CC BY
59
УДК 316.3
Философский анализ особенностей российской модели электронной демократии
Тиховодова А. В.
кандидат философских наук, доцент кафедры философии и социально-правовых наук, Волжский государственный университет водного транспорта. 603005, г. Нижний Новгород, ул. Нестерова,
5а. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются этапы становления электронной демократии в России, концептуальное и правовое обеспечение данного процесса. Обозначаются элементы российской электронной демократии. Подчеркивается дуализм развития отечественных механизмов электронной демократии, отмечается декларативность многих принципов, закрепленных в программных документах, выделяются факторы, определяющие специфику российской модели электронного правительства. Характеризуется история создания, структура, задачи и функции Открытого правительства как важнейшего элемента единой системы электронной демократии в России. Показано отличие государственного проекта электронной демократии от инициирования данного процесса гражданским обществом. Отмечается роль политических блогов в политической жизни страны, их политическая ориентация. Обозначаются трудности и условия формирования в России информационного общества, а также предлагаются меры для дальнейшего развития отечественной системы электронной демократии.
Ключевые слова: электронная демократия, Открытое правительство, единая система электронной демократии, гражданское общество, политические блоги.
Philosophical analysis of the peculiarities of the Russian model of e-democracy
Tikhovodova A. V.
candidate of philosophical Sciences, associate professor of the Department of philosophy and socio-legal sciences, Volga State University of Water Transport. 5A Nesterov str., 603005, Nizhniy Novgorod.
E-mail: [email protected]
Abstract: The article considers the stages of development of electronic democracy in Russia, conceptual and legal support of the process. These are the elements of the Russian e-democracy. Dualism emphasizes the development of domestic mechanisms of electronic democracy, the declarative nature of many of the principles enshrined in the policy documents identify the factors that determine the specifics of the Russian model of e-government. Characterized the history of creation, structure, tasks and functions of Open government as an important element of the unified system of e-democracy in Russia. Illustrates the difference between the state project e-democracy from the initiation of the process by civil society. The role of political blogs in the country's political life, their political orientation. Marked difficulties and the conditions of formation in Russia of the information society, and proposes measures for further development of the national system of electronic democracy.
Keywords: e-democracy, open government, a unified system of electronic democracy, civil society, political blogs.
В современной России быстрыми темпами развивается положительный процесс роста производства за счет использования информационных продуктов и услуг. Процесс информатизации затрагивает не только экономику, но и другие сферы общества: политическую, социальную, духовную. Изменяется характер взаимодействия общества с органами государственной власти, повышается качество и доступность предоставляемых гражданам услуг. Формирование в России информационного общества является частью всемирного процесса глобализации, охватившего все развитые страны. Начало внедрения новых информационных технологий в практику общественной жизни России было положено в конце 1993 - начале 1994 г. вместе с возникновением и быстрым ростом рынка информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Основная роль в этом процессе принадлежит коммерческому производству современных информационных услуг. Развивается как техническая, так и функциональная составляющая информационного сектора экономики. В стране растет производство информационных продуктов и услуг.
ИКТ оказывает существенное влияние и на социально-политические процессы, открывая уникальные возможности радикальной смены социально-политического устройства. Сторонни-
© Тиховодова А. В., 2017 22
ки концепций технологического детерминизма (Р. Даль, А. Этциони, Л. Гроссман, Э. Коррадо, Ч. Фрертон и др.) предполагают снижение роли политических элит и институциональных посредников в политическом участии граждан. Под воздействием новых ИКТ увеличивается транспарентность политической сферы общества, расширяется участие граждан в общественной-политической жизни, изменяются функции и увеличивается число субъектов политики, множатся интересы в политической жизни, эволюционируют способы рекрутирования претендентов в состав политической элиты, совершенствуются системы опросов общественного мнения, предвыборных кампаний и структуры партий. Однако Интернет предоставляет не только новые возможности, но и содержит новые опасности для человеческой цивилизации. На его почве могут развиваться международный терроризм и преступность. Государства осознали необходимость взять процессы внедрения ИКТ в систему государственного управления под свой контроль. Так, в России в июле 2016 г. по инициативе И. Яровой был приняты законопроекты, содержащие новые требования к операторам связи и интернет-проектам и имеющие антитеррористическую направленность. Интернет-компании и сервисы должны предоставлять спецслужбам всю необходимую информацию о пользователях информационных ресурсов, вводится запрет на несертифи-цированные способы шифрования текстов.
