CC BY
368
Финансирование образования
ФИНАНСИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
д.я. харитонов,
кандидат экономических наук, профессор кафедры экономических теорий и военной экономики
о.в. утяшовл,
научный сотрудник, военный университет
Наиболее важными направлениями деятельности государства являются те, которые обеспечивают развитие человеческого потенциала. В настоящее время человеческий потенциал становится важнейшим фактором обеспечения безопасности и конкурентоспособности государства. Обобщающим показателем уровня человеческого развития является индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП).
Важной составляющей ИРЧП, помимо состояния здоровья, долголетия населения и материального уровня жизни, является образование, измеряемое комбинацией грамотности взрослого населения и охватом населения тремя ступенями образования (начальным, средним и высшим). Уровень и тенденции развития всех других отраслей экономики зависят от состояния науки и образования. Согласно имеющимся оценкам в развитых странах 60 % прироста национального дохода определяется увеличением объема знаний и образованности общества1.
По расчетам академика С. Г. Струмилина, которые он проводил в 1919 — 1920-х гг. ХХ в., «год школьного образования дает примерно в 2,6 раза большую прибавку квалификации, чем год заводского стажа» 2. На основании рассчитанной им методики С. Г. Струмилин показал, что выгоды от повышения продуктивности труда превышают соответствующие затраты государства на школьное обучение в 27,6 раза. При этом капитальные затра-
1 См.: Щетинин В. Человеческий капитал и неоднозначность его трактовки // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 12. С. 44.
2 См.: Струмилин С. Г. Хозяйственное значение народного
образования. М.: «Экономическая жизнь», 1924. С. 19.
ты казны окупаются уже в первые полтора года, а в течение последующих 35,5 лет государство получает ежегодно чистый доход на этот капитал в размере 73 % годовых3.
Вкладывая сегодня средства в образование и профессиональную подготовку людей, завтра государство получит от них максимальный вклад в рост валового внутреннего продукта. За новыми знаниями следуют новые технологии, а прогрессивные технологии рождают инновации. Страны, пренебрегающие приоритетным развитием таких отраслей, как образование и наука реализуют тупиковую, кризисную модель роста и не имеют будущего.
Таким образом, уровень образованности населения является определяющим в экономическом развитии общества. Такое понимание роли образования обусловило принятие в 1917 г. решения о строительстве советской школы, которая должна была стать единой и общеобразовательной.
Общепризнанным достижением такого подхода к образованию явилась почти всеобщая грамотность населения, общедоступность общего среднего образования, высокий уровень подготовки специалистов, прежде всего, в естественно-научных областях, бесплатность образования и пр.
В 50-х гг. прошлого столетия СССР имел высокую долю расходов на образование в национальном доходе — более 7 %. В то же время США тратили на эти цели менее 4 %. Однако к 70-м гг. доля расходов на образование в СССР снизилась до 6,9 %, тогда как в США аналогичные расходы выросли до 9,2 % (табл. 1).
3 См.: Там же. С. 29.
Таблица 1
Расходы на образование в СССР и США4
1940 г. 1950 г. 1960 г. 1970 г. 1971 г.
Расходы на образование
СССР, млрд руб. 2,0 5,5 8,5 19,9 21,0
США, млрд долл. 3,2 8,8 24,7 70,6 77,9
В % к национальному
доходу СССР 6,1 7,3 5,9 6,9 6,9
США 3,9 3,7 6,0 8,9 9,2
Расходы на образование
(в % к капиталовложе-
ниям в хозяйство) СССР 32,8 42,2 20,2 24,2 23,9
США 19,2 14,4 27,3 42,9 42,8
Такой подход к финансированию образования позволил СССР выйти на первое место в мире в ряде научно-технических направлений. Именно тогда закладывались основные научные школы таких корифеев науки, как Капица, Курчатов, Королев, Келдыш и др.
Несмотря на известные недостатки, государственная образовательная система СССР обеспечивала населению широкую доступность и высокий уровень образования. В 1989 г. грамотность взрослого населения России являлась практически сплошной — 99,8 % (для сравнения: в 1897 г. - 29,6 %, в 1926 г. - 60,9 %)5.
