CC BY
162
УДК 332.146:330.123.7(47+57)
Л. А. Толстолесова
Финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы - составная часть инвестиционной политики
В статье рассмотрены вопросы финансового обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы регионов России. Исследованы проблемы формирования источников финансирования капитальных затрат, необходимых для проведения требуемых работ, их распределение по регионам, объектам и видам ресурсов. Отмечена необходимость усиления государственного финансирования и создания условий для привлечения внебюджетного капитала.
Abstract. The paper describes the financial support of mineral resources restoration in the regions of Russia. The issues of capital expenditures sources required for certain activities and their allocation between regions/objects and types of resources were studied. The need for strengthening of the government financing and creation of extra-budgetary capital mobilization is defined.
Ключевые слова: минерально-сырьевая база, воспроизводство, инвестиционная политика, источники финансирования, направления целевого финансирования.
Key words: mineral resources base, restoration, investment policy, source of financing, target financing direction
Характерной особенностью минерально-сырьевой базы России, т. е. разведанных и находящихся в разработке запасов полезных ископаемых, является ее комплексность, поскольку она включает в себя почти все виды минеральных ресурсов. Без наличия разнообразной минерально-сырьевой базы не может быть создан и успешно развиваться минерально-сырьевой комплекс, представляющий собой сложную производственную систему, состоящую из взаимодействующих между собой экономических субъектов, занимающихся поисками, разведкой, добычей, переработкой и рыночной реализацией минерально-сырьевых ресурсов и продуктов их переработки [2, с. 295]. Специалисты отмечают, что развитие современного минерально-сырьевого комплекса сдерживается целым рядом проблем: существенным ухудшением состояния минерально-сырьевой базы; старением и износом основных производственных фондов; низкой степенью эффективности освоения минерально-сырьевых ресурсов; высокой степенью монополизации сырьевого сектора экономики; структурными диспропорциями внутри в отрасли; дефицитностью инвестиционных ресурсов; отсутствием крупных проектов для инвестирования [6, с. 8]. В России с середины 1990-х гг. темпы прироста добычи превышают темпы прироста запасов почти в два
раза, а уровень воспроизводства минерально-сырьевой базы в среднем составляет не более 60-70 % [7, с. 181]. До 1992 г. объемы воспроизводства превышали добычу полезных ископаемых. Именно за счет этих капитальных вложений в геологоразведку была создана база для развития экономики современной России. Снижение объемов геологоразведочных работ с 1990 по 1995 г. привело к резкому падению и объемов воспроизводства. Несмотря на проблемы минерально-сырьевой комплекс продолжает сохранять ведущие позиции в экономике, сдерживая ее от вхождения в еще более глубокую фазу кризиса. Доходы, получаемые от эксплуатации минеральносырьевых богатств - важнейший инвестиционный ресурс экономики и потому первостепенной задачей государства должно являться восстановление утраченных ресурсов, подготовка новых кадров, размещение заказов на производство современного оборудования для сырьевого сектора экономики. В странах, располагающих значительным сырьевым потенциалом, воспроизводство минеральносырьевой базы является важной составной частью инвестиционной политики. В отличие от них в России наблюдается весьма существенное падение инвестиций, направляемых на воспроизводство минерально-сырьевой базы в целом. В ходе рыночных преобразований истощение невозобновляемых природных ресурсов и снижение эффективности капитальных вложений в поисковые работы способствовали резкому сокращению инвестиций, в том числе в геологоразведочные работы. Ситуация начала исправляться только с конца 90-х гг., и то прирост запасов природных ресурсов был получен в основном за счет доразведки уже открытых месторождений, а также перевода полезных ископаемых из состава оцененных в разведанные. Однако уже на стадии выхода из кризиса развитие минерально-сырьевого комплекса будет определяться не столько уровнем мировых цен на сырье, сколько расширением ресурсной базы отрасли, рациональным недропользованием, диверсификацией и демонополизацией внутреннего сырьевого рынка, ростом инвестиций в новые проекты. Следовательно, задачи восстановления утраченных за годы реформ ресурсов, размещения среди производителей заказов на производство современного оборудования, подготовки кадров, соответствующих новым требованиям, стоят достаточно остро. Для их решения необходима регулярная подготовка запасов, которые можно вовлечь в хозяйственный оборот, т. е. их воспроизводство.