В большинстве развитых государств уже давно разработаны и претворяются в жизнь концепции развития информационного общества, электронного правительства, электронной демократии. Международные принципы формирования информационного общества определяют Окинавская хартия глобального информационного общества (2000 г.), Декларация принципов «Построение информационного общества - глобальная задача в новом тысячелетии» (2003 г.), План действий Тунисского обязательства (2005 г.). Россия присоединилась к данным международным документам. Ею подписана Окинавская хартия, принят ФЗ от 19. 01. 2005 г. № 160 «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных».
В настоящее время существуют четыре основные модели создания электронного правительства (ЭП), которое рассматривается как важнейшая органическая часть электронной демократии: континентально-европейская (страны Западной, Центральной и Восточной Европы), англо-американская (США, Канада, Великобритания), азиатская (Южная Корея, Сингапур) и российская. В чем же специфика именно российской модели внедрения ИКТ в практику государственного управления?
Российская модель ЭП представлена в ЦФП «Электронная Россия 2002-2010 гг.», государственной программе «Информационное общество на 2011-2020 гг.», «Концепции формирования электронного правительства РФ до 2010 г.», «Концепции развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 г.», «Стратегии развития информационного общества в России» от 7 февраля 2008 г. 9 мая 2017 г. указом Президента РФ утверждена новая «Стратегия развития информационного общества в России на 2017-2030 гг.». В ней указывается, что «электронные средства массовой информации, информационные системы, социальные сети, доступ к которым осуществляется с использованием сети Интернет, стали частью повседневной жизни россиян» [1]. Создание в России информационного общества отнесено к сфере ее национальных интересов, которые должны обеспечиваться реализацией следующих приоритетов: формированием информационного пространства с учетом потребностей граждан в получении качественных и достоверных сведений; развитием информационной и коммуникационной инфраструктуры РФ; созданием и применением российских ИКТ, обеспечением их конкурентоспособности на международном уровне; формированием новой технологической основы для развития экономики и социальной сферы; обеспечением национальных интересов в области цифровой экономики [2].
Согласно Концепции ЭП в РФ, утвержденной 6 мая 2008 г., планировалось два этапа его создания: 2008 г. - разработка и утверждение необходимых документов; 2009-2010 гг. - практическое внедрение. Развитие механизмов ЭД в РФ, согласно Концепции их формирования до 2020 г., должно пройти три этапа: 1) 2011-2013 гг. - апробация технического и программного решения при создании опытного образца единой системы электронной демократии (ЕСЭД); внедрить ЕСЭД в субъектах РФ, интегрировать ее с региональными и муниципальными порталами органов власти; 2) 2014-2016 гг. - расширение масштаба деятельности ЕСЭД до федерального уровня, реализация принципа субординации, обеспечение интеграции ЕСЭД с федеральными порталами органов власти, а также с интернет-порталами информационных агентств и СМИ, с сервисами массовой сетевой коммуникации граждан (форумы, социальные сети и др.); 3) 20172020 гг. - разработка и внедрение дополнительных функциональных подсистем ЕСЭД, повышение уровня интерактивности за счет использования технологий онлайн-конференц-связи, а так-
же видеосвязи [3]. ЕСЭД должна обеспечить участие граждан и НКО в общественном управлении на всех уровнях власти, что повысит качество предоставления государственных услуг на территории РФ, эффективность управления страной и удовлетворенность граждан деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Комитет министров Совета Европы рекомендует государствам - участникам Совета Европы включить в структуру электронной демократии следующие элементы: Э-парламент, Э-законодательство, Э-правосудие, Э-посредниче-ство, Э-инициатива, Э-выборы, Э-референдум, Э-голосование, Э-консультации, Э-агитации, Э-под-счет голосов, Э-опросы.