К сожалению, в 90-х гг. прошлого века произошло резкое сокращение расходов на образование. Так, по оценкам Всемирного банка, доля этих расходов в ВВП в России в 1992 г. составляла 3,4 %. С учетом сокращения ВВП примерно вдвое в 1990 — 1994 гг., затраты на образование в реальном исчислении составили в середине 90-х гг. не более четверти от аналогичного уровня 1970 г. 6
И в наступившем столетии ситуация с государственным финансированием образования в России коренным образом не изменилась.
Доля государственных расходов на образование в Российской Федерации в 2005 г. составила 3,8 % ВВП. Для сравнения: уровень Камеруна — 3,8 %, Аргентины — 4 %, Турции — 3,7 %, Сенегала — 3,6 %. По показателю государственных расходов на образование наша страна уступает не только Дании
4 См.: Марцинкевич В. Инвестиции в человека: экономическая наука и российская экономика // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9. С. 29 — 39.
5 См.: Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2006. С. 222.
6 См.: Смолин О. Запад и Россия: некоторые тенденции об-
разовательной политики. Доклад на конференции «Тенденции
развития образования: проблемы управления». Москва, МВШ-
СЭН, 16 февраля 2004 г.
(8,5 %), Швеции (7,7 %), Норвегии (7,7 %), но и таким странам, как Боливия (6,3 %), Португалия (5,8 %), Латвия (5,8 %), Венгрия (5,9 %)7.
Существенное влияние на систему образования оказывают экономические условия. Это проявляется в недостаточности финансирования бюджетных образовательных учреждений, что ведет к низкому уровню заработной платы учителей и преподавателей; к увеличению доли платного образования в государственных образовательных учреждениях. Иными словами, государственный сектор образования постепенно переводится на принцип самоокупаемости. Одновременно развитие рыночной экономики с учетом тенденций формирования постиндустриального общества ведет к увеличению потребности в образовании и, прежде всего, в высшем образовании по направлениям высоких технологий.
В России сложилась ситуация, когда, несмотря на конституционное закрепление обязательности основного общего образования, приблизительно 2 млн детей не посещают учебные заведения; 1 млн детей не может получить стандартное образование в связи с низкими показателями здоровья; 10 % школьников не в состоянии освоить школьную программу. Платность и дифференцированность обучения стимулируют разделение учащихся на богатых и бедных с потерей необходимой для школы социальной толерантности8.
Из-за хронического недофинансирования образования учителя и преподаватели получают неадекватную их труду заработную плату и вынуждены или менять работу, или увеличивать учебную нагрузку в ущерб качеству преподавания.
В табл. 2 показан абсолютный прирост средней заработной платы в системе образования на фоне основных отраслей нашей экономики.
Отрасли в таблице выстроены в порядке возрастания величины оплаты труда в 2000 г. Статистика показывает, что заработная плата в сфере образования, даже несмотря на последние ее повышения в ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование», крайне мала. Меньше педагогов получают только аграрии и работники легкой промышленности.
Низкий уровень официальных заработных плат и неразвитость механизмов дополнительного заработка приводят к росту объемов теневых
7 См.: Human Development Report. U. N. New York, 2005. P. 276 - 279.
8 См.: Римашевская Н. Человеческий потенциал России и проблемы «сбережения населения» // Российский экономический журнал. 2004. № 9 - 10. С. 31.
Таблица 2
Абсолютный прирост средней заработной платы по основным отраслям экономики российской Федерации с 2000 г. по февраль 2007 г. 9
отрасль средняя заработная плата в руб., 2000 г. средняя заработная плата в руб., февраль 2007 г. Прирост заработной платы в руб.
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 985,1 4 772 3 787
Текстильное и швейное производство 1 214,8 5 315 4 100
образование 1 240,2 7 717 6 477
Здравоохранение и предоставление социальных услуг 1 333,3 9 013 7 680
Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования 1 584,5 8 885 7 300
Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 2 456,7 13 256 10 799
Строительство 2 639,8 10 818 8 178
Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение 2 712,1 14 257 11 545
Химическое производство 2 754,6 13 352 10 597
Транспорт и связь 3 220,2 14 218 10 998
Металлургическое производство 3 854,9 13 453 9 598
Финансовая деятельность 5 232,2 32 905 27 673
Добыча полезных ископаемых 5 940,2 23 264 17 324
финансовых потоков и распространению коррупции в системе образования. Происходит падение престижа профессии учителя и преподавателя, идет отток квалифицированных кадров в иные сферы деятельности. В результате в учреждениях образования быстро растет доля сотрудников пенсионного и предпенсионного возраста. Низкий уровень оплаты труда вынуждает преподавателей вузов работать в нескольких учебных заведениях, что негативно сказывается на качестве их работы. Особенно сложная ситуация сложилась в сфере начального профессионального образования с мастерами производственного обучения.
