как и регионов в целом, отражает валовой региональный продукт, определяемый как суммарная стоимость товаров, работ и услуг, произведенных с использованием экономических ресурсов муниципальных образований (земли, труда и капитала) за данный период времени, и включающий все доходы, генерируемые
5 Едронова В. Н, Мамыкина Н. Н. Концепция развития налогового потенциала территории как ключевой момент совершенствования региональной налоговой политики // Финансы и кредит. 2005. №14. С. 2.
6 Библя Г. Н. Проблемы прогнозирования доходов муниципального образования // Материалы XXXII научно-технической конференции по результатам профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов: Тез. докл. — Ставрополь, 2002. С. 112-116.
7 Гранберг А. Производство и использование валового региональ-
ного продукта: межрегиональные сопоставления / Гранберг А.,
Зайцева Ю. // РЭЖ. 2003. №1. С. 41.
внутри муниципальных образований, независимо от места проживания работников или регистрации предприятий.
На практике в показателе валового регионального продукта значительную долю занимают доходы физических лиц — жителей соответствующего региона, поскольку большинство жителей муниципальных образований работает в том же муниципальном образовании. Кроме того, в отличие от показателя среднедушевого дохода, валовой региональный продукт отражает также суммы, потраченные туристами на гостиничные услуги и на покупки, сделанные на территории муниципальных образований8.
Недостатки ВРП в качестве меры налогового потенциала связаны с особенностями структуры российских налогов. Например, в настоящее время налог на прибыль предприятий уплачивается по месту регистрации предприятия, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим между налоговыми потенциалами и ВРП возникает расхождение.
Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресурсами и валовым региональным продуктом привела к созданию показателя совокупных налоговых ресурсов, который можно использовать для муниципальных образований. Однако, несмотря на то, что показатель совокупных налоговых ресурсов более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов, чем ВРП, для его использования необходима достаточная база, что сдерживает его применение.
Более комплексный характер имеет так называемая «репрезентативная налоговая система». Ее суть в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех муниципальных образованиях. Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем субъектам. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по территории. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала9.
Согласно приказу Минфина России от 27.08.2004 №243 «О методических рекомендациях
8 Гранберг А. Производство и использование валового регионального продукта: межрегиональные сопоставления / Гранберг А., Зайцева Ю. // РЭЖ. 2003. №1. С. 63.
9 Солдатова Е. Анализ форм и методов оценки налогового потенциала территории // Управленческое консультирование. 2002. №1. С. 114.
субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений», для этого метода формула расчета налогового потенциала выглядит следующим образом:
НП.. = НБ *ПД. / НБ
1 11' j
где НП. — налоговый потенциал муниципального образования i по налогуj; НБ— налоговая база налога1 в муниципальном образовании i в прогнозном году; ПД. — суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений по налогу j в бюджеты всех муниципальных образований данного типа; НБ.1 — суммарная по субъекту Российской Федерации налоговая база налога j.
Таким образом, налоговый потенциал по всем видам налогов в целях данного расчета будет определяться по формуле:
НП. = SUM (НП), где НП. — сумма налоговых потенциалов по видам налогов в муниципальном образовании i (объем налогового потенциала).
Расчет не должен быть чрезмерно сложным и применение метода репрезентативных налоговых ставок совсем не обязательно подразумевает оценки каждого вида налога, тем более, если его доля в налоговых доходах муниципальных образований незначительна10.
Согласно Бюджетному кодексу РФ11 основу налоговой компоненты бюджетных доходов муниципальных образований составляют земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по утвержденным нормативам. И именно эти налоги составляют основу репрезентативной системы налогов для оценки налогового потенциала соответствующих территорий.