Воспроизводство минерально-сырьевой базы обычно рассматривается в узком и широком значении. В узком понимании воспроизводство ограничивается разведанными запасами и их восполнением в недрах. Широкая же трактовка воспроизводства минерально-сырьевой базы кроме того включает также добываю-
щие мощности и горно-промысловое имущество, используемое в процессе недропользования и ориентированное на обеспечение растущих потребностей в минерально-сырьевой продукции. Процесс воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов зависит от воздействия экономических законов, природных и социальнополитических ограничений. При этом экономическое воспроизводство не ограничивается только восполнением использованных запасов, оно представляет собой циклический процесс поисков, разведки, освоения и разработки месторождений полезных ископаемых, включая их рациональное и эффективное использование. Основными особенностями воспроизводственного процесса являются: длительность производственного цикла, повышенная капиталоемкость и фондоемкость, неопределенность результатов поисково-разведочных работ, а также освоения и разработки минерально-сырьевых ресурсов.
Важным аспектом воспроизводства минерально-сырьевой базы является финансовое обеспечение, т. е. поиск источников финансирования, необходимых и достаточных для проведения требуемых работ, их распределения по объектам, регионам и видам ресурсов. Необходимость ее сбалансированного воспроизводства требует усиления государственного регулирования в распределении материально-финансовых ресурсов, создания условий для привлечения внебюджетного капитала. Сокращение государственного финансирования геологоразведочных работ негативно отразилось на состоянии минерально-сырьевой базы страны и отдельных регионов. Это связано с тем, что обеспечение процесса воспроизводства невозможно без поискового задела, который в связи с высокими инвестиционными рисками создается преимущественно за счет средств федерального бюджета. В то же время за период 1994-2008 гг. доля федерального бюджета в источниках финансирования геологоразведочных работ сократилась почти в три раза, а расходы на эти цели из бюджетов субъектов федерации уменьшились более чем в два раза. В период 2004-2008 гг. были проведены работы по комплексному изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевых ресурсов за счет всех источников финансирования на сумму 629 млрд руб., в том числе средства федерального бюджета составили 74,1 млрд руб. (12 %), средства региональных бюджетов -
12,6 млрд руб. (2 %), внебюджетные источники - 542,3 млрд руб. (86 %). В 2008 г. затраты на финансирование геологоразведочных работ составили 222,7 млрд рублей, в том числе: 21,97 млрд руб. за счет средств федерального бюджета; 3,64 млрд руб. - средств бюджетов субъектов РФ; 197,1 млрд руб. за счет средств, принадлежащих недропользователям [4]. Необходимо отметить, что в абсолютном выражении затраты государства на воспроизводство сырьевой базы возросли на 13,7 млрд руб. или 3,6 раза, хотя в
18
структуре источников финансирования снизилась не только доля федерального бюджета (с 29,8 % до 9,8 %, т.е. в 3 раза), но и темп роста инвестиций в геологоразведочные работы.
Все в большей степени финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы осуществляется за счет внебюджетных, децентрализованных источников (средств предприятий, российских и иностранных инвестиций, кредитов), и в первую очередь за счет собственных средств недропользователей. Если в 1994 г. доля внебюджетных источников в общем объеме финансирования составляла 64 %, то начиная с 2000 г. она постоянно растет и в 2008 г. достигла 88 %. При этом в два раза возросла доля отечественных, и зарубежных инвестиций, в 11 раз - доля кредитов. Наиболее значимым источником являются собственные средства предприятий, которые сегодня составляют порядка 60 % всего финансирования. Особенно заметное увеличение происходило в 2002-2007 гг., что было вызвано благоприятной для экспортеров конъюнктурой мировых сырьевых рынков, ростом добычи сырьевых ресурсов и соответственно ростом прибыли, направляемой на финансирование геологоразведочных работ. Сложившуюся тенденцию наглядно иллюстрирует табл. 1 [5, с. 387].