Основная работа по формированию ЭП в России была начата с распоряжения Правительства РФ от 20.10.2010 г. № 1815-р, в соответствии с которым был выполнен комплекс работ по формированию единой информационно-технической и телекоммуникационной инфраструктуры ЭП. Российская модель строилась с учетом особенностей структуры органов государственной власти и местного самоуправления. При создании модели ЭП в России анализировались концепции и практический опыт создания моделей стран-лидеров (США, Сингапур, Эстония, Исландия, Южная Корея). Российская модель ЭП ориентирована на получение гражданами и организациями преимущества от применения ИКТ за счет обеспечения доступа к информационным ресурсам; на развитие цифрового контента; на применение инновационных технологий в управлении с учетом обеспечения безопасности в информационном обществе; на развитие услуг для населения страны. Понятно, что создание и развитие электронной инфраструктуры тесно связано с уровнем экономического и социального развития каждой страны, состоянием фундаментальной и прикладной науки.
В целях распространения ИКТ, способствующих формированию ЕСЭД, в стране принято более 10 ФЗ, издан целый ряд указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, постановлений Госдумы и Совета Федерации Федерального собрания РФ, директивных решений судебных органов, федеральных министерств и ведомств, а также органов государственной власти субъектов РФ. К ним относятся ФЗ № 20 от 10.01.2003 «О государственной автоматизированной системе РФ "Выборы"»; ФЗ № 59 от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; ФЗ № 1 от 10.01.2002 г. «Об электронной цифровой подписи» (с 01.07.2012 г. в соответствии с ФЗ № 63 «Об электронной подписи» от 06.04.2011 г.); ФЗ № 152 от 27.07.2006 г. «О персональных данных»; ФЗ № 282 от 29.11.2007 «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ»; ФЗ № 270 от 23.11.07 «О государственной корпорации "Ростехнологии"»; ФЗ № 8 от 9.02.2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; Постановление Правительства РФ № 953 от 24.11.2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»; ФЗ от 27.07.10 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Однако лишь правового обеспечения функционирования ЕСЭД недостаточно, необходимы также организационные, технические, кадровые, финансовые, информационные условия и ресурсы. Важны также методики, позволяющие оптимизировать использование ИКТ в государственном управлении с широким применением различных информатизированных программ.
Особенности развития ЭП в России определяются спецификой сложившейся в стране политической системы, которую многие исследователи характеризуют как псевдодемократическую или даже декларативную демократию [4]. Согласно Конституции, Россия - сугубо демократическое государство, а повседневная политическая практика говорит об авторитарных тенденциях, высокой роли государственного регулирования общественной жизни. Именно эта двойственность представляет набольшую сложность взаимодействия государства и гражданского общества внутри страны, негативно влияет на международный имидж России.
Дуализм характерен и для развития ЭД в России. Российские граждане имеют доступ к информации, возможность участвовать в процессе обсуждения и консультаций, но их влияние на принятие политических решений сведено к минимуму: последнее остается прерогативой узкой группы лиц. Однако политическая элита РФ стала рассматривать качественное государственное управление (прозрачность, ответственность, подотчетность, вовлечение, дискуссия, доступность, субсидиарность, доверие к демократии, социальное сплочение) как необходимый механизм достижения экономического роста, результаты которого должны справедливо распределяться между всеми членами общества.