Из-за недостаточного финансирования образования материально-техническая и информационная база учреждений этой сферы не соответствует современным требованиям. Все это приводит к тому, что качество образовательных услуг в России сегодня не соответствует реалиям XXI в. Так, согласно данным международного обследования PISA (Programmefor International Student Assessment), наши школьники в 2005 г. даже по математике, где мы считались традиционно сильными, заняли 29-е место, по естественным наукам — 24-е, по грамотности чтения — 32-е. По сравнению с прошлым исследованием, которое проводилось в 2000 г., показатели снизились.
В 2004 — 2006 гг. в Институте социологии Российской академии наук было проведено самое
9 См.: Гонтмахер Е. Незаработанные деньги // Независимая газета. 2007. 24 апр.
крупное и детальное за последние годы исследование проблем российского образования10. В результате проведенной работы ученые выявили, что полностью доступного и действительно всеобщего образования в России на данный момент нет. Более того, многие барьеры на пути в «хорошие школы» и во время обучения создаются уже внутри них. В результате большая часть населения страны, по сути, лишена возможности получить в массовой школе полноценное и качественное среднее образование. Такое неравенство россиян, заложенное еще на старте их жизненного пути, в дальнейшем становится лишь резче. Если государство не примет в этом отношении срочных и хорошо продуманных мер, то в будущем мы рискуем получить еще более расколотое и неоднородное общество, чем сейчас.
С этим исследованием перекликается еще одно, проведенное совместно Организацией экономического сотрудничества и развития и ЮНЕСКО «Грамотность в завтрашнем мире»11. Эксперты этого исследования пришли к неожиданному заключению: успешное образование может строиться только на социалистическом принципе равенства. Образование, построенное по принципу селекции учащихся по способностям или по социальному признаку, работает не на высокий экономический
10 См.: ДобрынинаЕ. Школа неравенства // Российская газета. 2006. 27 февр. С. 5.
11 См.: Русские взяли не числом, а умом // Российская газета. 2006. 3 февр. С. 29.
Таблица 3
Выпуск рабочих и специалистов со средним и высшим профессиональным образованием (1980 — 2005 гг.)12
Выпуск квалифицированных рабочих учреждениями начального профессионального образования, тыс. чел.
Годы 1980 1990 1995 2000 2004 2005
Выпущено рабочих, всего 1 399 1 272 840,6 762,8 708,0 702,5
Выпуск специалистов государственными и муниципальными средними специальными учебными заведениями, тыс. чел.
Годы 1980 1990 1995 2000 2004 2005
Выпущено специалистов, всего 720,7 636,6 473,0 567,7 674,4 651,4
Выпуск специалистов государственными и муниципальными высшими учебными заведениями, тыс. чел.
Годы 1980 1990 1995 2000 2004 2005
Выпущено специалистов, всего 459,6 401,1 395,5 578,9 930,4 978,4
Выпуск специалистов негосударственными высшими учебными заведениями, тыс. чел.
Годы 1994 1995 1997 2000 2004 2005
Выпущено специалистов, всего 3,4 7,7 21,47 56,2 146,2 173,3
результат, а прямо в противоположном направлении. Уровень грамотности и образовательные стандарты, как выявило исследование, наиболее высоки в тех странах, где практически отсутствует разделение школ по социальному признаку и по признаку одаренности и академической успеваемости. Иначе говоря, где нет яркого контраста «простых школ», с одной стороны, и гимназий, лицеев, частных колледжей — с другой. Эти страны — Финляндия, Канада, Швеция, Гонконг. К сожалению, России в этом списке нет.