Таблица 1
Структура источников финансирования геологоразведочных работ, %
1994 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Финансирова- ние, всего 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
В том числе за счет: федерального бюджета 29,8 15,1 17,7 4,8 8,6 9,4 7,2 10,6 12,8 10,3 9,8
бюджетов субъектов РФ 5,9 7,9 18,8 16,8 8,2 6,0 4,4 1,2 1,0 1,0 2,6
отчислений на воспроизводство минеральносырьевой базы, оставляемых у организаций 44,6 56,8 43,8 46,1 - - - - - - -
собственных средств организаций 8,8 6,6 9,7 15,9 57,8 54,6 57,4 60,1 62,7 62,2 59,9
отечественных и зарубежных инвестиций 10,3 13,3 9,8 15,6 21,2 26,9 21,2 18,3 18,5 19,1 20,9
кредитов 0,6 0,3 0,2 0,8 4,2 3,1 9,8 9,8 5,0 7,4 6,7
Однако не всегда средства недропользователей, предназначенные для финансирования, используются по прямому назначению, что также является одной из основных причин снижения воспроизводства запасов минерально-сырьевых ресурсов. Кроме того, предприятиям выгоднее осуществлять изыскания и разработку минеральных ресурсов, которые более востребованы рынком и способны в будущем принести максимальный доход. Преимуществом в финансировании пользуется углеводородное сырье (нефть, газ), на долю которого приходится более двух третей всех затрат, второе место занимают благородные металлы и алмазы, т.е. наиболее востребованные полезные ископаемые, пользующиеся более высоким спросом на мировых рынках, что видно из табл.2 [5,с.387].
Таблица 2
Распределение финансирования геологоразведочных работ по видам полезных ископаемых, %
1994 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Финансиро- вание, всего 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Из них по видам полезных ископаемых: нефть, газ и конденсат 73,1 64,6 63,9 83,3 78,6 77,8 77,7 79,0 77,3 77,9 76,0
уголь 3,4 1,8 0,6 0,5 0,4 0,5 0,6 0,4 0,2 0,3 0,4
цветные и редкие металлы 4,9 3,4 2,9 1,7 0,9 0,9 1,2 1,6 2,4 1,9 1,7
благородные металлы 7,1 6,5 4,7 3,7 3,9 5,0 5,9 5,6 6,2 7,3 9,6
черные металлы 0,6 0,5 0,7 0,6 0,3 0,2 0,3 0,4 0,7 0,7 0,8
алмазы 1,7 2,9 2,5 2,0 2,2 2,5 3,3 3,6 3,1 2,5 2,2
неметаллические полезные ископаемые 2,6 0,9 0,6 0,4 1,1 0,5 0,6 0,6 0,9 1,3 1,5
Задача же государства, в отличие от предприятий, сводится к обеспечению сырьевой безопасности, рационального природопользования т. е. сохранению, рациональному и комплексному использованию природно-ресурсного потенциала, а также сокращению негативного воздействия производственно-хозяйственной деятель-
ности на окружающую среду. Особенно это касается финансирования геологоразведочных работ по поиску твердых полезных ископаемых, где ситуация складывается гораздо хуже, чем по углеводородному сырью. В отношении твердых полезных ископаемых расширенное воспроизводство (более 100 %) осуществляется по 15 видам полезных ископаемых, недостаточное воспроизводство (от 50 до 100 %) по трем видам, «проедание запасов» (менее 50 %) по девяти видам полезных ископаемых, отсутствие воспроизводства наблюдается по 37 видам полезных ископаемых [4]. Таким образом, относительно «благополучная» составляющая российской минерально-сырьевой базы включает в себя наиболее востребованные высоколиквидные полезные ископаемые. За счет этих ресурсов могут быть решены основные проблемы минерально-сырьевой базы, связанные как с ее развитием и освоением, так и с импортом необходимых видов сырья. Невостребованная часть ресурсов (около 220 трлн руб. или более 40 % национального богатства) является своего рода резервом для вовлечения в хозяйственный оборот разведанной, но нераспределенной части фонда недр. Добыча полезных ископаемых может быть увеличена более чем в три раза, если эти ресурсы перевести в запасы и начать их освоение. Такой рост возможен для нефти, газа, золота, серебра, урана и других видов высоколиквидной минерально-сырьевой продукции. За счет прогнозных ресурсов при вводе в действие высокотехнологичных обрабатывающих и перерабатывающих комплексов можно существенно улучшить ситуацию с «проблемной» составляющей минеральносырьевой базы