CC BY
35
Страницы истории
Удк 336.2
финансирование расходов
местного самоуправления
___ __ ,
в орловской губернии в начале ХХ в.*
А. А. РОМАНОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры прикладных экономических дисциплин E-mail: anna-r@lenta.ru Орловский государственный университет
В статье исследуется механизм формирования финансовых ресурсов местных общественных союзов, сложившийся в России в начале ХХ в., определяются особенности привлечения средств государственной казны, городских и земских капиталов. Отмечается важная роль эффективной долговой политики органов местного самоуправления, а также рационального использования имущества городов и земств.
Ключевые слова: местное самоуправление, бюджет, бюджетная политика, казна, городские и земские капиталы.
Поиск решения задачи сбалансированности региональных и местных бюджетов вновь и вновь заставляет обращаться к опыту организации финансового хозяйства местных общественных союзов дореволюционной России. Определение источников ресурсов, необходимых для финансирования социальных нужд, благоустройства территории, водоснабжения и освещения, - это проблемы, актуальные как для земств и городов начала ХХ в., так и для российских регионов и муниципалитетов спустя столетие.
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Государственном университете - учебно-научно-производственном комплексе, г Орел.
Так, С. Ю. Витте выделял две группы «нужд и польз», находящихся в ведении местных общественных союзов: предметы, имеющие общегосударственное значение (содержание полиции, мировой юстиции, устройство дорог), и предметы местного значения (разные отрасли благоустройства) [1, с. 477]. В свою очередь все расходы подразделялись на обязательные и необязательные. К обязательным земским нуждам относилось, например, финансирование устройства и содержания губернских дорог, мостов и переправ, заведование делами общественного призрения, устройство и содержание арестных домов. Расходы же на медицинскую часть, народное образование, несмотря на их общегосударственное значение, признавались необязательными.
В начале ХХ в. такая расстановка приоритетов в бюджетной политике не раз становилась объектом жесткой критики. Так, профессор Московского университета И. Х. Озеров, выступая в Государственном совете 29.03.1910, отмечал: «Богатство страны заключается не в мертвых грудах золота, а в людях, в их силе над природой, и бюджет надо базировать... на органической мощи населения, на его творческой способности подчинять себе силы природы, и степень этого умения определяет финансовую мощь государства. Бюджет, покоящийся на таком фундаменте, покоится на прочном основании. Это -самый прочный фундамент» [4, с. 28, 29].
Следует отметить, что, несмотря на «необязательность» инвестиций в человеческий капитал, расходы российских земств на образование в 1912 г. увеличились более чем в 4 раза по сравнению с 1900 г., а их доля во всех расходах за этот период возросла с 17,4 до 29,4 %.
В то же время местное покрытие общегосударственных расходов приводило к их неравномерному распределению. К примеру, удельный вес затрат на народное образование во всех расходах различных уездных земств Орловской губернии существенно варьировался. Так, в 1913 г. доля этих расходов в Малоархангельском уезде составила 43,9 %, в Ли-венском - 32,5 %, в Орловском - 47 %, в Мценском -26 %. Очевидно, что если бы каждое земство покрывало общественные потребности исключительно из собственных средств, то тогда эти обязанности были бы тяжким бременем для беднейших территорий. Поэтому уже к началу ХХ в. в России сложилась система, обеспечивающая «более равномерное распределение тягостей между отдельными частями государства и столь же равномерное удовлетворение главнейших общественных потребностей» [1, с. 479]. Часть общественных потребностей покрывалась за счет общегосударственных средств, а поиск «оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд» в начале ХХ в. был одной из серьезнейших проблем местного самоуправления в России [1, с. 479].
Отметим, что образовавшийся на земском бюджете, по меткому выражению И. Х. Озерова [3, с. 19], «очень сложный нарост из разного рода обязательных повинностей, носящих государственный характер», с начала ХХ в. неуклонно сокращался. Закон от 12.06.1900 освободил земские учреждения от части расходов общегосударственного характера, относившихся ранее на земские суммы (содержание помещений воинских присутствий, квартирное довольствие полиции и судебных следователей).
Впоследствии принимались и другие законодательные акты, в соответствии с которыми земства получали из казны средства на возмещение отдельных статей расходов. Так, согласно закону от 05.12.1912 об улучшении земских и городских финансов, казна оплачивала расходы по выдаче разъездных денег полиции и судебным следователям, по пересылке арестантов, а также по устройству или найму зданий для их содержания.