В феврале 2012 г. В. В. Путин посвятил развитию интернет-демократии одну из своих предвыборных статей «Демократия и качество государства», где основное внимание уделено именно становлению институтов ЭД и ЭП в России. В феврале 2012 г. была создана рабочая группа по
разработке и внедрению системы «Открытое правительство» - системы механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и гражданского общества. В составе группы было сформировано 10 подгрупп по важнейшим направлениям социально-экономического развития страны. В заседаниях тематических подгрупп, прошедших в течение трех месяцев, участвовали более 400 экспертов. Итоги их деятельности были представлены в виде доклада президенту. 26.07.2012 г. для координации деятельности Открытого правительства была создана Правительственная комиссия. Задачи Открытого правительства: улучшение качества принимаемых решений и качества работы государственного аппарата в целом, повышение уровня жизни граждан, а также создание нового для России типа политической культуры, в основе которого лежит взаимодействие, поиск компромиссов и взаимоприемлемых решений. Существует несколько ключевых проектов Открытого правительства: Общественные советы, Открытый регион/муниципалитет, Открытые данные, Открытые госзакупки, Бюджет для граждан, Открытые госкомпании. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 г. был образован Экспертный совет при Правительстве. Основными продуктами ЭС являются экспертные заключения по отдельным вопросам, сформулированным в поручениях Правительства РФ. ЭС формулирует конструктивные предложения, направленные на повышение эффективности планируемых решений или процедур. Кроме того, ЭС готовит системные доклады, носящие стратегический характер: об основных направлениях политики в области финансов и налогов, о прогнозировании в области социального и экономического развития, методологии приоритизации государственных инвестиций, глобальных трендах и вызовах для России. За 2014 год ЭС подготовил 150 документов, включая 119 экспертных заключений, и провел 619 рабочих встреч. За первое полугодие 2015 г. -73 заключения и предложения и 420 рабочих встреч.
Были созданы также такие инструменты интернет-взаимодействия граждан и государства: Единый портал электронной демократии РФ, портал «Российская общественная инициатива». 7 мая 2012 г. были изданы два указа, имеющие значение для формирования механизмов ЭД в России: Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Постановлена обязанность размещать тексты законопроектов, вынесенных на обсуждение общественности, в сети Интернет. Для решения задач, поставленных в обозначенных выше указах, в конце июня 2012 г. в структуре администрации Президента было создано специализированное Управление по применению информационных технологий и развитию ЭД. Функционирует сайт Правительство РФ и сайты государственных ведомств: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного суда, Верховного суда. Работают также официальные интернет-порталы: правовой информации, правовой статистики, закупок, открытых данных, государственные услуги и программы, электронный бюджет, ваш контроль, единый реестр проверок, оценка регулирующего воздействия. Существует также разветвленная сеть интернет-порталов региональной и муниципальной исполнительной власти и соответствующих государственных ведомств.
По числу интернет-пользователей Россия занимает 1-е место в Европе (80 млн человек). Российские социологи выделяют три основных «сетевых поколения»: поколение создателей (1970-1980), т. е. были сформированы основные группы разработчиков Интернета, стали создаваться и расширяться группы пользователей; поколение потребителей (1980-1990) - широкие группы населения, использующие Интернет как инструмент для информационного поиска, досуга, общения, обучения, покупок; поколение подключенных (2000-е гг.) - превращение Сети в канал особого восприятия реальности, взаимодействие пользователей между собой, органами государственной власти и бизнес-структурами [5].