России. Применение инновационных технологий позволит обеспечить потребности промышленности РФ остродефицитными сегодня видами минеральных ресурсов. По многим видам ресурсов этой группы годовая добыча может быть увеличена в среднем в 5-10 раз. Для решения этих проблем государству необходимо принимать меры для увеличения объемов бюджетного финансирования геологоразведочных работ. В противном случае «природно-ресурсная» специализация экономики приведет к деградации отраслей национальной экономики, не относящихся к выбранной специализации. Такая деградация имеет негативные последствия поскольку, во-первых, происходит снижение уровня национальной безопасности, что обычно приводит к усилению зависимости от мирового сообщества; а во-вторых, существенно возрастает скорость потребления ресурсов, задействованных в отраслях специализации.
Важное внимание при формировании источников финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы уделяется их рас-
пределению по регионам и субъектам недропользования. Характерно, что затраты на воспроизводство и изучение недр хорошо изученных и малоперспективных в этом плане территорий заметно сокращаются (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный федеральные округа). И напротив, предполагается резкий рост инвестиций в исследования в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, составляющие половину всего объема финансирования (см. табл. 3).
Таблица 3
Распределение финансирования затрат по субъектам, %1
Субъекты 2004-2005 2006 2007 2008 2009
Роснедра 15 15 7 8 12
Центральный федеральный округ 15 - - - -
Северо-Западный федеральный округ 3 2 2 3 2
Южный федеральный округ 4 3 3 2 2
Приволжский федеральный округ 7 11 7 5 3
Уральский федеральный округ 12 18 16 9 10
Сибирский федеральный округ 25 32 46 54 52
Дальневосточный федеральный округ 14 6 6 8 9
Континентальный шельф 5 13 13 11 10
Итого 100 100 100 100 100
Такая ситуация обусловлена тем, что сырьевые базы в регионах традиционной добычи истощены и возникает необходимость освоения новых регионов. В то же время в период рыночных реформ практически не осуществлялась подготовка новых территорий к проведению крупномасштабных геологоразведочных работ, а в последующем - к промышленной разработке природных ресурсов. Так, сырьевой потенциал недр Дальневосточного федерального округа востребован в объеме всего 13,8 %, Сибирского округа - в объеме
20,7 %, тогда как в других федеральных округах этот показатель в два - три раза выше и составляет от 37 до 55 % [3]. Если в районах традиционной добычи речь идет о доразведке существующих полезных ископаемых и месторождений, то в восточных районах - о поиске и оценке новых запасов сырьевых ресурсов. Это связано с первую очередь с финансированием геологоразведочных работ на углеводородное сырье на территории Восточной Сибири и проклад-
1 Составлено автором на основе отчетов Федерального агентства по недропользованию об итогах работы за 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 гг. База данных. URL: http://www.rosnedra.com/article/2660.html
22
кой трассы нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан. Регионы Восточной Сибири в основной своей массе являются дотационными, стоимость бюджетных услуг здесь от 1,5 до 6,5 раз выше, чем в среднем по РФ. Обеспечение устойчивого развития и конкурентоспособности указанных регионов может быть достигнуто лишь на основе существенного повышения производительности и эффективности труда. Для данных регионов это возможно за счет развития высокоэффективных отраслей экономики, и прежде всего минерально-сырьевого комплекса, где эффективность одного рабочего места в добывающих отраслях на порядок выше, чем в других отраслях. Неразвитая или слаборазвитая инфраструктурная обустроенность привели к тому, что экономика северных и восточных регионов может развиваться, главным образом на основе сырьевого сектора, способного вывести их из дотационного состояния. Инвестиционная политика сырьевых регионов со слаборазвитой инфраструктурой и сегодня включает