В то же время, сокращая перечень обязательных расходов, закон от 12.06.1900 в интересах налогоплательщиков устанавливал правило, ограничивающее рост земских сборов с недвижимых имуществ (важнейший источник доходов земств) тремя процентами в год. В случае недостаточности собственных доходов для покрытия расходов земства могли с разрешения министров внутренних дел и финансов прибегать к кредиту Государственного казначейства или ходатайствовать в Государственном совете об отнесении на будущее время некоторых земских расходов на средства казны.
Финансирование расходов Орловского губернского земства во многом зависело от ассигнований из казны и департаментов правительства. Так, доля доходной статьи «Пособия земству и возврат расходов» во всех доходах земства в 1913 г. составляла 11,7 %, в 1914 году - 12,7 %, а на 1915 г. планировалась в 12,1 % [9]. Следует отметить, что правительство активно предоставляло субсидии по статье «Расходы по содействию экономическому благосостоянию».
Даже несмотря на необходимость финансирования военных расходов, правительство в 1915 г. выделяло средства для улучшения животноводства в Орловской губернии, на содержание семенной контрольной станции и училища садоводства и огородничества, а также на устройство опытных полей. При этом объемы финансирования в 1915 г. по сравнению с довоенным 1913 г. даже выросли на 15,3 %, появлялись новые статьи расходов (например, на содержание специалиста по животноводству -1 200 руб., на мероприятия по энтомологии - 1 210 руб.), по некотором статьям расходы увеличивались опережающими темпами. В частности, размер пособия на участковую агрономическую организацию вырос на 25,6 % - до 36 800 руб.
Средства казны могли оказаться едва ли не единственным источником финансирования чрезвычайных расходов (например, в случае ликвидации последствий народных бедствий: неурожаев, эпидемий, военных действий). Примером может служить организация в Орловской губернии общественных работ по случаю неурожая 1905 г. [6].
За счет средств, выделенных правительством (200 тыс. руб.), в Ливенском, Малоархангельском и Мценском уездах Орловской губернии осуществлялись следующие мероприятия: производилось улучшение и исправление дорог, строились мосты на каменных устоях, устраивались новые и углубля-
лись старые пруды, производились засыпка оврагов и рытье колодцев. Необходимо отметить, что по ряду причин (рост цен на материалы, усложнение работ из-за каменистых или глинистых грунтов) фактическая стоимость работ превысила сметную на 23 %. Сверхплановые расходы были покрыты за счет самих земств (за счет дорожного капитала и уездного земского сбора, а также за счет экономии на управленческих расходах). В конечном итоге на организацию общественных работ было потрачено 216 046 руб. 69 коп. (в структуре которых преобладали затраты на материалы (36,7 %) и оплата труда работников (53,8 %).
В то же время большая часть расходов городов и земств покрывалась за счет доходов от общественных имуществ, различных сборов, специальных налогов. Так, в 1913 г. сборы с недвижимых имуществ, собираемые Орловским губернским земством, составляли 42,8 % всех доходов; суммы, назначаемые на составление дорожного капитала - 17,1 %. Доля же доходов от принадлежащего Орловскому губернскому земству имущества не превышала 1 % всех доходов. Отметим, что и у большей части уездных земств губернии доля доходов от собственного имущества оказалась незначительной.
Однако для городов Орловской губернии доходы с земель, недвижимых имуществ и городских предприятий были важнейшим источником средств. Так, в 1913 г. доля этих доходов в Орле составила 35,7 % от всех поступлений [8]. В других городах губернии удельный вес этой статьи доходов мог превышать 75 %.
Например, в начале XX в. доля доходов от собственных земель, недвижимости и предприятий во всех доходах в городе Ливны достигала 76,8 % (в 1905 г.), снизившись до 52,2 % (в 1914 г.), а доля оценочного сбора (налога на имущество) не превышала 11 % [7].
Эта особенность формирования бюджета связана с тем, что город Ливны, располагая значительными посевными площадями (в 1915 г. - 78 % от всех земель), еще в конце XIX в. завел собственное сельское хозяйство (вместо сдачи площадей в аренду); при этом доходы от земли возросли в 3,6 раза (с 12 825 руб. в 1890 г. до 46 500 руб. в 1914 г.). В то же время доходы от аренды городских помещений существенно сократились, что объясняется тем, что роль города (как центра торговли хлебом) значительно снизилась из-за позднего подведения железнодорожных путей.