Негативным явлением для российского экономического пространства является также региональный разброс индекса образования. Так, если в региональных центрах и мегаполисах 23 — 25 % населения имеют высшее образование, то в поселках городского типа и сельских поселениях таких только 13 — 14 %13.
Вместе с тем, несмотря на все сложности, которые возникли в системе образования в переходный период, увеличивается количество граждан, имеющих возможность получить высшее образование. Так, если в 1979 г. на 1 000 человек приходилось 77 человек с высшим образованием, то в 2002 г. — 16014. Однако формально высокий образовательный уровень населения нашей страны, к сожалению, пока не реализуется в экономических показателях, характеризующих уровень развития экономики и жизни населения. По-видимому, это связано со снижением качества образования при массовом охвате молодежи высшим профессиональным образованием.
12 См.: Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2006. С. 222.
13 См.: Сергеев И., Кирсанова Н. Развитие социальной сферы: приоритеты регулирования // Экономист. 2007. № 1. С. 47 — 55.
14 См.: Российский статистический ежегодник. 2006: Стат.
сб. / Росстат. М., 2006. С. 222..
В табл. 3 представлены данные, позволяющие проследить, как менялось количество выпускников начального, среднего и высшего профессионального образования в течение последних 25 лет.
Как видно из табл. 3, за последние 25 лет количество выпускников учреждений начального профессионального образования сократилось в два раза, а количество специалистов, выпущенных государственными и негосударственными высшими учебными заведениями, возросло более, чем в два раза. Число специалистов со средним профессиональным образованием изменялось не так значительно, и к 2005 г. по сравнению с 1980 г. уменьшилось почти на 170 тыс. человек.
В целом это позитивная тенденция, поскольку постиндустриальному обществу требуются высококвалифицированные специалисты с высшим образованием. Но в данном случае вопрос упирается в качество этого образования. Стоимость обучения в престижных вузах составляет 5 — 7 тыс. долл. США в год. При этом количество бюджетных мест в таких вузах ежегодно сокращается. Причем зачастую сокращение бюджетных мест в пользу платных происходит из-за недофинансирования учебных заведений. Так, по итогам 2006 г. столичные вузы недополучили 25 — 30 % положенных бюджетных средств, а в регионах недофинансирование составляло до 50 %15.
В этих условиях министерство образования и науки обнародовало проведение эксперимента по выдаче образовательных кредитов. Планируется, что за три года, в течение которых будет проводиться этот эксперимент, образовательные кредиты получат 30 тыс. студентов. Условия такого кредитования состоят в том, что, во-первых, студент будет освобожден от уплаты кредита на весь срок обуче-
15 См.: Замахина Т. Ссуда на мозг // Московский комсомолец. 2007. 7 мая. С. 4.
ния. Во-вторых, в эксперименте предполагается наличие поручителя, который будет гарантировать выплату 90 % кредита, и лишь 10 % гарантии берет на себя государство. Процентная ставка по этим кредитам не будет превышать 10 %16. На наш взгляд, многим студентам такие кредиты будут недоступны из-за высокой процентной ставки и необходимости поиска поручителя.
Комитет Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам подготовил два года назад свой законопроект об образовательных кредитах. Этот проект, разработанный представителями профессиональных сообществ преподавателей и банкиров предусматривает государственное субсидирование процентов по кредиту и материальную ответственность государства перед банком-кредитором в случае документально зафиксированной безработицы или потери трудоспособности заемщика. Предлагается, что студенты будут выплачивать проценты по кредиту в течение всей учебы — на 2 % ниже ставки рефинансирования Центрального банка17. Это позволит им рассчитываться постепенно и не забывать о долге. Сам размер процентов в пределах 100 — 200 долл. в год будет им по силам, учитывая возможность летней подработки. В случае, если студент будет не в состоянии рассчитаться с кредитом, то это сделает за него государство. Но в этом случае молодой специалист после окончания учебы обязан будет отработать по своей специальности определенное время там, куда его пошлют. Такой подход поможет не только малоимущим студентам получить качественное высшее образование, но и позволит государству хотя бы частично решить проблему дефицита специалистов, например, в сельской местности. Этот вариант кредитования мог бы быть более привлекательным для малообеспеченных студентов, поскольку отпадает необходимость поиска поручителя.