Однако в настоящее время механизмы ЭП не реализованы в запланированном объеме и недостаточно эффективны. В географическом плане механизмы ЭП продвигаются неравномерно. Структура ЭП варьируется в зависимости от специфики региона. Основные усилия по созданию ЭП прикладываются в направлении максимальной доступности электронных государственных услуг, а механизмы общественного участия в процессе обсуждения законопроектов и влияния на политические решения недостаточно конкретизированы. Напрашивается вывод, что главная цель создания ЭП - оптимизация работы государственных ведомств, а не создание собственно механизмов ЭД. Ключевые решения принимаются без непосредственного участия гражданского общества. По мнению Т. Ровинской, механизмы ЭД работают как раз против самой демократии, поскольку, не достигая реального участия гражданского общества в процессе принятия политические решений, они служат для власти индикатором общественных настроений и помогают контролировать общественно-политический процесс [6]. Очевидно, что чрезмерная централиза-
ция государственного управления, «военный» облик многих федеральных структур, концентрация экономики в крупных городах, дифференциация в развитии территорий мешают стабильному развитию страны. Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества сводится к информатизации этого взаимодействия и в меньшей степени - к реальному контролю управленческих решений со стороны институтов гражданского общества.
Т. Ровинская выделяет две версии ЭД, существующие в настоящее время в России: официальная версия ЭД, исходящая от органов государственной власти, и ЭД «снизу» - процесс самоорганизации гражданского общества через социальные медиа на базе Интернета (форумы, блоги, социальные сети) [7]. Доверие к ним со стороны пользователей Интернета выше, чем к властям и традиционным СМИ. Непосредственное развитие Рунета и приход в российское пространство широкополостного Интернета расширяет и переформатирует коммуникативное пространство сети и помимо сайтов политических партий и персональных страниц политических лидеров появилось много ярких политических блогеров различного уровня, причем их значимость в социально-коммуникативном пространстве возрастает. Политический блог становится мощным имиджевым PR-инструментом, направленным на целевую аудиторию лидеров мнений. Выделяют блоги общеполитической, радикально-оппозиционной, патриотично-охранительной, умеренно-оппозиционной направленности (либеральные, левые, националистические взгляды). С целью уравнивания в правах участников блогосферы в 2015 г. в России был принят закон об обязательной регистрации блогеров, у которых в сутки регистрируется более 3 тысяч читателей. Создаются сайты, ориентированные на защиту прав и свобод граждан, включая борьбу с коррупцией. Можно назвать следующие сайты, которые сообщают политические новости неофициально и дают возможность публичного обсуждения общественно значимых вопросов гражданам, экспертным сообществам: «Полит. ру», Фонд «Демократия», проекты в области открытого государства Ивана Бегтина «Открытые данные в России», «Гослюди», «Официально», «Госсеть», неправительственное партнерство «Информационная культура», проект «РосГосЗатраты», портал А. Навального «Роспил», блог Навального, сайт «РосЯма» и др. Хотя «альтернативная» ЭД в России уже стала значимым общественно-политическим фактором, ей предстоит еще долгий путь легализации прежде, чем она сможет стать органичным целым с государственными инициативами в этой области.
Можно выделить следующие условия и трудности при построении системы ЭД в России: высокий уровень доступности интернет-технологий в стране; обеспечение защиты информации, используемой в процессе реализации процедур ЭД; трудность в оценке эффективности результатов формирования системы ЭД на уровне государства; дискуссионный характер определения пределов правового регулирования функционирования сети Интернет как способа косвенного контроля государства за процессами ЭД; организация мероприятий по популяризации системы ЭД; повышение уровня компьютерной грамотности населения РФ. Для дальнейшего развития ЕСЭД в России целесообразно принятие ряда мер: дальнейшее развитие системы Интернет; совершенствование законодательства в этой сфере; популяризация положительного опыта использования ИКТ в политическом участии граждан; улучшение защиты данных в ИКТ и соответствующего правового контроля интернет-трафика; активизация деятельности «Открытого правительства»; усиление мотивации и массового обучения граждан РФ базовым навыкам использования ИКТ в сфере политического управления; введение критериев и индексов развития ЭД. Также необходимо снижать информационное расслоение общества по критерию доступа к электронной информации. Особенно это актуально для нашей страны, где присутствует значительный слой общества, не включенный в информационную среду по причине отсутствия материальных возможностей, сетей, компьютеров или навыков работы с ИКТ. Ю. В. Ирхин предлагает следующие меры по популяризации механизмов ЭД: проведение презентаций возможностей механизмов ЭД в учебных заведениях всех уровней; размещение социальной рекламы в СМИ и социальных медиа; написание и рассылка пресс-релизов о работе ЕСЭД; поощрение граждан, активно использующих каналы ЭД [8].