Поиск новых источников дохода стимулировал создание муниципальных предприятий: скотобойни, водокачки и кирпичного завода. Доходы от скотобойни в 1914 г. составили 2,2 % от всех доходов города, а удельный вес сборов за ветеринарный осмотр туш достиг 4,6 %. Отметим, что с 1905 г., когда доходы от городских предприятий становятся устойчивыми, ставка оценочного сбора (налога на имущество) сокращается с 0,75 до 0,5 %, снижая налоговое бремя горожан.
Еще одним источником финансирования потребностей местных общественных союзов служили специальные капиталы, формировавшиеся как в городах, так и в земствах.
К примеру, финансирование богоугодных заведений осуществлялось за счет доходов от специальных капиталов, переданных земствам правительством вместе с обязанностью содержать эти объекты социальной инфраструктуры. Так, Орловское губернское земство в 1867 г. вместе с богоугодными заведениями получило в свое распоряжение капитал в 193 902 руб. 86 коп. Как выяснилось спустя год, этих средств оказалось недостаточно, поэтому Орловское губернское земство в 1868 г. воспользовалось субсидией Министерства внутренних дел в размере 21 000 руб. Впоследствии данный специальный капитал был увеличен до 504 420 руб.
Эти фонды могли формироваться не только за счет средств, передаваемых правительством с определенным назначением, их источниками служили обязательные и добровольные отчисления, а также деньги, полученные от жертвователей. Показательна структура специальных капиталов г. Орла на начало 1914 г., представленная в таблице.
Помимо специальных капиталов, созданных для финансирования объектов социальной инфраструктуры, в городах и земствах могли создаваться капиталы запасные, дорожные, пенсионные, амортизационные (для имущества, принадлежащего местным общественным союзам).
Городские и земские капиталы зачастую являлись источником заимствований. К примеру, Орловское губернское земское собрание в конце 1913 г. утвердило лимит пенсионного капитала, остававшегося неприкосновенным, в 1 000 000 руб., остальные средства могли быть даны в долг губернскому земству. В 1913-1915 гг. Орловское губернское земское собрание одобрило выдачу ссуд из пенсионного капитала на постройку помещения для земской управы (50 000 руб.), на очистку сточных вод (11 000 руб.), на
специальные капиталы г. Орла по состоянию на 01.01.1914 [8]
погашение долга Волго-Камскому банку (34 500 руб.) и на строительство здания для учебно-показательной мастерской (35 000 руб.). Подобные ссуды получали и уездные земства. Так, Елецкое земство в начале 1915 г. позаимствовало 26 000 руб. из пенсионных капиталов на устройство телефонной сети в уезде.
Причиной заимствований из собственных капиталов могла стать и необходимость финансирования чрезвычайных расходов, связанных с различными бедствиями, например, эпидемиями. Согласно данным архивов, в 1908 г. в Орловской губернии наблюдались единичные вспышки холеры (всего заболело 114 чел.), а в 1910 г. разразилась настоящая эпидемия - заболело уже 20 005 чел.
Расходы Орловского губернского земства «по прекращению холеры» в 1908 г., а также предупредительные меры в 1909-1911 гг. составили 26 958 руб., которые покрывались за счет расходов по сметам будущих лет [9]. Так, в сметы 19131915 гг. ежегодно вносилось по 3 852 руб. «в пополнение расходов по холере», и к концу 1915 г. остаток непогашенного обязательства составлял 15 402 руб. На эти средства были подготовлены изоляторы, приглашен медицинский персонал, приобретены медикаменты и дезинфекционные средства.
Превентивные меры позволили быстро среагировать на масштабную эпидемию 1910 г. Всего же в
1910 г. на борьбу с холерой было выделено 97 399,44 руб., средства предоставлялись губернским земством (74,3 %), уездными земствами (14,1 %) и городскими общественными управлениями (11,6 %) [5].
Города и земства, как правило, не ограничивались заимствованиями из собственных капиталов, и в случае необходимости запрашивали разрешение на ссуды из казны, банков и даже у физических лиц. К примеру, на начало 1914 г. город Ливны был должен Городскому банку по кредитам, выданным на устройство моста, ремонт помещения под театр. Кроме того, на строительство водопровода в Ливнах привлекались средства казны и Кассы городского и земского кредита.