Во многих странах, где широко используются образовательные кредиты, ставка по ним намного ниже. Так, например, в США ставка такого кредита от 1 до 6 % годовых, австралийские студенты имеют возможность взять беспроцентный кредит, в Голландии процентная ставка составляет 4 %, в Латвии — 5 %.
Во всем мире образование серьезно поддерживается государством. Так, например, в России в 2000 г. соотношение государственных и частных расходов на образование составляло: для общего и
16 См.: Гладунов О. Студент, ищи инвестора // Российская газета. 2007. 13 марта. С. 5.
17 Там же.
среднего образования — 94 и 6 %; для высшего — 54 и 46 %, в среднем это соотношение оказалось равным 84 и 16 %. Планируется, что в 2010 г. это соотношение будет составлять 60 и 40 %18.
С 1 сентября 2007 г. в соответствии с подписанием Россией Болонского соглашения вступает в силу законопроект о введении двухуровневой системы высшего образования. Если на уровне бакалавриата еще сохранятся бюджетные места, то магистратура для всех студентов будет платной. Таким образом, введение двухуровневой системы делает высшее образование платным.
Полагаем, что для нашей страны это ошибочный путь. Если государство намерено возродить страну и обеспечить своему народу высокий уровень жизни, необходимо искать ресурсы для улучшения государственного финансирования образования. Конечно, в условиях рыночной экономики государственный бюджет уже не может быть единственным источником финансирования образования. Наряду с внедрением образовательных кредитов необходимо привлекать для финансирования образования предприятия, заинтересованные в подготовке для них кадров, бизнес-структуры. Но из этой сферы ни в коем случае не должно устраняться государство, поскольку государственное финансирование образования в настоящий момент является ключевым. Так, В. Мау, определяя способность государства сконцентрировать ресурсы на развитии образования как важнейшего фактора ускорения социально-экономического развития в постиндустриальную эпоху, полагает, что «государственное участие в этом деле играет немалую роль, поскольку в относительно отсталой стране возможности частных инвестиций в образование остаются довольно ограниченными»19.
Подобного мнения придерживается С. Глазьев, утверждая, что «образование во всех странах со сложившейся рыночной экономикой развивается как общественное благо и в решающей степени финансируется государством»20.
Международный опыт показывает, что если государственные расходы на науку не превышают 2 % от ВВП, то общество страдает по причине за-
18 См.: Проблемы прогнозирования. 2002. № 4. С. 131.
19 См.: Мау В. Посткоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития // Вопросы экономики. 2002. № 7. С. 19
20 См.: Глазьев С. Очередной «клон» правительственных рыночных фундаменталистов [о «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 — 2008 гг.)] // Российский экономический журнал. 2005. № 2. С. 9.
медленного научно-технического прогресса. А если расходы на образование не превышают 5 % ВВП, то нация обречена на интеллектуальную деградацию21. Подобно тому, как в свое время индустриализация потребовала всеобщего среднего образования, «экономика знаний» требует перехода ко всеобщему, доступному каждому человеку высшему образованию. Образование и наука должны стать приоритетными сферами государственных финансовых вложений. Казалось бы, стоит приветствовать включение образования и здравоохранения в число приоритетных национальных проектов. Но это не дополняется, к сожалению, выделением должных государственных ресурсов на этих направлениях. Так, вопрос достаточного государственного финансирования образования в Программе
21 См.: Ходжабекян В. Экономическая безопасность страны // Общество и экономика. 2005. № 1. С. 151.
22 См.: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 5. Ст. 589.
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы)22 решается за счет коммерциализации отрасли и урезания образовательного процесса, для чего предлагается повышать его инвестиционную привлекательность. Что касается программного документа «Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации», то в нем обнаруживается, что при остро недостающем бюджете образования государственная финансовая ответственность в основном адресуется федеральным центром на региональный уровень, хотя бюджеты многих субъектов РФ остродефицитны.
На наш взгляд, необходимо вернуться к нормативному принципу формирования государственного бюджета в части финансирования расходов на образование и науку и довести реальное ежегодное финансирование образования до объема 6 — 8 %, по примеру европейских государств (в 2006 г. в России на образование расходовалось 3,6 % ВВП).
и полиграфические работы
ф