Например, для г. Волгограда налоговый потенциал можно рассчитать по формуле:
НП в = НБзн х ПДзн / НБзн + НБнифл х ПД нифл / НБнифл + нБенВД х ПД Енвд / нБенВД + нБенС / X х х ПДенс/ X / нБенс/ X + нбндфл х ПДндфл /
нБндфл + П,
где индекс В — это г. Волгоград, индекс ЗН относится к земельному налогу, индекс НИФЛ — к налогу на имущество физических лиц, индекс ЕНВД — к
единому налогу на вмененный доход, ЕНС/Х — к единому сельскохозяйственному налогу, НДФЛ — к налогу на доходы физических лиц, а П — это прогноз доходов по поступлениям, налоговую базу которых оценить сложно или невозможно (штрафы, пени, регистрационные и лицензионные сборы).
Для определения налогового потенциала необходим анализ объектов налогообложения по видам налогов, формирующим базу для налогового потенциала муниципальных образований. Налоговый кодекс РФ признает следующие объекты налогообложения по видам налогов:
• Налог на доходы физических лиц — доход, полученный налогоплательщиками: от источников в Российской Федерации и (или) от источников за пределами Российской Федерации — для физических лиц, являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации; от источников в Российской Федерации — для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации.
• Единый сельскохозяйственный налог — доходы, уменьшенные на величину расходов налогоплательщиков, которыми признаются организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся сельскохозяйственными товаропроизводителями и перешедшие на уплату единого сельскохозяйственного налога.
• Единый налог на вмененный доход — вмененный доход налогоплательщика. Налоговой базой для исчисления суммы единого налога признается величина вмененного дохода, рассчитываемая как произведение базовой доходности по определенному виду предпринимательской деятельности, исчисленной за налоговый период, и величины физического показателя, характеризующего данный вид деятельности.
• Земельный налог — налог на земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования, на территории которого введен налог.
• Налог на имущество физических лиц — под имуществом понимаются жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения12.
С целью увеличения налогового потенциала, а соответственно и доходной части бюджетов муниципальных образований и доли их собственных доходов в области налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход, необходимо ужесточить контроль за соблюдением дейс-
10 Справочная система «Консультант Плюс».
11 Справочная система «Гарант».
2 Справочная система «Консультант Плюс».
твующего законодательства по борьбе с теневой экономикой, особенно в сфере малого бизнеса. В аграрном секторе необходимо увеличение инвестиций и развитие сельского хозяйства территории. Также в настоящее время проводится поиск новой и более эффективной и прогрессивной формы налогообложения недвижимости. Данный процесс предполагает одновременное осуществление комплекса мероприятий с учетом основных достоинств имущественного налогообложения, поскольку оно является наиболее стабильным источником доходов бюджета на местном уровне. Более того, на практике развитый механизм налогообложения превращает имущественные налоги в средство повышения эффективности использования ресурсов и модернизации производства.
Одним из методов решения существующих проблем налогообложения недвижимости является введение нового налога на недвижимость, консолидирующего в себе земельный налог и налоги на недвижимость. Налогообложение недвижимости — это обязательный безвозмездный платеж в местный бюджет денежных средств, который составляет определенный процент от оценочной стоимости недвижимого имущества (или процент от налогооблагаемой базы), уплачиваемый юридическими и физическими лицами в отношении объектов недвижимости, принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, включая земельные участки, признаваемые объектами налогообложения13.
Налог на недвижимость является регулярным и уплачивается ежегодно независимо от того, эксплуатируется это имущество или нет. Объектом налогообложения являются объекты недвижимости как единые комплексы недвижимого имущества, включающие землю и расположенные на ней постройки (здания, сооружения, помещения и т. п.), находящиеся на территории соответствующего муниципального образования. Движимое имущество предлагается исключить из налогообложения, включить в налогооблагаемую базу имущество, не прошедшее государственную регистрацию, объекты незавершенного строительства. Налоговая база определяется исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости, полученной с применением методов массовой оценки. Плательщикам налога являются физические и юридические лица, владеющие недвижимостью (распоряжающиеся,
13 Горемыкин В. А. Экономика недвижимости: учебник / Горемыкин В. А. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К». 2003. — 836 с.
пользующиеся), расположенной на территории муниципального образования.