Отметим, что в некоторых случаях для рефинансирования своих долгов местные общественные союзы прибегали к выпуску облигаций. На начало 1910 г. в Орловской губернии облигационные займы были разрешены утвержденными положениями Кабинета министров городам Орел (1899 г.) и Елец (1898 г.). В Орле средства в размере 1 600 000 руб. нарицательных, привлекаемые под 4,5 % сроком на 50 лет, должны были пойти на погашение ссуды из обанкротившегося Орловского городского общественного банка, уплату других долгов, постройку воинских казарм, покрытие дефицита в бюджете, устройство водопровода и поддержку городского ломбарда. В Ельце было выпущено и размещено облигаций на 450 000 руб. нарицательных под 5 % годовых сроком на 49 лет для погашения имевшихся краткосрочных обязательств города.
Опыт размещения облигаций Ельца оказался более удачным: г. Орлу удалось реализовать лишь те ценные бумаги, которые предназначались для выдачи в погашение претензий кредиторов несостоятельного Орловского городского общественного банка. Таким образом, кредиторам было выплачено 968 500 руб. облигациями, а остальные ценные бумаги г. Орла к началу 1910 г. не были реализованы из-за невыгодного курса и ожиданий изменений целей использования средств, привлеченных с помощью эмиссии.
В случае недостатка ресурсов у городов и земств финансирование общественных потребностей могло осуществляться и за счет доходов от организации лотерей. Так, в 1907 г. средства для строительства здания Орловского пожарного общества были собраны в ходе проведения лотереи-аллегри. В течение двух дней (30 сентября и 1 октября) было продано лотерейных билетов на сумму 1 500 руб. Затраты
капитал (назначение) Объем, руб.
На содержание богаделен 118 963,76
На содержание Хлебниковского училища 25 336,97
На выдачу приданого бедным девицам 50 603,64
На содержание Александровского детского приюта 23 586,73
На выдачу процентов бедным 15 995,53
На учреждение стипендии им. Митина 619,41
Продовольственный капитал Мещанского общества 14 185,04
Капитал, пожертвованный В. И. Петраком на содержание Коммерческого училища 1 042,75
В пользу пострадавших на Дальнем Востоке 442,96
Ссудо-вспомогательный капитал 13 449,53
На расширение детского приюта 764,09
На содержание койки в Родильном приюте Орловского Медицинского общества в память бракосочетания их Императорских Величеств Государя Императора Николая Александровича с Александрой Федоровной 2 188,66
Итого... 267 179,07
же составили 421 руб., включая стоимость призов (коровы, хрусталь, отрезы материи, галантерея, часы), расходы на извозчиков, страховку вещей, угощение участников и оркестр Звенигородского полка [2].
Таким образом, в начале ХХ в. союзы местного самоуправления Орловской губернии активно изыскивали дополнительные источники финансовых ресурсов - как собственные, так и заемные. Рост доходов обеспечивался рациональным использованием капиталов и имущества городов и земств, а также их эффективной долговой политикой. Следует отметить, что местные общественные союзы стремились к производительному использованию средств в интересах населения (создание инфраструктуры, финансирование образования, а также меры по содействию экономическому благосостоянию способствовали развитию территории, обеспечивая рост качества жизни).
Список литературы
1. Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве / предисловие Ю. Н. Калашного и В. М. Широнина. М.: Фонд экономической книги «Начала». 1997. 512 с.
2. Дело о разрешении Орловскому пожарному обществу устроить лотерею-аллегри в пользу этого общества. 23.08.1907 - 09.10.1907 // ГАОО. Ф. 580. Ст. 2. Ед. хр. 3403. 6 л.
3. Озеров И. Х. Земское обложение и в чем должна состоять его реформа. Издание И. Д. Сытина. 1906. 56 с.
4. Озеров И. Х. Оборотная сторона нашего бюджета. Тип. И. Д. Сытина. 1911. 191 с.
5. Отчет губернатора о состоянии Орловской губернии за 1910 г. и материалы к нему // ГАОО. Ф. 580. Ст. 2. Ед. хр. 3638. 61 л.
6. Отчет Орловской земской управы о расходах, произведенных на общественные работы по случаю неурожая в 1905 г. Орел: Тип. С. А. Зайцевой. 1908. 50 с.
7. Понятовский В. В. Бюджет города Ливны за период с 1886 по 1918 г. // Наше хозяйство. 1926. № 1.С. 99-115.
8. Сведения о городских доходах и расходах, произведенных в 1913 г., а также о капиталах, долгах и недоимке на 01.01.1914 // ГАОО. Ф. 2. Оп. 1. Ед. хр. 538. 112 л.
9. Сметы и раскладка Орловского губернского земства на 1915 г. Тип. В. С. Зайцева. Орел. 1915. 211 с.