преимущественно новые ресурсные проекты, и лишь те инфраструктурные инвестиции, которые уже востребованы бизнесом. Инвестиционная привлекательность ресурсных регионов определяется не только инвестиционной политикой, реализуемой органами власти, но и объективно существующими условиями экономического развития, поскольку за счет наличия собственной сырьевой базы, уменьшения транспортных издержек, снижения зависимости от внешних поставок сырья в регионах нового освоения обеспечивается эффективность инвестиций. Вместе с тем следует учесть ошибки прошлого, и не останавливаться только на сырьевом этапе, ориентируясь лишь на добычу полезных ископаемых. Еще на стадии активной разработки ресурсов необходимо проектировать и возводить производства по более глубокой переработке сырья, использованию отходов и вторичного сырья.
Финансирование затрат по воспроизводству минеральносырьевой базы кроме перечисленных источников осуществляется и в рамках специальных целевых программ. Начиная с 1994 г. было принято несколько крупных федеральных целевых программ, направленных на развитие минерально-сырьевой, рудно-сырьевой базы для металлургической промышленности, создание геологических основ недропользования и экологического мониторинга. В 2004 г. была разработана и принята долгосрочная государственная Программа по изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы России на период 2005-2010гг. и до 2020 г. с объемом финансирования более 4 трлн руб. и долей государства более 500 млрд руб. К 2020 г. по итогам реализации программы предполагается при-
рост ценности недр эквивалентный почти 200 трлн руб., а также рост ресурсных налогов и других прямых поступлений от недропользователей на 30-35 %. К 2020 г. в соответствии с долгосрочной государственной Программой в полтора раза возрастут затраты на освоение месторождений Восточной Сибири, что необходимо для ресурсного обеспечения проектируемого нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан. Программа предусматривает сохранение достаточно высоких затрат в Уральском федеральном округе, что связано с уточнением перспектив нефтегазоносности и выявлением новых поисковых объектов в периферийных частях ЗападноСибирской нефтегазоносной провинции, а также реализацией проекта «Урал - Полярный, Урал - Промышленный». Кроме того расширяется финансирование перспективных разработок на континентальном шельфе России, Арктики и Антарктики (Баренцево, Карское, Белое море, море Лаптевых). Предполагается, что на один рубль бюджетных вложений будет приходиться 10 рублей частных инвестиций. Половина всех выделяемых бюджетных средств будет направлена на финансирование геологоразведочных работ по поиску углеводородного сырья, 15 % - благородных металлов и алмазов, 8 % - черных, цветных и редких металлов, 20 % - других полезных ископаемых, 7 % - на создание урановой базы [1].
В отношении регионов, обладающих значительными минерально-сырьевыми ресурсами, важным инструментом развития является создание крупных экономических зон, центров сырьевой добычи, основанных на межрегиональных принципах хозяйствования и способных повысить эффективность использования сырьевых, природных и других преимуществ отдельных территорий. Анализ разведанных и потенциальных сырьевых баз территории и шельфа России позволяет выделить 11 укрупненных площадок, которые могут рассматриваться как межрегиональные центры сырьевого обеспечения послекризисного экономического роста, а отдельные из них и как ядра будущих промышленно-технологических кластеров. Из них 8 приходится на Восточную Сибирь и Дальний Восток. Такими центрами должны стать:
• Алданский (уголь, медь, железо, золото, ванадий, титан);
• Амурский (золото, железо);
• Верхоянский (золото, серебро);
•Восточно-Сибирский (нефть, газ, золото, цинк, свинец);
• Забайкальский (золото, свинец, уран, молибден);
•Каспийский (нефть, газ, золото, цинк);
•Северный (нефть, газ, алмазы);
• Северо-Охотский (газ, нефть);
•Туруханский (нефть, газ);
•Южно-Охотский (нефть, газ);
• Ямало-Карский (газ, нефть).