Существующий сегодня механизм начисления и взимания имущественных налогов служит преимущественно фискальным целям, а не задачам общеэкономического характера. Он имеет ряд недостатков, которые затрудняют эффективное использование земель поселений, зданий и сооружений. Налог на имущество не стимулирует внедрение новых технологий, инвестиции в модернизацию основных фондов. Введение консолидированного налога на недвижимость на основе рыночной стоимости объектов недвижимости должно способствовать обновлению производственной базы, внедрению новых технологий, развитию территорий, стимулированию эффективного использования земель и объектов недвижимости. Еще одним преимуществом налога на недвижимость является необходимость социализации налогов, что должно обеспечить более справедливое их начисление и взимание с реальной стоимости объектов недвижимости и с учетом социально-экономических ограничений.
Объединение платы за землю и налогов на недвижимость, предлагаемое в качестве основополагающего принципа реформы налогообложения недвижимости, позволит сократить расходы на администрирование налога и с помощью методов оценки рыночной стоимости всей недвижимости в совокупности устанавливать такое налоговое бремя, которое сделает объективно невыгодным неэффективное использование объектов недвижимости.
Учитывая задачу развития самоуправления субъектов Федерации, представляется логичным, что среди всех прочих принятых в законодательстве России налогов именно налог на недвижимость больше всего подходит для того, чтобы его администрирование находилось в ведении местных органов власти, а поступления от него полностью направлялись в местный бюджет. Местный характер налог на недвижимость должен носить потому, что он выступает платой за услуги, связанные с недвижимостью, а именно: содержание дорог, уборка улиц, обеспечение общественного порядка и т. п., т. е. они используются на развитие городской инфраструктуры. Налоги на недвижимость составляют основной гарантированный источник доходов местного уровня, поскольку объекты недвижимости характеризуются постоянным местоположением и их юрисдикция легко фиксируется.
Комплексная оценка макроэкономической ситуации в субъектах Федерации в сочетании с анализом поступлений налогов, тенденций разви-
тия налоговой базы и разработкой предложений по корректировке налогового законодательства создает базу для обоснованного составления бюджетов, а также объективного перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Волгоградская область в настоящее время является одним из наиболее развитых в промышленном, сельскохозяйственном и культурном отношении среди регионов Российской Федерации с позитивными тенденциями развития. И бюджетная, финансовая, налоговая политика данной территории направлена на поддержание экономической стабильности территории, ее социально-экономическое развитие, повышение уровня жизни населения. Так, на заседании коллегии Администрации Волгоградской области по вопросу «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2007 год» были оглашены следующие основные показатели прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на 2007 г.: рост промышленного производства — 103,8 %, рост основных фондов отраслей экономики — 116,6 %, рост прибыли прибыльных предприятий — 122,7 %, рост фонда оплаты труда — 117,9 %, рост оборота малых предприятий — 130 %, рост объема продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий — 110,8 %, индекс потребительских цен — 108,7 %, рост ввода в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования — 105,5 %14.
Но, несмотря на положительные плановые тенденции развития региона и, соответственно,
муниципальных образований, проблема экономической безопасности и бюджетной самостоятельности и самодостаточности муниципалитетов остается открытой. Стратегическими задачами налоговой политики в свете указанной цели будут следующие:
1) расширение существующих и поиск новых возможностей повышения объемов налоговых доходов местного бюджета при неснижении темпов социально-экономического роста;
2) построение системы налоговых мер, направленных на стимулирование экономического развития в муниципальном образовании, при снижении уровня налоговых доходов местного бюджета;
3) увеличение налогового потенциала муниципального образования.
В заключение следует сказать, что, выбирая из двух возможных вариантов развития бюджетной системы — следование по проторенному пути либерализации, предоставление региональным и местным властям действительной бюджетной самостоятельности или возврат к политике централизованного управления государственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов, российская экономика все же идет по второму пути, который не способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления. К сожалению, на сегодняшний день муниципальные власти реально лишены финансовой независимости и самостоятельности...
14 Доклад на заседании коллегии Администрации Волгоградской области по вопросу «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2007 год».