Итак, комплексная модернизация всех сфер жизни общества невозможна без масштабного внедрения ИКТ в практику политического управления. При создании российской модели ЭП необходимо учитывать как положительный опыт стран-пионеров в данной области, так и отечественную специфику социального, экономического и политического развития государства. Огромную роль в данном процессе играет человеческий фактор, так как только образованные и амбициозные люди могут глубоко осмыслить и эффективно применить позитивные достижения НТР, отвечающие интересам общества и государства. Значение имеет и сформированная система морально-нравственных качеств пользователей электронных ресурсов, препятствующая появлению так называемой киберпреступности. Внедрение ИКТ во все сферы общественной жизни от-
носится к числу стратегических приоритетов государства. Необходимо заниматься дальнейшим развитием электронно-цифровой инфраструктуры. Нужно создавать действующие электронные механизмы взаимоотношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, НКО, предпринимательскими структурами и частными гражданами. Государство должно эффективно контролировать своевременное и адекватное исполнение принятых решений в данной области.
Примечания и список литературы
1. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71570570/
2. Там же.
3. Концепция развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года. URL: http://rario.ru/projects/Congress_conception.php
4. Ровинская Т. Л. Российская модель электронной демократии в международном контексте // Мировая экономика и международные отношения. 2014. № 8. С. 76-90.
5. Ирхин Ю. В. Сущность, принципы, ценности, формы, структуры и механизмы «электронной демократии» // Социально-гуманитарные знания. 2016. № 4. С. 86-97.
6. Ровинская Т. Л. Электронная демократия в теории и на практике // Мировая экономика и международные отношения. 2013. № 12. С. 84-96.
7. Ровинская Т. Л. Российская модель электронной демократии в международном контексте... С. 76-90.
8. Ирхин Ю. В. Указ. соч.
Notes and References
1. Strategiya razvitiya informacionnogo obshchestva v Rossijskoj Federacii na 2017-2030 gody - Strategy of information society development in the Russian Federation for the years 2017-2030. Available at: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71570570/
2. Ibid.
3. Koncepciya razvitiya v Rossijskoj Federacii mekhanizmov ehlektronnoj demokratii do 2020 goda - The concept of development of mechanisms of electronic democracy in the Russian Federation till 2020. Available at: http://rario.ru/projects/Congress_conception.php
4. Rovinskaya T. L. Rossijskaya model' ehlektronnoj demokratii v mezhdunarodnom kontekste [Russian model of e-democracy in an international context] // Mirovaya ehkonomika i mezhdunarodnye otnosheniya - World economy and international relations. 2014, No. 8, pp. 76-90.
5. Irhin YU. V. Sushchnost', principy, cennosti, formy, struktury i mekhanizmy «ehlektronnoj demokratii» [Essence, principles, values, shapes, structures and mechanisms of "e-democracy"] // Social'no-gumanitarnye znaniya -Social-humanitarian knowledge. 2016, No. 4, pp. 86-97.
6. Rovinskaya T. L. EHlektronnaya demokratiya v teorii i na praktike [E-democracy in theory and practice] // Mirovaya ehkonomika i mezhdunarodnye otnosheniya - World economy and international relations. 2013, No. 12, pp. 84-96.
7. Rovinskaya T. L. Rossijskaya model' ehlektronnoj demokratii v mezhdunarodnom kontekste [Russian model of e-democracy in an international context...] Pp. 76-90.
8. Irkhin Yu. V. Op. cit.