В основе семи центров лежит добыча углеводородного сырья, а четырех центров - добыча и переработка твердых полезных ископаемых. Развитие таких центров необходимо для сырьевого обеспечения экономики страны. Кроме того, это создаст условия для развития экономики сырьевых территорий, увеличит доходность предприятий, а значит, и благосостояние живущих здесь людей. Поэтапная индустриализация на сырьевой основе и последовательное удлинение технологических цепочек переработки продукции с ориентацией на передовые технологии представляют собой реальную основу освоения незаселенных территорий страны, способ поднятия экономики и уровня жизни в большинстве хронически дотационных отдаленных регионов хотя бы до среднероссийского уровня. На сегодняшний день многие крупные проекты из указанных 11 сырьевых центров уже заявлены и включены как в расходы бюджетов разных уровней, так и целевые федеральные и региональные программы.
Следовательно, несмотря на проблемы, устойчивое развитие экономики России и ее регионов в ближайшие годы будет обеспечиваться на основе минерально-ресурсного потенциала. Обладание значительным сырьевым потенциалом должно стимулировать к сдержанной и рассчитанной на долговременную перспективу государственной политике недропользования с учетом того, что невозобновляемые ресурсы исчерпаемы, а сырьевой тип экономики менее эффективен по сравнению с инновационным. Под устойчивым развитием в данном случае понимается обеспечение экономической безопасности путем создания минерально-сырьевой базы, которая с учетом экономических, социальных, экологических и демографических факторов сможет удовлетворить текущие и перспективные потребности экономики и государства. Со всей остротой встал вопрос о необходимости разработки комплексной государственной стратегии воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов и технической модернизации предприятий по добыче и переработке сырья на долгосрочную перспективу. Главная цель стратегии должна заключаться в рациональном и эффективном использовании ресурсного потенциала для удовлетворения внутренних потребностей страны и экспорта. Основные задачи заключаются в разработке и реализации комплекса мер по экономному использованию и сохранению для будущих поколений невозобновляемых природных ресурсов, а также расширению и развитию процесса воспроизводства
возобновляемых ресурсов. Долгосрочная государственная стратегия направлена на осуществление структурных преобразований, исключающих расточительное недропользование, создание механизмов рационального использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов.
Список литературы
1. Долгосрочная государственная Программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья (2005-2010 гг. и до 2020 г. / Федеральное агентство по недропользованию - Роснедра. URL: http://www. rosnedra.com/article/ 2660.html
2. Дьяченко Ю.К. Методический подход к анализу структуры и критериев эффективности минерально-сырьевого комплекса // Проблемы современной экономики, 2007. - № 3(27). - С. 295-298.
3. Орлов В.П. Ресурсы недр в экономическом развитии Востока России: Доклад на Международной экономической конференции в рамках Байкальского экономического форума (г.Улан-Удэ, 8-10 июля 2009 г.) / Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды. URL: http://www.komitet sovfed.ru /press /publications/105/page/2
4. Основные результаты работы Федерального агентства по недропользованию в 2008 году и приоритетные задачи на 2009 год. База данных. URL: http://www. rosnedra.com/article/2660.html
5. Российский статистический ежегодник. 2009: стат. сб. / Росстат. - М., 2009. - 795 с.
6. Шафраник Ю.К. Приоритеты развития и инвестиционная политика в минерально-сырьевом комплексе // Горная промышленность. - № 1. - 2007. - С. 8.
7. Экономическая доктрина Российской Федерации: моногр. - М.: Науч. эксперт, 2008. - 360 с.
